PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2004-05 (1. samling)
KOM (2004) 0562 Bilag 1
Offentligt

merne af Folketingets Europaudvalg

stedfortrædere

Journalnummer

400.C.2-0

Kontor

EUK

21. december 2004

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Justitsministeriets grundnotat om

Kommissionens grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforan-

staltninger forud for domsafsigelse, KOM(2004) 562 endelig foruden selve grønbogen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kære udenrigsminister.

Vedlagt sender jeg en grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstalt-

ninger forud for domsafsigelse (KOM(2004)562 endelig), som er udsendt af Kommissionen, tillige med

et grundnotat om grønbogen, idet jeg skal anmode om, at materialet oversendes til Folketingets Euro-

paudvalg.

Materialet vil ligeledes blive oversendt til Folketingets Retsudvalg.

Med venlig hilsen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

GRUNDNOTAT

om Kommissionens grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-

frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse

(KOM(2004)562 endelig).

1. Baggrund

På sit møde i december måned 1998 godkendte Det Europæiske Råd en handlings-

plan udarbejdet af Rådet og Kommissionen med henblik på gennemførelse af Am-

sterdam-traktatens bestemmelser om et område med frihed, sikkerhed og retfær-

dighed.

Det fremgår af handlingsplanen, at der inden to år efter Amsterdam-traktatens

ikrafttræden bør iværksættes en proces med henblik på at forenkle procedurerne for

gensidig anerkendelse af kendelser og domme i straffesager.

I forbindelse med Det Europæiske Råds møde i Tampere den 15.-16. oktober 1999

vedtog stats- og regeringscheferne, at princippet om gensidig anerkendelse skulle

være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU på både det civil- og det

strafferetlige område. Princippet skulle gælde for såvel domme som andre afgørelser

truffet af retlige myndigheder.

Rådet vedtog den 29. november 2000 i overensstemmelse med konklusionerne fra

Det Europæiske Råds møde i Tampere et program for foranstaltninger med henblik

på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesa-

ger. Af programmet fremgår det bl.a., at et af målene er at sørge for et samarbejde i

tilfælde, hvor en person er underlagt forpligtelser eller overvågningsforanstaltninger

(fængslingssurrogat) forud for domsafsigelsen.

Programmet opstiller på baggrund heraf to foranstaltninger:

”9. Opstille en fortegnelse over de foranstaltninger, der eventuelt kan

komme på tale, over de kontrolprocedurer, der gør det muligt at sikre,

at foranstaltningerne overholdes af personer, og over de sanktioner, der

skal finde anvendelse, såfremt de ikke overholdes.

10. Fortegnelsen skal danne grundlag for vedtagelsen af et instrument,

der åbner mulighed for anerkendelse og øjeblikkelig fuldbyrdelse af

kontrol-, overvågnings- eller sikkerhedsforanstaltninger, som en rets-

myndighed har beordret forud for den endelige dom. Dette instrument

skal omfatte alle de personer, der retsforfølges i en medlemsstat, og

som kan tænkes at befinde sig i en anden medlemsstat, og skal indehol-

de bestemmelser om, hvordan disse foranstaltninger skal overvåges, og

hvilke sanktioner der bør iværksættes, såfremt de ikke overholdes.”

Under henvisning hertil har Kommissionen den 17. august 2004 fremlagt en grøn-

bog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger

forud for domsafsigelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Grønbogen er tredje fase i en høringsproces om alternativer til varetægtsfængsling

forud for domsafsigelse. Første fase omhandlede udarbejdelse og udsendelse af et

spørgeskema om varetægtsfængsling forud for domsafsigelse og alternativer hertil

med henblik på belysning af eventuelle hindringer for samarbejde imellem med-

lemsstaterne på dette område. Den anden fase angik Kommissionens udarbejdelse

af et debatoplæg og organisering af et ekspertmøde på grundlag af resultaterne. I

debatoplægget blev det bl.a. foreslået at indføre et såkaldt europæisk påbud om

fremmøde hos en myndighed, som en ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltning

forud for domsafsigelse på EU-plan. Debatoplægget diskuterede desuden grænser

og muligheder for foranstaltninger på området varetægtsfængsling forud for doms-

afsigelse i almindelighed. Debatoplægget (af 24. april 2003) og ekspertmødet (af-

holdt 12. maj 2003) har dannet grundlag for den foreliggende grønbog.

