Europaudvalget 2003-04
EUU Alm.del Bilag 1056
Offentligt
1465892_0001.png
PDF udgave (156 KB)
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
og deres stedfortrædere
Bilag
Journalnummer
1
400.C.2-0
EUK
30. juni 2004
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Økonomi- og
Erhvervsministeriets supplerende grundnotat om Kommissionens grønbog
om offentlig-private partnerskaber og fællesskabslovgivningen om offentlige
kontrakter og koncessioner, KOM (2004) 327 endelig.
1
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0002.png
24. juni 2004
Supplerende grundnotat om Kommissionens grønbog om
offentlig-private partnerskaber og fællesskabslovgivningen om
offentlige kontrakter og koncessioner (KOM(2004) 327 endelig)
Resumé
Kommissionen har publiceret en grønbog om offentlig-private partnerskaber og den
fællesskabslovgivning, der vedrører disse. Formålet med grønbogen er at skabe diskussio
om hvorvidt og i så fald i hvilken form der skal ske en fællesskabsindsats for at sikre, at
offentlig-private partnerskaber etableres på reelle konkurrencevilkår og med klare retlige
rammer. På baggrund af de indkomne bidrag vil Kommissionen uddrage konklusioner og
eventuelt fremsætte forslag til konkrete initiativer.
1. Baggrund og indhold
Den  30.  april  2004  publicerede  Kommissionen  sin  grønbog  om
offentlig-private  partnerskaber,  KOM(2004)327  endelig.  Formålet  med
grønbogen   er   at   iværksætte   en   debat   om   anvendelsen   af
fællesskabslovgivningen  om  offentlige  kontrakter  og  koncessioner  på
OPP’er. Således skal det klargøres, hvordan man bedst sikrer etableringen af
OPP’er på reelle konkurrencevilkår og med klare retlige rammer. Debatten
iværksættes, fordi en række repræsentanter fra berørte kredse  finder, at
fællesskabsbestemmelserne på området ikke er tilstrækkelig klare, ligesom
der er for stor variation i anvendelsen af reglerne medlemsstaterne imellem.
Samme  repræsentanter  mener,  at  dette  hindrer  fuld  udnyttelse  af  det
potentiale, der ligger i anvendelsen af OPP’er.
Grønbogen   behandler   Kommissionens   fortolkning   af,   hvordan
fællesskabslovningen  for  offentlige  kontrakter  og  koncessioner  skal
anvendes ved etablering af OPP’er. Derudover indeholder grønbogen en
2
række spørgsmål, som Kommissionen ønsker besvaret.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0003.png
Kommissionen  sondrer  i  sin  grønbog  mellem  to  typer  af  OPP’er.
”Kontraktuelle” OPP’er, hvor partnerskabet mellem den offentlige og den
private sektor udelukkende bygger på et aftaleforhold, og ”institutionelle”
OPP’er, der omfatter et samarbejde mellem den offentlige og den private
sektor inden for rammerne af en særskilt enhed.
Som  eksempler  på  kontraktuelle  OPP’er,  nævner  Kommissionen  bl.a.
”koncessionsmodellen” og partnerskaber af ”PFI-typen” (Private Finance
Initiative). Førstnævnte er kendetegnet ved, at den private partner leverer en
tjenesteydelse  til  offentligheden  på  vegne  af  og  under  den  offentlige
myndigheds  kontrol.  Sidstnævnte  omhandler  partnerskaber,  hvor  det
overlades til den private partner at finansiere, gennemføre og forvalte en
infrastruktur for den offentlige forvaltning mod regelmæssige betalinger.
For så  vidt angår  den  offentlige forvaltnings  udvælgelse  af partner  ved
kontraktuelle OPP’er, gør Kommissionen det klart, at valget skal træffes ved
anvendelse  af  gældende  regler  og  Domstolens  praksis  for  henholdsvis
offentlige kontrakter og koncessioner. Kommissionen fremkommer i den
forbindelse med sin fortolkning af disse regler, herunder bl.a. muligheden
for   at   anvende   de   nye   udbudsdirektivers   bestemmelse   om
”konkurrencepræget  dialog”.  Kommissionen  erkender  imidlertid,  at
gældende regulering og praksis muligvis ikke er tilstrækkelig. Den lægger
derfor op til, at det kan blive nødvendigt at fremkomme med detaljeret
regulering vedrørende indgåelse af koncessioner i EU, ligesom det kan blive
nødvendigt at fastsætte ens regler for offentlige kontrakter og koncessioner.
