Europaudvalget 2003-04
EUU Alm.del Bilag 56
Offentligt
1464909_0001.png
PDF udgave (149 KB)
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
og deres stedfortrædere
Bilag
Journalnummer
1
400.C.2-0
Kontor
EUK
21. oktober 2003
Med henblik på mødet i Folketingets Europaudvalg 24. oktober 2003 –
dagsordenspunkt rådsmøde  (miljøministre) den 27. oktober 2003 – vedlægges
Miljøministeriets supplerende notat vedrørende dagsordenspunkt 12.
1
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0002.png
MILJØstyrelsen
Husholdningsaffaldskontoret
Internationalt kontor
MIM-529-MST
20. oktober 2003
J. nr. 1034-0006
MST19./EUK
AKTUELT NOTAT til FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Forslag til direktiv om ændring af direktiv 94/62/EF om emballage og
emballageaffald
Revideret notat
KOM (2001) 729
1. Status
Kommissionen sendte den 11. december 2001 ovennævnte forslag til Rådet.
Forslaget har hjemmel i artikel 95 stk. 1 i TEF og skal derfor vedtages af Rådet med
kvalificeret flertal efter proceduren om fælles beslutningstagen i artikel 251 i TEF.
Europa-Parlamentet vedtog sin 1. læsning den 3. september 2002.
Europa-Parlamentet har vedtaget sin 2. læsning den 3. juli 2003.
Grundnotat om forslaget er oversendt til Folketinget d. 6. marts 2002. Forslaget har
været forelagt Folketingets Europaudvalg d. 1. marts 2002 forud for rådsmøde
(miljø) d. 4. marts 2002 og den 21. juni 2002 forud for rådsmøde (miljø) d. 25. juni
2002. Folketingets Europaudvalg gav den 11. oktober 2002 forhandlingsoplæg
forud for rådsmøde(miljø) d. 17. oktober 2002.
Formandskabet redegjorde på rådsmøde (miljø) d. 4. marts 2002 for status for
forhandlingerne.
Rådet (miljø) godkendte på samlingen den 25. juni 2002 en generel indstilling til
forslaget med henblik på at nå frem til et udkast til fælles holdning under afventning
af Europa-Parlamentets ændringer. Rådet (miljø) opnåede d. 17. oktober 2002
politisk enighed om en fælles holdning.
Formandskabet har haft uformelle drøftelser med rapportøren med henblik på at
opnå enighed mellem Rådet og Parlamentet inden forligsudvalget. Formandskabet
vurderer at der er gode muligheder herfor.
EF-domstolen har den 13. februar 2003 afsagt dom i sagen C-458/00 Kommissionen
mod Luxembourg vedrørende formålet med overførsel af affald (nyttiggørelse eller
bortskaffelse). Luxembourg vandt sagen. Afgørelsen ændrer væsentligt på
retstilstanden for så vidt angår definitionen af nyttiggørelse, og ændres således en
grundlæggende forudsætning for Danmarks tilslutning til den fælles holdning.
2. Formål og indhold
2
a) Kommissionens forslag af 11. december 2001
Forslaget opfylder kravene i artikel 6 stk. 3, litra b), og 6, stk. 1, litra c), i det
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0003.png
gældende direktiv om emballage og emballageaffald (94/62). Det fremgår af artikel
6 stk. 3, litra b), at senest seks måneder inden afslutningen af den første
femårsperiode, opstiller Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen,
de konkrete mål for nyttiggørelse (materialegenanvendelse samt forbrænding med
energiudnyttelse) og materialegenanvendelse af emballageaffald for anden
femårsperiode. Det skal bemærkes, at den første femårsperiode udløb 30. juni 2001.
Kommissionen anfører, at forslagets formål er begrænset til at opstille de mål for
nyttiggørelse og materialegenvinding, der skal nås inden 30. juni 2006, og præcisere
de hertil benyttede definitioner.
Kommissionen anfører, at der er behov for en mere gennemgribende revision af
direktivet. Det vurderes dog ikke at være muligt at gennemføre dette på nuværende
tidspunkt uden yderligere forsinkelser i vedtagelsen af de reviderede mål.