Grønbogen skal danne grundlag for de videre drøftelser om udarbejdelsen af et

instrument til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltnin-

ger forud for domsafsigelse. Grønbogen indeholder i lyset heraf en række spørgs-

mål, der skal gøre det muligt for Kommissionen – på baggrund af de reaktioner og

kommentarer, som modtages fra høringsparterne – at fortsætte overvejelserne om

indholdet af et forslag til et nyt lovgivningsinstrument på området.

Der er i tilknytning til grønbogen udarbejdet et omfattende arbejdsdokument fra

Kommissionens tjenestegrene (SEC (2004) 1046). Dette dokument, der kan findes

via hjemmesiden

www.europa.eu.int,

indeholder en detaljeret analyse af de relevante

lovgivningsmæssige rammer på området for gensidig anerkendelse af retsafgørelser

om ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse samt

Kommissionens tanker om, hvorledes et sådant instrument eventuelt kan udformes.

Overvejelserne i arbejdsdokumentet er i det følgende medtaget under pkt. 2, i det

omfang det vurderes at være relevant for den nærmere forståelse af grønbogen.

Det bemærkes, at Kommissionen den 4.-5. november 2004 har afholdt et ekspert-

møde i Bruxelles med henblik på at drøfte grønbogen. På baggrund af disse drøftel-

ser har Kommissionen stillet en række yderligere spørgsmål (ud over dem, som

stilles i grønbogen), og Kommissionen har i den forbindelse forlænget høringsfri-

sten til udgangen af 2004. Kommissionen har herudover tilkendegivet, at man (og-

så) vil være indstillet på at tage hensyn til svar, som modtages i begyndelsen af 2005.

2. Indhold

2.1. Formålet med grønbogen

I grønbogen (side 3) redegøres der for, hvorfor Kommissionen har valgt at frem-

lægge en grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforan-

staltninger forud for domsafsigelse.

Kommissionen peger her på, at den udstrakte brug (og varighed) af varetægtsfængs-

ling forud for domsafsigelse er en af de væsentligste årsager til overfyldte fængsler.

På grund af flugtrisikoen varetægtsfængsles ikke-hjemmehørende mistænkte ofte,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

mens hjemmehørende ifølge Kommissionen nyder godt af alternative foranstaltnin-

ger.

Kommissionen anfører videre, at det følger af almindelige retsgrundsætninger, at

frihedsberøvelse forud for domsafsigelse skal betragtes som en undtagelsesmæssig

foranstaltning, og at man i videst muligt omfang bør gøre brug af foranstaltninger,

der ikke indebærer frihedsberøvelse. De forskellige alternativer til varetægtsfængs-

ling forud for domsafsigelse, der findes i national lovgivning (f.eks. fremmøde hos

politimyndighederne eller rejseforbud) kan imidlertid efter Kommissionens opfat-

telse ikke omsættes eller overføres på tværs af grænserne, eftersom landene ikke

anerkender udenlandske retsafgørelser i disse sager.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at indførelsen af et retsinstrument, der

vil gøre EU’s medlemsstater i stand til gensidigt at anerkende ikke-frihedsberøvende

kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse, ville medvirke til at reducere antal-

let af udenlandske varetægtsfængslede forud for domsafsigelse i EU. Samtidig ville

indførelsen af et sådant instrument ifølge Kommissionen betyde en styrkelse af

retten til frihed og uskyldsformodningen i EU som helhed og mindske risikoen for

diskrimination af udenlandske mistænkte.

Hovedidéen i et nyt instrument til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende

kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse skal således ifølge Kommissionen

være at erstatte varetægtsfængsling med en ikke-frihedsberøvende foranstaltning og

at overføre denne foranstaltning til den medlemsstat, hvor den mistænkte normalt

er bosiddende. Herved får den mistænkte mulighed for at være underkastet kontrol-

foranstaltningen i sine normale omgivelser, indtil retssagen finder sted i den frem-

mede medlemsstat.