Kommissionen nævner endvidere, at de almindelige regler for offentlige
kontrakter og koncessioner også finder anvendelse, når det er den private
sektor, der tager initiativet til et OPP. For at gøre systemet med privat
initiativ mere attraktivt for initiativtagerne, har nogle medlemsstater indført
eller overvejet at indføre ordninger med særskilt betaling for initiativet eller
fordelsordninger  i  forbindelse  med  en  efterfølgende  udbudsprocedure.
Kommissionen bemærker, at disse ordninger bør vurderes nøje for at sikre,
at de overholder kravet om ligebehandling af alle ansøgere.
Kommissionen knytter desuden en række kommentarer til bl.a. varigheden
af et OPP, ændringer i grundlaget for et OPP, underleverancer i forbindelse
med  et  OPP  og  såkaldte  ”step-in”-bestemmelser.  Således  anfører
Kommissionen,  at  urimeligt  langvarige  OPP’er  kan  være  i  strid  med
principperne for det indre marked, at væsentlige ændringer af kontrakten
forudsætter  nyt  udbud,  at  underleverancer  kan  være  udbudspligtige
3
afhængigt af typen af OPP, samt at udskiftning af en privat partner med en
ny  uden  udbud  kan  stride  mod  fællesskabslovgivningen  om  offentlige
kontrakter og koncessioner.
For så vidt angår institutionelle OPP’er gør Kommissionen det klart, at disse
kan  etableres  ved  oprettelse  af  en  enhed,  der  ejes  i  fællesskab  af  den
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0004.png
offentlige  og  den  private  aktør,  eller  ved  at  en  privat  aktør  overtager
kontrollen med en eksisterende offentlig virksomhed.
Selve  oprettelsen  af  en  ad  hoc-enhed  er  ikke  omfattet  af  reglerne  om
offentlige kontrakter og koncessioner. Tildelingen af offentlige kontrakter
eller  koncessioner  til  sådanne  enheder  skal  dog  ske  efter  disse  regler.
Kommissionen  er  i  denne  forbindelse  betænkelig  ved,  at  man  i  nogle
medlemsstater lader OPP’er under oprettelse deltage i udbudsprocedurer,
samt at man i andre medlemsstater har udviklet en praksis, hvor oprettelsen
af  enheden  falder  sammen  med  tildelingen  af  opgaverne.  Sidstnævnte
procedure har således til formål at oprette et OPP, der får tildelt visse
ordrer.  Kommissionen  mener,  at  der  ved  anvendelsen  af  disse
fremgangsmåder er risiko for fordrejning af konkurrencen samt problemer i
forhold til principperne om gennemsigtighed og ligebehandling.
Kommissionen opfordrer alle interesserede parter til at tilkendegive deres
bemærkninger til de i grønbogen stillede spørgsmål.
2. Europa-Parlamentets holdning
Europa-Parlamentets holdning til grønbogen om offentlig-private
partnerskaber foreligger ikke.
3. Nærheds- og proportionalitets princippet
Grønbogen     har     ingen     indflydelse     på     nærheds-     og
proportionalitetsprincippet.
4. Gældende dansk ret
Grønbogen vedrører reglerne for udbud af offentlige kontrakter og
koncessioner. Danmark har implementeret de på området gældende
EU-direktiver fuldt ud ved bekendtgørelserne nr. 649, 650, 651 og 652, alle
af 30. juli 2002.
Bekendtgørelserne er udstedt i medfør af lovbekendtgørelse nr. 600 af 30.
juni 1992 om fremgangsmåderne ved indgåelse af bygge- og
4
anlægskontrakter og indkøb mv., som ændret ved lov nr. 415 af 31. maj
2000.