Kommissionen foreslår, at den samlede nyttiggørelse af emballageaffald skal være
mellem 60% og 75 % på vægtbasis mod 50-65% i det nuværende direktiv.
Tilsvarende er det foreslåede mål for genanvendelse minimum 55% og maksimum
70% på vægtbasis mod 25-45% i det nuværende direktiv. For de enkelte materialer
er målene for genanvendelse minimum 60% for glas, 55% for papir og pap, 50% for
metal og 20 % for plast. For plast gælder endvidere at målet på de 20% udelukkende
skal nås ved mekanisk genvinding og /eller kemisk genanvendelse til
plastmaterialer. I det nuværende direktiv opereres med et minimumsmål på 15% for
hvert materiale.
Alle målene skal være nået senest 30. juni 2006.
Der opstilles ikke kvantitative mål for genanvendelse af emballager af andre
materialer end de fire ovenfor nævnte (f.eks. træ og tekstiler) – hverken i det
nuværende direktiv eller i det foreliggende forslag.
Endvidere indeholder forslaget et bilag 1, som giver en uddybning af fortolkningen
af definitionen af emballage. Endelig indeholder forslaget definitioner på mekanisk
genvinding, og to forskellige former for kemisk genanvendelse.
Det bemærkes, at den danske oversættelse er forkert, idet ’recovery’ er oversat til
genanvendelse i stedet for nyttiggørelse, og recycling er oversat til genvinding i
stedet for genanvendelse.
b) Politisk vedtagelse af fælles holdning på Rådsmødet (miljø) 17. oktober 2002.
Europa-Parlamentet afsluttede sin 1. læsning den 3. september 2002 og vedtog 43
ændringsforslag. Parlamentet ønskede målene nået i 2006 og målet for
3
genanvendelse hævet til 65% (55% i kommissionens forslag). Endvidere ønskede
parlamentet en bredere revision af direktivet især vedrørende forebyggelse og
genbrug af emballage.
Rådet vurderede muligheden for at indarbejde de af Europa Parlamentets forslag,
som vil være acceptable indenfor rammerne af den generelle indstilling fra 25. juni
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0004.png
2002.
I den fælles holdning gives landene mere tid til at nå målene (2008 mod 2006 i
kommissionens forslag). Minimumsmålene for genanvendelse og nyttiggørelse er de
samme som i kommissionens forslag. Der er ingen maksimummål for nyttiggørelse.
Maksimumsmål for genanvendelse er bibeholdt, men hæves til 80%. De materiale
specifikke mål i kompromiset er 60% for glas, 60% for papir og pap, 50% for metal,
22,5 % for plast og 15% for træ. Der indsættes en revisionsklausul i teksten om
forebyggelse, genbrug, producent ansvar, tungmetaller og de væsentlige krav.
Grækenland, Portugal og Irland får 4 år ekstra til at nå målene.
c) Formandskabets forslag til kompromispakke mellem Rådet og Parlamentet.
Parlamentet har vedtaget 12 ændringsforslag i sin 2. læsning. Ændringsforslagene
vedrører definition på emballage, bestemmelser om forebyggelse, undtagelsen for
Portugal, Grækenland og Irland , indhold af revisionsklausul samt mulighed for at
indgå frivillige aftaler ved implementering.
Ingen af disse ændringsforslag vil ændre væsentligt på indholdet af den fælles
holdning.
Formandskabets kompromispakke accepterer 4 ændringsforslag og fastholder den
fælles holdning på to ændringsforslag samt foreslår kompromis tekst på 6
ændringsforslag.
3. Nærhedsprincippet & proportionalitetsprincippet
Kommissionen anfører i relation til nærhedsprincippet, at der med forslaget er tale
om at gennemføre en revision i overensstemmelse med krav, som er fastsat i
emballagedirektivet. Der er således tale om gennemførelse af en allerede vedtaget
retsakt, og forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nærheds- og
proportionalitetsprincippet.
