PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2003-04
EUU Alm.del INFO-note I 14
Offentligt

PDF udgave (98 KB)

Europaudvalget

(Info-note I 14)

(Offentligt)

_____________________________________________

URU, Alm. del bilag 21

FOU, Alm. del - bilag 21

UPN, FT del - bilag FT 10

Folketingets Europaudvalg

Christiansborg, den 28. oktober 2003

EU-chefkonsulenten

Til

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

Forfatningstraktatens betydning for de danske

forbehold

Til baggrund for Europaudvalgets høring om EU-konventets resultater og re-

geringskonferencen mandag den 3. november 2003 omdeles denne info-note,

der i kort form fremhæver de væsentligste juridiske og praktiske konsekvenser

som udkastet til forfatningstraktat vil få for de danske EU -forbehold såfremt

dette udkast vedtages i sin nuværende form

. For hvert af forbeholdene vil

følgende to spørgsmål blive søgt besv aret:

Hvilke nye juridiske spørgsmål giver forfatningstraktaten anledning ti l?

Hvordan påvirkes rækkevidden af forbeholdet?

1. Forbeholdet vedr. unionsborgerskabet

Forfatningstraktaten vil ikke føre til ændringer af hverken Danmarks eller an-

dre medlemsstaters stilling vedrørende unionsborgerskabet. Der vil således i k-

ke opstå nye juridiske spørgsmål. Den eksisterende traktatteksts formulering

om, at

unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab

og træder ikke i stedet for dette,

videreføres uændret i forfatningstraktaten.

Indholdsmæssigt svarer denne info-note til

EU-note E 2 af 9. oktober 2003.

Nærværende info-

note indeholder dog et nyt afsnit om regeringens forhandlingsgrundlag på baggrund af Folketi n-

gets forespørgselsdebat om regeringskonferencen den 10. oktober 2003. Afstemningsresultatet fra

forespørgselsdebatten vedlægges som bilag.

Denne info-notes vurderinger af forfatningstraktatens konsekvenser for forbeholdene, er

baseret

på Udenrigsministeriets notat af 14. august 2003

, omdelt som udvalgsbilag alm. del (021)

1242. For en mere grundig gennemgang af problemstillingerne, kan henvises til nævnte notat.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

-2-

2. Forbeholdet vedr. ØMU’en

Forfatningstraktaten vil ikke medføre nye juridiske problemer i forhold til det

danske forbehold vedrørende den økonomiske og monetære union (ØMU).

Forfatningstraktaten lægger imidlertid op til en mere markant opdeling mel-

lem eurolande og ikke-eurolande. Eksempelvis vil eurolandene få mulighed

for at vedtage foranstaltninger for at styrke samordningen af deres budgetdi-

sciplin og for at udarbejde økonomisk-politiske retningslinjer. Det danske

forbehold vil dermed kunne blive mere mærkbart.

3. Forsvarsforbeholdet

Som udgangspunkt giver forsvarsforbeholdet ikke anledning til nye juridiske

spørgsmål. Danmark vil fortsat stå uden for den del af samarbejdet, som har

indvirkning på forsvarsområdet, hvilket også vil omfatte forfatningstraktatens

bestemmelser om forstærket samarbejde og den gensidige forsvarsforpligtelse.

Også det fremtidige europæiske våbe nagentur, vil som udgangspunkt falde ind

under forbeholdet. Fastlæggelsen af våbenagenturets konkrete opgaver, vil

dog kunne give anledning til at overveje, om Danmark eventuelt vil have mu-

lighed for at deltage i dele af samarbejdet.

I henhold til regeringens notat af 14. august 2003, må det forventes, at EU

fremover vil engagere sig i et stigende antal krisestyringsprojekter. Dette vil

have som praktisk konsekvens, at forsvarsforbeholdet bliver stadig mere

mærkbart.