For at sikre at en mistænkt person ikke unddrager sig en ikke-frihedsberøvende

foranstaltning, skal det nye instrument efter Kommissionens opfattelse – som en

sidste udvej – omfatte en tvangsforanstaltning, hvorved en usamarbejdsvillig mis-

tænkt, eventuelt ved magtanvendelse, kan sendes tilbage til den medlemsstat, hvor

retssagen skal foregå. Det er denne muligheds blotte eksistens snarere end den fak-

tiske anvendelse af den, der ifølge Kommissionen vil sikre, at det nye instrument

fungerer gnidningsløst. Kommissionen understreger i den forbindelse, at der uden

mulighed for at gribe til tvangsforanstaltninger kan være en risiko (både på kort og

langt sigt) for, at den pågældende kategori af personer slet ikke vil kunne nyde godt

af alternative foranstaltninger.

I arbejdsdokumentet fra Kommissionen er der på denne baggrund en nærmere

drøftelse af forskellige modeller til gennemførelse af idéen om at udforme et in-

strument til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger

forud for domsafsigelse. I den forbindelse fokuseres der navnlig på følgende for-

hold:

• Hvilke forbrydelser bør være omfattet af instrumentet

• Hvilke kontrolforanstaltninger bør kunne anvendes

• Fra hvilket tidspunkt bør der kunne ske overførelse af en kontrolforanstalt-

ning

• Kompetencefordeling ved valg af kontrolforanstaltning

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

• Afslagsgrunde

• Muligheder for at opstille betingelser for fuldbyrdelse af kontrolforanstalt-

ninger

• Betydning af overtrædelse af en kontrolforanstaltning

• Procedure for behandling af sager om kontrolforanstaltninger

Disse spørgsmål, som efter Kommissionens opfattelse må afklares i forbindelse

med en eventuel indførelse af et instrument på området, beskrives i det følgende

under pkt. 2.2.-2.9.

2.2. Hvilke forbrydelser bør være omfattet af instrumentet

Kommissionen anfører i arbejdsdokumentet (side 36), at alle forbrydelser bør være

omfattet af et nyt instrument til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende

kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse. Efter Kommissionens opfattelse

bør der således ikke være en øvre eller nedre grænse for, hvilke forbrydelser der kan

danne grundlag for overførelse af en kontrolforanstaltning fra det land, hvor den

formodede forbrydelse er begået (udstedelsesstaten), til det land, hvor vedkom-

mende normalt har bopæl/ophold (fuldbyrdelsesstaten).

Kommissionen er opmærksom på, at et sådant bredt anvendelsesområde ikke sva-

rer til, hvad der følger af Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæi-

ske arrestordre (der er gennemført i dansk ret ved lov nr. 433 af 10. juni 2003), men

Kommissionen henviser til, at visse medlemsstaters myndigheder varetægtsfængsler

udenlandske mistænkte alene med henvisning til, at der er grund til at befrygte, at

de vil unddrage sig retsforfølgning. Ifølge Kommissionen er der desuden mulighed

for, at dette kan ske i tilfælde, hvor der kun er tale om en forbrydelse, der normalt

vil blive straffet med bøde. Kommissionen konkluderer på denne baggrund, at

navnlig udenlandske mistænkte risikerer varetægtsfængsling ved mindre alvorlige

forbrydelser.

2.3. Hvilke kontrolforanstaltninger bør kunne anvendes

Kommissionen kommer i arbejdsdokumentet (side 41) nærmere ind på muligheden

for at indføre et såkaldt europæisk påbud om fremmøde, som eventuelt kan kom-

bineres med et rejseforbud. Kommissionen peger her på, at en sådan løsningsmodel

blev diskuteret på ekspertmødet den 12. maj 2003, og at der blandt de fleste møde-

deltagere var enighed om en model, hvor man som mistænkt får pligt til at melde

sig hos en bestemt myndighed (typisk politiet) på bestemte tidspunkter, eksempelvis

en gang om ugen.

Spørgsmålet er imidlertid efter Kommissionens opfattelse, om et nyt instrument til

gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for

domsafsigelse bør indeholde en eller flere specifikke ikke-frihedsberøvende kontrol-

foranstaltninger, eller om der i stedet bør henvises til de kontrolforanstaltninger,

som medlemsstaternes nationale lovgivninger giver mulighed for at anvende.