4. Konsekvenser for Danmark
Nedenstående betragtninger vedrørende Kommissionens forslag er gjort under
forudsætning af, at den samlede genanvendelse beregnes på basis af materialerne
pap/papir, glas, plast, metal, som det har været muligt under det nuværende direktiv.
Træ og tekstiler er således ikke medregnet i de samlede genanvendelses procenter.
Lovgivningsmæssige konsekvenser:
Det nuværende emballagedirektiv er implementeret i affaldsbekendtgørelsen (nr.
619 af 27. juni 2000) og i bekendtgørelsen om visse krav til emballager nr. 298 af
4
30. april 1997 med senere ændringer.
Forslaget vurderes at medføre ændringer af begge de ovennævnte bekendtgørelser.
Økonomiske konsekvenser:
a) Kommissionens forslag af 11. december 2001
Overordnet vil de økonomiske konsekvenser af forslaget være beskedne, da
Danmark allerede har nået målet for nyttiggørelse og er tæt på at nå det foreslåede
mål for genanvendelse. Der vil dog være behov for yderligere initiativer for at sikre,
at Danmark når de foreslåede mål for genanvendelse af metal og plast.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0005.png
De økonomiske konsekvenser for erhvervslivet vurderes at være små. Indsamlingen
af transportemballageplastaffald skal øges. Med det nuværende prisniveau for
plastaffald vurderes udsortering af plast at være indtægtsgivende eller i det mindste
udgiftsneutralt for den enkelte virksomhed i forhold til alternativ bortskaffelse. Et
skærpet krav om udsortering af transportemballage plast fra mindre virksomheder
vurderes for tiden teknisk og økonomisk i et indsamlingsforsøg. Der forventes at
være tale om en meget begrænset økonomisk belastning for virksomhederne. Et evt.
krav om forbedret udsortering af metal fra forbrændingsslagger vil medføre
merudgifter for visse forbrændingsanlæg.
Der forventes ikke umiddelbart at være økonomiske konsekvenser for forbrugerne,
såfremt plastgenanvendelsesmålet kan nås ved indsamling af transportemballager.
Hvis det ikke er tilstrækkeligt at indsamle transportemballageaffald af plast for at nå
målet om 20% genanvendelse, kan der blive tale om at indføre en obligatorisk
kommunal indsamlingsordning for plastflasker og dunke fra husholdninger. Da
ordningen skal gebyrfinansieres, bliver det den enkelte forbruger, der betaler. En
sådan ordning med indsamling på genbrugsstationer vil koste ca. 1,9 mill. kr. mere
end afbrænding på et forbrændingsanlæg for 2.500 tons indsamlet
plastemballageaffald. Derudover vil der ved en sådan ordning alt andet lige kunne
forventes et tab af statsligt afgifsprovenu på ca. 1,5 mill. kr, som følge af tabt
affaldsforbrændingsafgift og affaldsvarmeafgift.
b) Politisk fælles holdning af 17. oktober 2002
Inddragelse af træemballager i den samlede genanvendelsesmålsætning samt målet
om genanvendelse af 15% træemballage vil have økonomiske konsekvenser for
Danmark. Men det er umuligt på nuværende tidspunkt nærmere at angive
omkostninger. Det vurderes, at der maksimalt er en affaldsmængde på ca.150.000
tons træemballage i Danmark. Der er behov for at få verificeret denne mængde, da
affaldsmængden sandsynligvis er lavere. Det vil betyde, at Danmark samlet set
maksimalt skal genanvende yderligere 83.000 tons emballage, for at opfylde et
samlet genanvendelses mål på 55%. Af disse tons skal ca. 23.000 tons træemballage
genanvendes for at nå 15% genanvendelse af træ. For de resterende 60.000 tons kan
Danmark selv vælge, hvilke materialer der skal genanvendes yderligere mængder
af. Det mest realistiske vil være en kombination af øget indsamling af papir/pap,
5
glas og evt. træ.