Der vil desuden kunne opstå vanskeli ge afgrænsningsspørgsmål i forhold til

visse aspekter af antiterrorisme-samarbejdet som følge af forfatningstraktatens

nye solidaritetsbestemmelse. Nye juridiske spørgsmål vil kunne opstå som

følge af solidaritetsbestemmelsens klare tværgående karakter. E n praktisk

konsekvens af dette vil f.eks. kunne være, at Danmark ikke – som det sker i

dag – vil kunne deltage i løsning af civile krisestyringsopgaver.

4. Forbeholdet på området for Retlige og indre anliggender

Konventets udkast til forfatningstraktat giver på visse punkter anledning til

væsentlige ændringer på området for Retlige og indre anliggender (RIA -

området) og har dermed væsentlig indflydelse på det danske fo rbehold.

Med forfatningstraktaten fjernes den eksisterende søjlestruktur. Dermed over-

går det hidtidige mellemstatslige samarbejde i Søjle III (Det politimæssige

(Løbenr. 1437)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

-3-

samarbejde og samarbejde i kriminalsager) til det overstatslige samarbejde.

Da det danske forbehold på RIA -området netop går på,

at dansk deltagelse

kun kan ske på mellemstatsligt niveau,

indebærer afskaffelsen af søjlestruk-

turen, at det danske forbehold ikke alene vil omfatte asyl, immigration, civil-

retligt samarbejde og grænsekontrol, men fremover også vil omfatte det pol i-

timæssige samarbejde og samarbejdet vedrørende kriminalsager (mere herom

nedenfor).

I det omfang EU vedtager nye regler på de pågældende områder må Danmark

derfor stå udenfor. I det følgende gennemgås de tre RIA -hovedområder kort.

4a. Grænsekontrol, asyl og indvandring

På

det juridiske plan

ændres situationen ikke væsentligt på dette område, idet

Danmark allerede på nuværende tidspunkt står uden for samarbejdet på omr å-

det, der ved Amsterdamtraktaten blev overflyttet fra det mellemstatslige sam-

arbejde i søjle III til det overstatslige samarbejde i søjle I.

Et enkelt delområde kan dog muligvis give anledning til problemer, nemlig

reglerne om udarbejdelse af fælles lister over tredjelande, hvis borgere er vi-

sum-pligtige, samt reglerne om ensartet udformning af visa. Disse regler har

nemlig siden Maastricht-traktaten været placeret i Søjle I, og har derfor ikke

været omfattet af det danske forbehold. Hjemmelen til vedtagelse af de på-

gældende retsakter bliver imidlertid i forfatningstraktaten placeret i en bredt

formuleret artikel

, der generelt beskæftiger sig med ”fælles politik for visa og

andre tilladelser til kortvarigt ophold”. Dermed risikerer man, at en retsakt

vedtaget med hjemmel i den pågældende bestemmelse, indeholder eksempe l-

vis

såvel

regler om fælles lister over visum-pligtige lande (ikke dækket af det

danske forbehold)

som

andre fælles regler om kortvarige ophold (dækket af

det danske forbehold). Den pågældende retsakt vil således være

delvist

omfat-

tet af det danske forbehold. Mere herom nedenfor.

På

det praktiske plan

vil de danske forbehold formentlig i endnu højere grad

end hidtil kunne mærkes, idet forfatningstraktaten blandt andet lægger op til

en mere effektiv beslutningsproces (kvalificeret flertal), øget domstolskontrol,

bredere og mere vidtfavnende hjemmelsbestemmelser og en klarere profil ud-

adtil. Alt i alt er der dermed tale om en styrkelse af samarbejdet på området.

Artikel III-166, stk.2 litra a)

(Løbenr. 1437)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

-4-

4b. Det civilretlige samarbejde

På det civilretlige område gælder som ovenfor, at de

juridiske konsekvenser

for det danske forbehold formentlig er begrænsede, idet Danmark på nuvæ-

rende tidspunkt allerede står uden for det civilretlige samarbejde i søjle I.