2.4. Fra hvilket tidspunkt bør der kunne ske overførelse af en kontrolforan-

staltning

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen lægger i arbejdsdokumentet (side 30) op til en diskussion af, fra

hvilket tidspunkt der bør være mulighed for at fremsætte anmodning om overførel-

se af en kontrolforanstaltning.

Kommissionen peger her i første række på den situation, at det som udgangspunkt

må formodes, at en udenlandsk mistænkt allerede i forbindelse med et indledende

retsmøde i udstedelsesstaten vil fremsætte begæring om, at en kontrolforanstaltning

fuldbyrdes i den stat, hvor den pågældende normalt har bopæl/ophold (fuldbyrdel-

sesstaten).

Der vil imidlertid ifølge Kommissionen også kunne forekomme situationer, hvor en

mistænkt, som allerede er genstand for kontrolforanstaltninger i udstedelsesstaten,

vedvarende eller midlertidigt ønsker at opholde sig i en anden medlemsstat, eksem-

pelvis grundet ændringer i vedkommendes personlige forhold. Hvis en mistænkt

derfor anmoder om, at en igangværende kontrolforanstaltning overføres til den

pågældende medlemsstat, er spørgsmålet, om et nyt instrument bør tillade dette og i

givet fald efter hvilke betingelser. Kommissionen tager ikke stilling hertil.

Kommissionen anviser heller ikke i arbejdsdokumentet nogen løsning på den situa-

tion, at en mistænkt, som er undergivet en kontrolforanstaltning i udstedelsesstaten,

rejser til et andet medlemsland i strid med de i kontrolforanstaltningen angivne be-

tingelser, eksempelvis et rejseforbud.

Kommissionen peger endelig på den situation, at en mistænkt rejser til et andet

medlemsland på et tidspunkt, hvor den pågældende endnu ikke er undergivet en

kontrolforanstaltning. Det kan i denne situation overvejes, hvorvidt udstedelses-

myndigheden bør have mulighed for at henvende sig til myndighederne i det land,

hvor den mistænkte opholder sig, med henblik på at få den mistænkte undergivet

en ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse. Heller

ikke dette spørgsmål vurderes nærmere af Kommissionen i arbejdsdokumentet.

2.5. Kompetencefordeling ved valg af kontrolforanstaltning

Kommissionen anfører i arbejdsdokumentet (side 41f), at det – ud over spørgsmå-

lene om hvilke kontrolforanstaltninger, som bør kunne anvendes, samt hvornår

dette bør kunne ske – også må overvejes, hvordan kompetencefordelingen bør være

mellem myndighederne i henholdsvis det medlemsland, hvor forbrydelsen er begået

(udstedelsesstaten), og myndighederne i det medlemsland, hvortil kontrolforan-

staltningen ønskes overført (fuldbyrdelsesstaten).

Kommissionen peger i den forbindelse på spørgsmålet om, hvorvidt det er mest

hensigtsmæssigt at lade udstedelsesmyndigheden træffe beslutning om, hvilke ikke-

frihedsberøvende kontrolforanstaltninger, der skal anvendes i overvågningsfasen,

dvs. i perioden indtil berammelse af domsforhandling. Udstedelsesmyndigheden vil

i så fald – alt efter om et nyt instrument vil komme til at indeholde et europæisk

påbud om fremmøde og/eller andre kontrolforanstaltninger – skulle træffe beslut-

ning om, hvilken kontrolforanstaltning som i den konkrete sag skal pålægges den

mistænkte person.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Anvendes et europæisk påbud om fremmøde i overensstemmelse med ovenstående

kompetencefordeling, vil udstedelsesmyndigheden tillige skulle tage stilling til, hvor

ofte den mistænkte skal give møde, hos hvilken myndighed der skal gives møde

osv. Fuldbyrdelsesmyndighedens rolle vil i så fald alene være at fuldbyrde udstedel-

sesmyndighedens afgørelse.