Dette vil have økonomiske konsekvenser for Danmark. Danmark har ingen erfaring
med indsamling af træemballage til genanvendelse af f.eks. spånplader. Nogle lande
tæller reparation af genbrugspaller med som genanvendelse. I Danmark repareres
ca. 12.000-13.000 tons paller årligt. Det er ikke muligt at sætte priser på, hvad det
vil koste at genanvende yderligere 10.000 tons træemballage fremfor udnyttelse til
energiformål. For de øvrige 60.000 tons vil der også være ekstra omkostninger, men
disse er vanskelige at vurdere. For både glas- og papir/papemballage ligger
Danmark på en relativt høj genanvendelsesprocent. Yderligere genanvendelse vil
derfor blive relativt dyrere. Endvidere kendes ikke på nuværende tidspunkt de
forøgede mængder, der indsamles til genanvendelse, som følge af de initiativer, som
er i gang sat i forbindelse med Affald 21, som bl.a. omfatter glas og papir/pap.
Ligesom mængden af engangsemballage, der vil blive indsamlet via Dansk
Retursystem, ikke er kendt. Der er derfor behov for en nærmere analyse af de
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0006.png
relative omkostninger ved indsamling og genanvendelse, af forskelligeeffektive
og emballagetyper således at målet kan opnås på den mest økonomisk materialer
måde.
c) Formandskabets forslag til kompromispakke
Formandskabets kompromis forventes ikke at have yderligere økonomiske
konsekvenser for Danmark.
Men konsekvenserne af EF-domstolens afgørelse af 13. februar 2003 forventes at
have store økonomiske konsekvenser for Danmarks muligheder for at nå
nyttiggørelsesmålet. Kommissionen har i maj og juli 2003 svaret EU-parlamentet, at
EF-domstolens afgørelse betyder, at affaldsforbrænding på
affaldsforbrændingsanlæg med energiudnyttelse er bortskaffelse og derfor ikke kan
tælle med i nyttiggørelsesmålet i emballagedirektivet. Dette har ellers været
almindelig praksis siden direktivet blev vedtaget i 1994. Danmark har på grund af
affaldsforbrænding med energiudnyttelse opnået en meget høj nyttigørelsesprocent
for emballageaffald (ca. 90%).
Konsekvensen af at Danmark ikke kan tælle affaldsforbrænding med i nyttigørelsen
vil være at forskellen mellem direktivets mål for genanvendelse (55%) og mål for
nyttiggørelse (60%) skal nås på en anden måde. Disse 5% svarer til ca. 50.000 tons
emballageaffald. Målet kan nås på to måder. 1) ved at genanvende 50.000 tons
emballageaffald udover hvad der er nødvendigt for at nå de 55% som beskrevet
ovenfor. 2) ved at udsortere pap/papir og plastemballage fra blandet
husholdningsaffald på sorteringsanlæg for derefter at afbrænde emballagen i
cementovne eller kraftværker. Dette har EF-domstolen accepteret som nyttiggørelse.
Begge løsninger vil være samfundsøkonomiske dyre og miljøgevinsten vil være
tvivlsom.
6
1) Indsamling af 50.000 tons ekstra emballageaffald vil især skulle ske fra
husholdningerne, da potentialet for yderligere indsamling i virksomhederne er
meget lille. Fra husholdninger vil der være et potentiale for yderligere indsamling af
pap/papir emballage. Det vurderes, at målet kun ville kunne nås ved tvungne
henteordninger ved den enkelte husstand og dette vurderes minimum at koste 150
mill. kr. ekstra per år. 2) Udsortering på sorteringsanlæg vil kræve investeringer i
sorteringsanlæg i størrelsesorden 100- 200 mill. kr. Behandlingsprisen per tons på et
sorteringsanlæg vurderes at være højere end behandlingsprisen på
affaldsforbrændingsanlæg. Det skønnes at merudgifterne ved sortering vil være
50-100 mill. kr per år, dette kan dog blive mindre hvis der udsorteres andre
fraktioner på anlægget.
Omkostninger for kommuner og amter.
Der forventes ikke at være øgede omkostninger for kommuner og amter ved
gennemførelse af forslaget. Evt. obligatoriske indsamlingsordninger for f.eks.
metal-, papemballage og plastflasker og dunke fra husholdninger skal
gebyrfinansieres og vil dermed være udgiftsneutral for kommunerne.
