En grønbog fungerer som en slags diskussionsgrundlag. Det er et dokument fra Kommissionen, der analyserer spørgsmål og angiver mulige foranstaltninger i EU-regi. Formålet er at skabe debat og starte en høringsprocedure på området. De høringer, som gennemføres, kan siden danne grundlag for udgivelse af en hvidbog, som angiver konkrete EU-foranstaltninger.