Som et alternativ hertil peger Kommissionen på den løsningsmodel, at udstedel-

sesmyndigheden alene skal kunne træffe bestemmelse om, at den mistænkte skal

være undergivet en kontrolforanstaltning, mens den resterende del af beslutnings-

kompetencen overlades til fuldbyrdelsesmyndigheden. Dette vil bl.a. betyde, at

fuldbyrdelsesmyndigheden – efter at have fået meddelelse om udstedelsesmyndig-

hedens formål med kontrolforanstaltningen (f.eks. risiko for ny kriminalitet) - vil

skulle træffe bestemmelse om en passende tvangsforanstaltning i henhold til landets

nationale lovgivning (f.eks. pligt til at underkaste sig behandling for narkotikamis-

brug). Den nævnte løsningsmodel vil desuden betyde, at medlemslandene får mu-

lighed for selv at bestemme, om det skal være politiet eller en anden myndighed,

som i givet fald skal overvåge den mistænkte.

Kommissionen kommer i arbejdsdokumentet (side 42) endelig ind på tankerne om

en såkaldt Eurobail. Det fremgår ikke klart af arbejdsdokumentet, hvad der ligger i

denne løsningsmodel, men formentlig er der tale om en ordning svarende til den

løsningsmodel, som blev introduceret på ekspertmødet den 12. maj 2003. I givet

fald indebærer løsningsmodellen, at udstedelsesmyndigheden træffer beslutning om,

hvorvidt der er tale om en sag, i hvilken den mistænkte kan underkastes en ikke-

frihedsberøvende kontrolforanstaltning i stedet for varetægtsfængsling. Findes dette

at være tilfældet, træffer udstedelsesmyndigheden beslutning om, at den mistænkte

overføres til fuldbyrdelsesmyndigheden, med henblik på at fuldbyrdelsesmyndighe-

den træffer endelig beslutning om, hvorvidt der skal ske varetægtsfængsling eller

alternativt pålægges en ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltning. Det er fuld-

byrdelsesmyndighedens ansvar, at den mistænkte person møder op i forbindelse

med domsforhandlingen i udstedelsesstaten.

2.6. Afslagsgrunde

2.6.1. Kommissionen anfører i arbejdsdokumentet (side 43), at hvis et nyt instru-

ment til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger

forud for domsafsigelse bør indeholde afslagsgrunde for fuldbyrdelsesmyndighe-

den, bør disse være yderst begrænsede.

Kommissionen henviser herved til, at et afslag fra fuldbyrdelsesmyndigheden i

mange situationer vil bevirke, at den mistænkte i stedet varetægtsfængsles i udste-

delsesstaten. Kommissionen finder derfor ikke, at den række af afslagsgrunde, som

følger af

Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre,

bør medtages i et fremtidigt instrument på området. Efter Kommissionen opfattelse

vil der dog kunne være behov for at overveje muligheden for at

afslå at fuldbyrde en

anmodning om overførelse af kontrolforanstaltninger, hvis medlemsstaten har givet

den mistænkte amnesti for samme forbrydelse, som den anmodende medlemsstat

vil retsforfølge den pågældende for. Der peges herudover også på det tilfælde, hvor

den mistænkte allerede er blevet dømt eller undergivet anden endelig afgørelse for

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

samme forbrydelse. I disse situationer finder Kommissionen, at afslagsgrunde vil

udgøre en fordel for den mistænkte, idet sådanne omstændigheder forhåbentlig vil

få udstedelsesmyndigheden til at genoverveje, hvorvidt der overhovedet er grundlag

for varetægtsfængsling eller alternativer hertil.

Herudover peger Kommissionen på muligheden for at afslå fuldbyrdelse, hvis den

mistænkte er under den kriminelle lavalder. Kommissionen anfører dog samtidig, at

denne afslagsgrund ikke er uproblematisk, idet medlemsstaterne ikke har samme

aldersgrænse for strafansvar, hvilket vil kunne betyde, at visse medlemsstater i ste-

det for at overføre en kontrolforanstaltning til en anden medlemsstat, vil vælge at

varetægtsfængsle en mistænkt, som grundet sin unge alder ikke vil kunne straffes i

den medlemsstat, hvor den pågældende normalt har bopæl/ophold.