5. Høring
Grønbogen har været sendt i høring hos de organisationer, myndigheder
mv., der er medlemmer af Specialudvalget for Konkurrence.
Specialudvalget     udgøres     af     Advokatrådet,     Akademikernes
Centralorganisation,
Arbejderbevægelsens
Erhvervsråd,
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0005.png
Amtsrådsforeningen i Danmark, BAT Kartellet, Beskæftigelsesministeriet, i
Boligselskabernes Landsforening, Bryggeriforeningen, Bygherreforeningen
Danmark,  Dansk  Byggeri,  Danske  Fjernvarmeværkers  Forening,  Dansk
Handel og Service, Dansk Industri, Dansk Transport og Logistik, Dansk
Vand- og Spildevandsforening, DONG - Dansk Olie og Naturgas A/S,
Erhvervs- og Boligstyrelsen, Finansministeriet, Finansrådet, Forbrugerrådet,
Foreningen  af  Rådgivende  Ingeniører,  Forsikringsorganisationerne  i
Forsikringens    Hus,    Forsvarsministeriet,    Funktionærernes    og
Tjenestemændenes Fællesråd, Fødevareministeriet, Håndværksrådet, HTS
Interesseorganisationen,     Indenrigs-     og     Sundhedsministeriet,
IT-Brancheforeningen, ITEK (Dansk Industris Branchefællesskab for IT
mv.),   Justitsministeriet,   Kirkeministeriet,   Det   kommunale   Kartel,
Kommunernes  Landsforening,  Kulturministeriet,  Landsorganisationen  i
Danmark,  Miljøministeriet,  Ministeriet  for  Videnskab,  Teknologi  og
Udvikling, Post Danmark, Praktiserende Arkitekters Råd, Skatteministeriet,
Slots-   og   Ejendomsstyrelsen,   Socialministeriet,   Statsministeriet,
Trafikministeriet,   Udenrigsministeriet,   Undervisningsministeriet   og
Økonomi- og Erhvervsministeriet.
Følgende har indgivet høringssvar. Nogle høringsparter har besvaret de i
grønbogen  stillede  spørgsmål  enkeltvis,  mens  andre  har  afgivet  mere
generelle høringssvar.
Dansk Handel & Service finder, at EU-reguleringen på området for OPP’er
ikke er tilstrækkelig klar. Dette giver sig bl.a. udtryk i, at der er en stor
variation i fortolkningen af reguleringen medlemsstaterne imellem. DHS er
tilhænger af en detaljeret regulering vedrørende indgåelse af koncessioner.
DHS finder i denne forbindelse, at man bør overveje at fastsætte ens regler
for  koncessioner  og  offentlige  kontrakter,  forudsat  at  disse  bliver
ubureaukratiske og gennemsigtige. Dette mener DHS vil gavne bl.a. mindre
og mellemstore virksomheder.
DHS ønsker  endvidere,  at  Kommissionen  afklarer begreberne  ”urimelig
5
langvarig”  og  ”væsentlige  ændringer”  i  forbindelse  med  OPP’er.  DHS
lægger vægt på, at Kommissionen bør finde frem til modeller, der dels sikrer
de  nødvendige  konkurrencemæssige  vilkår,  dels  at  der  er  mulighed  for
dialog og fleksibilitet parterne imellem.
Endelig mener DHS, at Kommissionen bør tage ansvarsfordelingen mellem
udbyder og udfører op i forbindelse med sit arbejde med OPP’er.
Dansk Industri ser positivt på Kommissionens initiativ, som kan bidrage til
at skabe afklaring omkring OPP’er. DI finder i den forbindelse, at den
væsentligste barriere for OPP’er er den danske regulering, herunder navnlig
de kommunale lånedeponeringsregler.
Ifølge DI er en anden væsentlig barriere for effektiv udnyttelse af OPP’er, at
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0006.png
udbudsdirektiverne fortolkes har etableretEU-landene. DI nævner bl.a., at
Storbritannien i vidt omfang forskelligt i samarbejdsmodeller, som – pga.
den danske fortolkning af EU-reguleringens rammer – ikke ville kunne
sættes  i  gang  i  Danmark.  DI  tager  ikke  stilling  til,  om  forskellene  i
fortolkningen af EU-reguleringen bør afklares ved fortolkningsmateriale fra
Kommissionen eller decideret regulering.