Som for det asyl- og immigrationsretlige område skete der et ”søjlespring”

ved Amsterdamtraktaten fra det mellemstatslige samarbejde i Søjle III til det

overstatslige samarbejde i søjle I. Det danske forbehold blev derved aktiveret.

Også på dette område indebærer forfatningstraktaten en styrkelse af samarbe j-

det blandt andet ved en lidt bredere formulering af hjemmelsbestemmelserne

og en traktatfæstelse af en række principper, såsom princippet om gensidig

anerkendelse af retsafgørelser. Styrkelsen af samarbejdet på området vil fo r-

mentlig betyde, at det danske forbehold

i praksis

får større b etydning.

4c. Det retlige samarbejde i kriminalsager og det politimæssige samarbejde

Nye retsakter

Forbeholdet på dette område får

væsentlige juridiske konsekvenser,

idet det

hidtidige mellemstatslige samarbejde i Søjle III erstattes af et overstatsligt

samarbejde baseret på fællesskabsmetoden. Danmarks forbehold aktiveres

dermed på hele området, hvor der fremover må forventes en stor lovgivning s-

aktivitet.

Alle fremtidige retsakter

på dette område vil blive omfattet af det

retlige forbehold.

Eksisterende retsakter

Med forfatningstraktatens ikrafttræden vil der tillige opstå et særligt spø rgs-

mål om den

retlige kontinuitet

for de eksisterende retsakter, der er vedtaget

med hjemmel i de nuværende traktater. I den situation kan man enten vælge at

lade de eksisterende retsakter fortsætte med at gælde uændret eller man kan

vælge at ”omdøbe” de gældende retsakter således at de omgående får et nyt

hjemmelsgrundlag i den nye forfatningstraktat. Uanset hvilken model der

vælges, vil de eksisterende retsakter under Søjle III enten omgående blive o m-

fattet af det danske forbehold, eller også vil retsakte rne blive omfattet, når

disse tages op til revision og i den forbindelse ændres med hjemmel i den nye

forfatningstraktat.

I regeringens notat af 14. august 2003 peges der i den forbindelse på, at sæ r-

ligt det operationelle samarbejde (EUROPOL, EUROJUST, Politiakademiet)

kan forventes hurtigt at blive revideret og udviklet ved brug af nye, forbe-

holdsbelagte bestemmelser i forfatningstraktaten. Danmark vil så – alt andet

(Løbenr. 1437)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

-5-

lige – være tvunget til at træde ud af samarbejdet på grund af fo rbeholdet.

Forfatningstraktaten lægger op til, at spørgsmålet om retlig kontinuitet skal

afklares i en protokol, hvis nærmere indhold skal fastlægges af

regeringskonferencen

4d. Schengen-samarbejdet

Schengen-reglerne, der oprindeligt var baseret på mellemstatslige aftaler uden

for EU’s rammer, er i dag fuldt ud integreret i EU-retten. Visse af Schengen-

reglerne omfatter emner, der hører under den overstatslige Søjle I, mens andre

hører under den mellemstatslige Søjle III. Danmark har dog bevaret sin mel-

lemstatslige tilgang til reglerne og står derfor som udgangspunkt uden for de

af reglerne, der hører under det overstatslige samarbejde i Søjle I. I praksis

benytter Danmark imidlertid sin ret til ”opt-in” på mellemstatsligt grundlag

for Schengen-reglerne fuldt ud. Der er med andre ord tale om en slags ”ret til

parallelaftaler” for så vidt angår regler, der vedtages i Søjle I, og som er en

udbygning af Schengen-reglerne.

Når de dele af Schengen -samarbejdet, der hidtil er videreført under Søjle III,

ved forfatningstraktaten overgår til et overstatsligt samarbejde, må det fo rven-

tes, at den særlige danske ”ret til parallelaftaler” på Schengen -området ti lsva-

rende kommer til at gælde for dette område.