2.6.2. Kommissionens arbejdsdokument (side 45) indeholder en selvstændig drøf-

telse af, om der bør gælde et krav om såkaldt dobbelt strafbarhed, dvs. at det for-

hold, som den pågældende person mistænkes for at have begået, skal være strafbart

i såvel den medlemsstat, hvor forbrydelsen er begået, som i den medlemsstat, hvor

kontrolforanstaltningen skal fuldbyrdes.

Efter Kommissionens opfattelse bør dette ikke være tilfældet, idet dette vil kunne

medføre, at udstedelsesstaten i stedet vælger at varetægtsfængsle den mistænkte

person.

2.7. Muligheder for at opstille betingelser for fuldbyrdelse af kontrolforan-

staltninger

Kommissionen lægger i arbejdsdokumentet (side 45 f) op til en drøftelse af

spørgsmålet om, hvorvidt et nyt instrument til gensidig anerkendelse af ikke-

frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse bør indeholde en

bestemmelse om, at fuldbyrdelsesmyndigheden som betingelse for at fuldbyrde en

kontrolforanstaltning kan stille krav om, at den mistænkte, når der er sket domfæl-

delse i udstedelsesstaten, skal sendes tilbage til fuldbyrdelsesstaten med henblik på

at afsone den idømte frihedsstraf.

Kommissionen peger på, at et nyt instrument på området vil have sit udspring i

hensynet til den mistænktes mulighed for i perioden frem til domsforhandlingen at

opholde sig i sit normale hjemland. Indførelse af en mulighed for at stille vilkår om

afsoning af en idømt frihedsstraf i fuldbyrdelsesstaten vil efter Kommissionens

opfattelse være i god tråd hermed.

Kommissionen peger herved også på

Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om

den europæiske arrestordre, som åbner mulighed for, at medlemsstaterne i deres

gennemførelseslovgivning

kan medtage en bestemmelse om, at fuldbyrdelses-

myndigheden kan betinge fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre af, at ved-

kommende person efterfølgende skal afsone sin straf i den fuldbyrdende med-

lemsstat.

Et særligt spørgsmål, som efter Kommissionens opfattelse bør overvejes, er, om et

nyt instrument bør indeholde en bestemmelse om, at fuldbyrdelsesmyndigheden

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kan betinge fuldbyrdelse af en kontrolforanstaltning af, at en straffesag, som kan

medføre idømmelse af fængselsstraf på livstid, kan genoptages i udstedelsesstaten.

2.8. Betydning af overtrædelse af en kontrolforanstaltning

Kommissionen anfører i arbejdsdokumentet (side 46 ff.), at et instrument på områ-

det må sikre, at en mistænkt, som unddrager sig en ikke-frihedsberøvende foran-

staltning, bliver undergivet en tvangsforanstaltning, eventuelt under anvendelse af

magt. Formålet hermed skal ifølge Kommissionen være, at den pågældende kan

overgives til den medlemsstat, hvor straffesagen imod vedkommende skal behand-

les.

Uden sådan en mulighed for at gennemføre tvangsforanstaltninger, vil et instru-

ment til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger

forud for domsafsigelse, efter Kommissionens opfattelse formentlig kun blive an-

vendt i sjældne tilfælde.

Kommissionen lægger i lyset heraf op til en drøftelse af, om fuldbyrdelsesmyndig-

heden skal have mulighed for at varetægtsfængsle den mistænkte person indtil rets-

sagen i udstedelsesstaten finder sted, eller om den mistænkte person skal føres til-

bage til udstedelsesmyndigheden omgående. Dette spørgsmål bør et nyt instrument

efter Kommissionens opfattelse indeholde en løsning på.

Et andet spørgsmål, som ifølge Kommissionen også må overvejes, er den situation,

at den mistænktes brud på en kontrolforanstaltning kan udløse forskellige reaktio-

ner hos henholdsvis udstedelsesmyndigheden og fuldbyrdelsesmyndigheden. Hvis

udstedelsesmyndigheden f.eks. er af den opfattelse, at mistænkte bør varetægts-

fængsles, mens fuldbyrdelsesmyndigheden vurderer, at det vil være tilstrækkeligt at

pålægge mistænkte en ny kontrolforanstaltning, som ikke indebærer frihedsberøvel-

se, må et nyt instrument indeholde en løsning vedrørende kompetencefordelingen i

sådanne situationer.