Dansk Vand- og Spildevandsforening bemærker indledningsvis, at det ikke
altid kan betale sig for en offentlig myndighed at indgå i et OPP. DANVA
finder det derfor  ønskværdigt, at også dette  aspekt indgår i  en generel
OPP-vejledning  til  myndighederne,  ligesom  foreningen  opfordrer  til  en
organiseret erfaringsudveksling om ”god praksis” på OPP-området generelt.
DANVA mener, at den manglende nationale regulering af koncessioner i
medlemsstaterne kan skyldes, at myndighederne ikke finder, at der er et
generelt behov for regulering af området. I den forbindelse mener DANVA
endvidere, at problemerne, der opstår i forbindelse med, at det kan være
svært at skelne mellem en offentlig kontrakt og en koncession, kan løses ved
afklarende differentieringsbestemmelser i udbudsdirektiverne i stedet for en
samordning  af  reglerne  for  henholdsvis  offentlige  kontrakter  og
koncessioner.
Foreningen  er  positiv  overfor  en  ordning  med  godtgørelser  til
initiativtagerne  for  privatinitierede  OPP’er,  såfremt  myndighederne  er
interesserede  i  sådanne.  Foreningen  mener  at  en  godtgørelse  vil  virke
befordrende  for,  at  myndigheden  ikke  føler  sig  forpligtet  overfor
6
initiativtageren ved en efterfølgende udbudsprocedure.
Med hensyn til væsentlige ikke-kontraktuelle ændringer i et OPP mener
DANVA, at miljøhensyn bør kunne begrunde en ændring i projektet, uden
at det kræver nyt udbud, på line med uforudsete begivenheder og hensynet
til  den  offentlige  orden,  den  offentlige  sikkerhed  eller  den  offentlige
sundhed. Foreningen mener, at  dette i høj grad  vil være i den  almene
interesse.
Foreningen af Rådgivende Ingeniører bemærker, at man ikke har kendskab
til OPP-projekter i Danmark, og at foreningens bemærkninger derfor er af
forholdsvis generel karakter.
FRI anser  klare regler,  som ikke  udgør en  hindring for  udbredelsen af
OPP’er, for et meget centralt punkt. Særligt varigheden af et givent OPP,
ændringer i grundlaget for et OPP, spørgsmålet om underleverancer og
spørgsmålet  om  ”step-in”  bestemmelser  er  af  relevans.  Vedrørende  de
institutionelle OPP’er er det FRI’s opfattelse, at der bør ske en afklaring af,
om sådanne kan deltage i udbudsprocedurer, mens de er under oprettelse.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0007.png
FRI  finder,  at  det  har  betydning  for  virksomhedernes  interesse  for  en
formalisering  af  samarbejdet,  at  de  ved,  om  en  kontrakt  er  inden  for
rækkevidde.  I  denne  sammenhæng  påpeger  FRI  også,  at  restriktioner  i
mulighederne for at lade aktionærer udføre opgaver for selskabet næppe
virker befordrende for interessen  for at oprette institutionelle  OPP’er i
byggebranchen.
Særligt vedrørende brug af den konkurrenceprægede dialog på bygge- og
anlægsprojekter bemærker FRI, at kun få projekter vil opfylde betingelserne
herfor.  
Funktionærernes   og   Tjenestemændenes   Fællesråd    ser   netop   de
institutionelle OPP’er som en mulighed for at udvikle den offentlige sektor
og at samarbejde med den private sektor på andre måder end hidtil kendt.
Derfor finder FTF det beklageligt, at de kontraktuelle OPP’er er genstand
for en grundigere behandling end de institutionelle OPP’er i grønbogen.
FTF  er  positiv  overfor  udviklingen  af  et  regelsæt  for  de  institutionelle
OPP’er. Et sådant regelsæt må imidlertid ikke være så begrænsende, at det
hæmmer udviklingen af kvalitet og produkter fra den offentlige sektor i
samarbejde med den private sektor.