Regeringen har dog i sit notat af 14. august 2003 tilkendegivet, at de praktiske

konsekvenser heraf formentlig er begrænsede, idet kun en beskeden del af

samarbejdet indenfor RIA-området kan anses for at være en videreudvikling

af Schengen-samarbejdet.

5. Tværgående retsakter

Det danske forbehold på det retlige område rejser særl ige problemer i forhold

til de såkaldte ”

tværgående retsakter

”. Ved en tværgående retsakt forstås en

retsakt, der vedtages med hjemmel i mere end én traktatbestemmelse. Probl e-

met opstår her, såfremt den ene af de to eller flere anvendte hjemmelsbeste m-

melser er forbeholdsbelagt. Problemet er det samme, såfremt en traktatb e-

stemmelse er så bredt formuleret, at den trænger ind på et område, der er fo r-

beholdsbelagt

Forfatningstraktatens artikel IV-3

Eksempelvis artikel III-166 stk. 2

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(Løbenr. 1437)

-6-

I en af forfatningstraktatens bestemmelser

lægges der op til, at tiltag på o m-

råder, der tidli gere har været harmoniseret (indre marked, miljø m.m.) skal

kunne suppleres med straffebestemmelser. Det er uklart om, der hermed læg-

ges op til en generel praksis med tværgående retsakter, hvor hovedhjemmelen

eksempelvis vedrører det indre marked, mens straffehjemmelen skal findes i

den omtalte bestemmelse. I så fald er det imidlertid værd at bemærke, at Rådet

i sin hidtidige praksis har lagt til grund, at der ikke kan vedtages retsakter,

hvor en medlemsstat kun deltager delvist.

Fastholder Rådet denne prak sis

betyder det med andre ord, at Danmark må stå uden for nye tiltag på v æ-

sentlige områ der af EU-samarbejdet.

Skulle det imidlertid lade sig gøre at vedtage retsakter, hvor Danmark kun er

delvist omfattet, er spørgsmålet herefter, i hvilket omfang Danmar k så skal

have stemmeret, ligesom det er uklart, hvorledes de øvrige medlemsstater i

givet fald vil forholde sig til, at Danmark kun er delvist forpligtiget af en rets-

akt.

Alt i alt konkluderer regeringen i sit notat af 14. august, at der ”ikke

på nuv æ-

rende tidspunkt gives klare eller endelige svar på de spørgsmål om tværgåe n-

de retsakter af relevans for forbeholdet, som Konventstraktaten rejser.”

6. Regeringens forhandlingsgrundlag ved regeringskonferencen

Ved folketingets forespørgselsdebat den 10. oktober 2003 om regeringskonfe-

rencen kunne et flertal

tilslutte sig det af regeringen fremlagte forhandlings-

grundlag hvor det bl.a. fastslås,

at regeringen forhandler i fuld respekt for de danske forbehold og derfor

vil søge forbeholdene konsekvenstilpasset til den nye traktat

at forbeholdene kun kan ændres ved en folkeafstemning,

at regeringen under forhandlingerne også agter at søge tilslutning til, at der

skabes mulighed for, at Danmarks forbehold vedrørende EU-samarbejdet

om retlige og indre anliggender efter en folkeafstemning ændres, således at

Danmark fra sag til sag tager stilling til sin deltagelse i samarbejdet sva-

rende til den model, der gælder for Storbritannien og Irland.

Artikel III-172 stk.2

Forslag til vedtagelse V2, blev vedtaget med 72 stemmer (Venstre, Det Konservative Folkeparti

og Socialdemokratiet samt Anders Møller (UFG). Resultatet af forespørgselsdebatten vedlægges

som bilag.