Kommissionen stiller herudover spørgsmål om, hvorvidt en ordning om tilbagefø-

relse af den mistænkte fra fuldbyrdelsesstaten til udstedelsesstaten både skal gælde

for perioden indtil en eventuel domsforhandling påbegyndes og for perioden deref-

ter. Det bør efter Kommissionens opfattelse også overvejes, hvilken myndighed der

skal sørge for, at den mistænkte tilbageføres til udstedelsesstaten.

Endelig nævner Kommissionen spørgsmålet om, hvorvidt fuldbyrdelsesmyndighe-

den i visse tilfælde bør have mulighed for at udsætte tilbageførelsen af den mistænk-

te, uanset at den pågældende har overtrådt betingelserne i henhold til en pålagt kon-

trolforanstaltning. Efter Kommissionens opfattelse bør der navnlig være en udsæt-

telsesmulighed, hvis den mistænkte har begået ny kriminalitet og som følge heraf er

blevet varetægtsfængslet i fuldbyrdelsesstaten. Det anføres desuden, at det ligeledes

bør være muligt at udsætte tilbageførelsen af en mistænkt ud fra alvorlige humani-

tære hensyn.

2.9. Procedure for behandling af sager om kontrolforanstaltninger

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen drøfter forskellige steder i arbejdsdokumentet (bl.a. side 49 ff.) en

række spørgsmål vedrørende den nærmere behandling af sager om iværksættelse af

kontrolforanstaltninger.

2.9.1. Med hensyn til spørgsmålet om den praktiske gennemførelse af overførelse af

fuldbyrdelsen af en ikke-frihedsberøvende foranstaltning til en anden medlemsstat,

anfører Kommissionen, at der bør ske en informationsudveksling mellem hen-

holdsvis udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten, således at fuldbyrdelsesstaten er

klar over, hvilke forpligtigelser man overtager.

Kommissionen peger på den baggrund bl.a. på muligheden for at udstedelsesmyn-

digheden udfylder en formular, hvori det angives, på hvilket grundlag kontrolforan-

staltningen skal håndhæves. Udstedelsesmyndigheden vil heri skulle specificere,

hvilken af de såkaldte ”tre klassiske risici” (risiko for flugt, ny kriminalitet eller på-

virkning af vidner/beviser), der danner grundlag for udstedelsesmyndighedens be-

slutning om, at en mistænkt skal undergives en kontrolforanstaltning.

2.9.2. Kommissionen fremhæver også, at et instrument på området bør indeholde

en pligt for fuldbyrdelsesmyndigheden til at underrette udstedelsesmyndigheden,

såfremt en mistænkt tilsidesætter en forpligtelse i henhold til en kontrolforanstalt-

ning.

Spørgsmålet er imidlertid ifølge Kommissionen, om fuldbyrdelsesmyndigheden

uden undtagelse skal være forpligtet hertil, eller om underretningspligten kun skal

omfatte alvorlige overtrædelser af kontrolforanstaltningen.

Dette spørgsmål hænger efter Kommissionens opfattelse sammen med spørgsmålet

om, i hvilke tilfælde der er tale om overtrædelse af en forpligtelse i henhold til en

kontrolforanstaltning.

Kommissionen peger på, at der i forhold til en udenlandsk mistænkt som oftest vil

være tale om, at udstedelsesmyndigheden har vurderet, at der er risiko for flugt.

Hvis en mistænkt på baggrund heraf f.eks. undergives en meldepligt hos politiet, vil

det som udgangspunkt ikke være vanskeligt at konstatere, om den mistænkte har

overtrådt foranstaltningen.