Med  hensyn  til  kontraktuelle  OPP’er  mener  FTF,  at  den  nuværende
regulering af offentlige udbud i høj grad dækker og omfatter disse.
7
Endelig  ønsker  FTF  mere  fokus  på  hensynet  til  medarbejderne  og
arbejdsmiljøet i forbindelse med OPP’er, ligesom man ønsker at få belyst
hvilken  indflydelse  overenskomster  i  de  forskellige  EU-lande  har  i
sammenhæng med dannelsen af OPP’er på tværs af grænserne.
ITEK bemærker, at digitaliseringen af den offentlige forvaltning åbner for
en  række  nye  samarbejdsmuligheder  mellem  offentlige  og  private
virksomheder  og  hilser  på  den  baggrund  Kommissionens  grønbog
velkommen.
ITEK kan tilslutte sig sondringen mellem kontraktuelle og institutionelle
OPP’er. ITEK finder, at de hidtidige udbudsregler ikke altid har været
optimale som grundlag for kontraktuelle OPP’er og ser de nye udbudsregler
som et skridt i den rigtige retning.
Offentlig-private partnerskaber vil ifølge ITEK kunne medvirke til at skabe
bedre rammer for innovation. En forudsætning herfor er dog, at der skabes
transparens omkring udbudsprocesserne under hele forløbet. Det er efter
ITEK’s  opfattelse  en  udfordring  at  ramme  den  rigtige  balance  mellem
kravet om transparens og hensynet til, at reglerne er tilstrækkeligt fleksible. I
sammenhæng hermed er det væsentligt, at kontraktgrundlaget ikke er for
statisk.  Det  bør  kunne  tilpasses  den  konkrete  situation,  hvilket  også
indebærer,  at  der  skal  være  fleksible  muligheder  for  at  anvende
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0008.png
underleverandører.   
Landsorganisationen  i  Danmark  tilkendegiver,  at  man  ikke  direkte  har
erfaringer med udbud af OPP’er. Men LO finder, at det er en god idé at
gøre de gældende regler mere klare og gennemsigtige, samtidig med at en
tilstrækkelige   fleksibilitet   sikres,   eksempelvis   ved   brug   af   den
konkurrenceprægede dialog.
LO finder, at der er et stort behov for at afklare, hvilke regler der gælder for
institutionelle OPP’er. Herudover er LO umiddelbart enig i, at der bør være
ens  regler  for  alle  kontraktuelle  OPP’er,  uanset  om  det  drejer  sig  om
koncessioner  eller  offentlige  kontrakter.  Endvidere  efterlyser  LO  mere
fokus på kvalitet og pris, bl.a. gennem ensartede evalueringer af brugen af
OPP’er på europæisk plan.
Endelig  finder  LO,  at  grønbogen  i  for  høj  grad  henvender  sig  til
myndigheder, virksomheder og brugere, mens arbejdstagerne er overset i
processen.  OPP’ers  konsekvenser  for  arbejdstagerne  bør  således  også
inddrages,  herunder  bl.a.  spørgsmålet  om  kollektive  rettigheder  og
mulighederne for at afgive kontrolbud.
8
Praktiserende  Arkitekters  Råd finder,  at  der  vil  være  store  problemer
forbundet  med  gennemførelse  af  OPP’er  indenfor  den  eksisterende
fællesskabslovgivning. PAR er derfor af den opfattelse, at der må skabes en
speciel fællesskabslovgivning omkring OPP’er.
Advokatrådet, Boligselskabernes Landsforening, Danske Fjernvarmeværkers
Forening  samt  Forbrugerrådet  havde  ikke  nogen  bemærkninger  til
grønbogen.
6. Lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser
Da der er tale om en grønbog, har den ikke lovgivningsmæssige eller
statsfinansielle konsekvenser.
7. Samfundsøkonomiske konsekvenser
Da der er tale om en grønbog, har den ikke samfundsøkonomiske
konsekvenser.
8. Tidligere forelæggelse i Europaudvalget
Grundnotat om sagen blev oversendt til Folketingets Europaudvalg den 25.
maj 2004.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1465892_0009.png