Administrative konsekvenser
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0007.png
Implementeringen af forslaget forventes ikkeallerede er gældende ifølge det
dataindsamling og rapportering end det, der at medføre større behov for
nuværende direktiv. Data til rapporteringen baserer sig på
emballageforsyningsstatistikken og materialestrømsstatistikker for de enkelte
materiale. Disse statistikker anvendes bl.a. tillige af industrien til opfyldelse af
transportemballageaftalen og har hidtil været finansieret via Miljørådet for renere
produkter. Rådets fælles holdning af 17. oktober 2002 vil medføre et behov for
indsamling af data om genanvendelse af træemballage.
Beskyttelsesniveau
Forslaget vurderes at have en positiv effekt på beskyttelsesniveauet i Danmark såvel
som i EU.
5. Høring
Forslaget har været i høring hos 80 interessenter.
Der er modtaget høringssvar fra Dansk Industri (DI), Emballageindustiens
branchefællesskab (EIB), Plastindustrien i Danmark (PI), Aluminium og miljø
(AM), Emballageindustrien (EB), Bryggeriforeningen (BF), Rexam glass, Renosam,
Affaldsteknisk Samarbejde (AS), De samvirkende købmænd (DSK), COOP
Danmark a/s, Københavns kommune (KK), CO-industri, Landbrugsrådet (LR).
Danmarks Naturfredningsforening (DN), Det økologiske råd (DØR) , Dansk
Transport og Logistik (DTL), Advokatsamfundet og advokatfirmaet Bech-Bruun
Dragsted (BBD).
DN, Renosam, AS og DØR anfører, at de gerne havde set en bredere revision af
7
direktivet, herunder bl.a. en øget indsats ift. forebyggelse, genbrug og de væsentlige
krav. DN kan derfor støtte, at der indsættes en dato for en fremtidig mere
gennemgribende revision.
DI, EB,EIB, BF og PI støtter, at der foretages en snæver revision af
emballagedirektivet.
AM ønsker øgede målsætninger for genanvendelse og nyttiggørelse. DØR finder, at
målene for genanvendelse er for lave og uambitiøse.
AM er imod materialedifferentierede mål, men ønsker et fælles højere
genanvendelsesmål for alle materialer.
EB kan acceptere målet for genanvendelse af papir og pap. PI anfører at en
indsamling på 20% må forventes at ligge på grænsen af, hvad det er fornuftigt at
materiale genanvende ud fra en afvejning af miljø og økonomi. PI anfører endvidere
at det skulle være muligt at nå 20% genanvendelse i 2006, men det vil kræve en stor
indsats fra både virksomheder og kommuner. DSK og Renosam anfører, at det kan
være vanskeligt at nå det foreslåede mål for genanvendelse af plast.
DN finder at genanvendelsesmålene for metal og plast er alt for lave. CO-industri
ønsker højere mål for glas og metal.
Renosam mener, det fortsat bør være op det enkelte medlemsland frit at vælge, om
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0008.png
det ønsker at medregne træ i de emballagedata, som indrapporteres til
Kommissionen.
DN, DØR, Renosam , CO-industri og BBD finder endvidere, at der ikke bør
anvendes maksimumsmål. DI, EIB anfører, at anvendelsen af maksimumsmål ikke
gør nogen skade.
DI, EIB, PI, Renosam, DSK, DN støtter, at genbrug af emballage bør kunne regnes
med i genanvendelsesmålene, så lande med effektive genbrugssystemer krediteres
herfor. BF ønsker en fleksibel model for hvordan genbrug kan medregnes, men
ønsker ikke at der opstilles mål for genbrug.
EIB har svært ved at se logikken og hvori sondringen mellem de forskellige former
for kemisk genanvendelse af plast består. PI kan acceptere denne sondring, men
kan ikke forstå hvorfor definitionen af kemisk genvinding er begrænset til en enkelt
proces. KK finder, at det er udmærket, at der skelnes mellem forskellige former for
kemisk genanvendelse af plast, hvis der sker en højnelse af lødigheden i
plastgenanvendelsen.