Hermed menes en rent teknisk tilpasning uden politiske implikationer og som ikke vil kræve en

ny folkeafstemning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(Løbenr. 1437)

-7-

Forhandlingsgrundlaget om at ”modernisere” det retlige forbehold, gør det re-

levant at kigge nærmere på

det engelske og irske forbehold

på det retlige o m-

råde, der vedrører EF -traktatens afsnit IV om visum, asyl, indvandring og ci-

vilret

Det irsk-engelske forbehold giver Irland og England mulighed for at ”opte in”

på

overstatslig basis

når et lovgivningsinitiativ forelægges Rådet. Såfremt I r-

land og/eller England vælger at benytte sig af denne opt-in mulighed, deltager

de to lande herefter fuldt ud i forhandlinger om og vedtagelse af retsakten, li-

gesom de to lande efterfølgende vil være bundet på

overstatsligt

plan af den

vedtagne retsakt.

De to lande kan endvidere indtage en mere afventende holdning og vælge i

første omgang at stå uden for et givent initiativ, for derefter - når retsakten er

vedtaget og måske i praksis har bevist sin værdi - at tilslutte sig retsakten på

overstatsligt plan. Det er med andre ord helt op til England og Irland

ønsker at deltage i en retsakt under afsnit IV i EF-traktaten samt

hvornår

ønsker dette.

I henhold til regeringens forhandlingsgrundlag, fremlagt under forespørgsels-

debatten den 10. oktober 2003, vil Danmark arbejde for at få etableret en ti l-

svarende ordning, der vil muliggøre en dansk stillingtagen fra sag til sag inden

for

hele

EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender. Dette vil omfatte

såvel de dele, der blev overført fra den mellemstatslige søjle III til den ove r-

statslige søjle I med Amsterdam-traktaten som de resterende dele, der med

forfatningstraktaten fremover vil blive en del af det overstatslige samarbejde.

Ordningen vil desuden betyde, at det samlede regelsæt på området ikke ko m-

pliceres unødigt, idet der ikke opstår behov for indgåelse af parallelaftaler på

mellemstatslig basis.

7. Opsummering

Som det er fremgået, giver forfatningstraktatens bestemmelser især anledn ing

til nye juridiske spørgsmål og praktiske konsekvenser for Danmarks

retlige

forbehold.

Nedlæggelsen af søjlestrukturen indebærer, at det hidtidige samar-

bejde i Søjle III-regi overgår til fællesskabsmetoden, hvorfor Danmarks fo r-

behold aktiveres for de på gældende områder. Et særligt problem opstår i de

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Den britiske og irske undtagelse er fastlagt i protokol nr. 4 til Nice-traktaten.

(Løbenr. 1437)

-8-

tilfælde, hvor ny EU-lovgivning vil få en tværgående karakter. Sådanne ret s-

akter vil i større eller mindre omfang kunne være omfattet af de danske forbe-

hold.

Ved forespørgselsdebatten om regeringskonferencen den 10. oktober 2003

kunne et flertal tilslutte sig, at regeringen under forhandlingerne vil søge at

skabe mulighed for, at det danske RIA-forbehold efter en folkeafstemning kan

ændres således, at

Danmark tager stilling fra sag til sag

vedrørende sin del-

tagelse i samarbejdet, svarende til den model der allerede gælder for Irland og

Storbritannien. Vælger Danmark at deltage på dette grundlag, vil man være

bundet af lovgivningen på overstat sligt niveau.

Forsvarsforbeholdet

ØMU-forbeholdet

giver som udgangspunkt ikke an-

ledning til nye juridiske spørgsmål. Imidlertid vil det løbende samarbejde i

praksis føre til, at disse to forbehold bliver stadig mere mærkbare. På fo r-

svarsområdet kan der opstå visse vanskelige afgrænsningsspørgsmål vedr ø-

rende antiterrorisme-samarbejdet.

De eksisterende formuleringer vedrørende

unionsborgerskabet

videreføres

uændret i forfatningstraktaten, og ændrer dermed hverken Danmarks eller de

øvrige medlemsstaters stilling.

Med venlig hilsen

Christian Dubois og Peter Riis

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(Løbenr. 1437)