Rexam påpeger, at formuleringen i artikel 8, stk. 2 vedrørende angivelse af
materialets sammensætning på emballage i praksis ikke vil være mulig for glas.
8
DI, EB, EIB positive overfor at indføje et bilag, der bidrager til fortolkning af
emballage. LR finder at bilag 1 ikke er tilstrækkeligt præcist og selvmodsigende.
COOP har forslag til præcisering af eksempler i bilag 1.
DI, EB, EIB, BF, AS gør opmærksom på, at der er en oversættelsesfejl af
begreberne ”recovery” og ”recycling” i den danske udgave af forslaget.
Miljøstyrelsen opfordres til at sikre overensstemmelse mellem dansk lovgivning og
den danske oversættelse.
Sagen blev drøftet på møde i miljøspecialudvalget d. 8. februar, hvor der fremkom
følgende bemærkninger: Landbrugsrådet efterlyste en dansk holdning til de guidelines
for afgrænsningen af definitionen af emballage, som er indeholdt i forslaget.
Dansk Industri støtter generelt, at der på nuværende tidspunkt foretages en forholdsvis
snæver  revision  af  direktivet.  Dansk  Industri  kan  også  støtte  det  niveau,  som
Kommissionen  har  foreslået  for  de  nye  mål,  dog  med  forbehold  for  kommende
høringssvar fra emballagevirksomhederne. Dansk Industri kunne endvidere støtte, at
der sker en tydeliggørelse af definitionerne af emballage. Dansk Industri opfordrede
derudover til, at der bliver taget hånd om sprogforbistringen både i det gældende
direktiv og i det foreliggende forslag i relation til terminologien i den danske lovgivning.
Dansk Industri kunne endvidere støtte, at Danmark forsøger at få genbrugt emballage
talt med ved opgørelsen af målene.
Det Økologiske Råd havde gerne set en bredere revision af direktivet, herunder blandt
andet en indførelse af restriktioner for anvendelsen eller en udfasning af PVC og
phatalater.
Danmarks Naturfredningsforening foreslog, at der i en evt. artikel med fastlæggelse af
en dato for en snarlig bredere revision af direktivet bør indeholdes nogle krav om,
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0009.png
hvilke emner, revisionen bør omfatte. DN anbefalede endvidere, at regeringen under
alle omstændigheder iværksætter en indsamlingsordning for plastflasker og –dunke fra
husholdninger.
Forslaget blev drøftet på møde i miljøspecialudvalget d. 4. juni 2002, hvor der
fremkom flg. Bemærkninger: Det Økologiske Råd spurgte til, om Parlamentets evt.
vedtagelse af ændringsforslag i den første læsning, som kunne lægge op til en meget
bredere revision af direktivet (f.eks. med skærpede krav til forebyggelse og
skærpede grænseværdier for tungmetaller) end den som er foreslået af
Kommissionen, ville ændre den danske holdning til fordel for en bredere revision af
direktivet.
Greenpeace fandt, at forslagets artikel 6, stk. 2 ville kunne anspore til en
uhensigtsmæssig udbygning af affaldsforbrændingskapaciteten i Europa.
Revideret rammenotat er sendt i høring i miljøspecialudvalget d. 18. august 2003
med frist d. 22. august 2003.
9
Dansk Komité for Affald (DAKOFA)
vurderer, at udsortering af forbrændingsegnet
emballageaffald fra husholdningsaffald mhp. forbrænding i f.eks. cementovne i stedet
for dedikerede affaldsforbrændingsanlæg, udover en voldsom fordyrelse, også alt andet
lige  vil  kunne  medføre  en  samlet  set  større  emission  af  forurenende  stoffer  til
omgivelserne. Det anføres bla., at visse grænseværdier er højere for cementovne end
for affaldsforbrændingsanlæg, at de måletekniske krav er lempeligere for cementovne,
at der ikke er krav om støttebrændere på medforbrændingsanlæg, og at cementovne
kun sjældent har udnyttelse af overskudsenergien.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1464909_0010.png