Hvis der derimod er tale om, at den mistænkte (på fri fod) vurderes at ville begå ny

(ligeartet) kriminalitet, vil fuldbyrdelsesmyndigheden ifølge Kommissionen skulle

foretage en vurdering af, om den nye forbrydelse er af en sådan karakter, at den kan

karakteriseres som værende ligeartet med den forbrydelse, som danner baggrund

for udstedelsesmyndighedens beslutning om at undergive mistænkte en kontrolfor-

anstaltning. Kommissionen peger derfor på behovet for, at udstedelsesmyndighe-

den f.eks. i forbindelse med overførelse af en kontrolforanstaltning oplyser fuldbyr-

delsesmyndigheden om, hvilke kategorier af forbrydelser, som udstedelsesmyndig-

heden anser for at være af en sådan karakter, at der er tale om en overtrædelse af

betingelserne for kontrolforanstaltningen.

Kommissionen peger herudover på spørgsmålet om, hvilket mistankekrav der bør

stilles til ny kriminalitet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

For så vidt angår den situation, at den mistænkte vurderes at ville forsøge at påvirke

vidner eller beviser, bemærker Kommissionen, at det bør overvejes at indføre en

omgående underretningspligt for fuldbyrdelsesmyndigheden i disse tilfælde. Kom-

missionen er opmærksom på, at det vil kræve en høj grad af informationsudveks-

ling, hvis fuldbyrdelsesstaten skal have mulighed for at vurdere, hvad der i givet fald

kan påvirke udstedelsesstatens kommende straffesag.

Sammenfattende anfører Kommissionen, at hvis der er tale om en alvorlig overtræ-

delse af kontrolforanstaltningen, bør fuldbyrdelsesmyndigheden have mulighed for

at varetægtsfængsle den mistænkte. Kommissionen lægger således op til en differen-

tiering mellem grove og mindre grove overtrædelser, ligesom Kommissionen me-

ner, at der bør være forskel på, hvilken type risiko, jf. ovenfor, den mistænkte har

realiseret ved en overtrædelse af kontrolforanstaltningen.

2.9.3. Kommissionen er i arbejdsdokumentet også inde på muligheden for, at den

mistænkte person via en videokonference kan deltage i et retsmøde i udstedelsessta-

ten, selvom den pågældende rent fysisk opholder sig i fuldbyrdelsesstaten. Ved en

sådan fremgangsmåde kan man ifølge Kommissionen undgå, at en mistænkt person

skal rejse til udstedelsesstaten for at deltage i et retsmøde, hvor et spørgsmål om

varetægtsfængsling som følge af overtrædelse af en kontrolforanstaltning skal afgø-

res.

2.9.4. Kommissionen finder, at en mistænkt person som en betingelse for overfø-

relse af en kontrolforanstaltning bør samtykke i, at den pågældende vil møde op til

domsforhandlingen i udstedelsesstaten. Den mistænkte bør ligeledes ifølge Kom-

missionen samtykke i, at vedkommende, hvis vedkommende ikke møder op til

domsforhandlingen, kan dømmes in absentia.

Domfældelse af en mistænkt, som udebliver fra domsforhandling, bør efter Kom-

missionens opfattelse ske inden for rammerne af national lovgivning.

2.9.5. Efter Kommissionens opfattelse bør omkostninger i forbindelse med

tvangsmæssig fremstilling af en mistænkt, som ikke frivilligt er mødt op til doms-

forhandling, afholdes af den mistænkte selv.

Hvis den pågældende derimod frivilligt møder op til domsforhandling, er det

Kommissionens opfattelse, at den pågældende under visse betingelser skal kunne få

delvis kompensation for sine rejseomkostninger mv.

Det bør endvidere efter Kommissionens opfattelse stilles som betingelse, at den

mistænkte ved adresseændring er forpligtet til at give fuldbyrdelsesmyndigheden

meddelelse herom, eftersom det må forudsættes, at fuldbyrdelsesmyndigheden skal

forestå forkyndelse af stævning mv. forud for domsforhandlingen i udstedelsessta-

ten.

2.9.6. En mistænkt person, som ikke møder op til domsforhandling, selvom der er

sket lovlig forkyndelse, skal efter Kommissionens opfattelse kunne tvangsfremstil-

les, medmindre han kan dømmes efter de nationale regler om udeblivelsesdomme.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen vurderer i den forbindelse, at reglerne i rammeafgørelsen om den

europæiske arrestordre ikke er tilstrækkelige, idet der som nævnt eksisterer en række

betingelser og afslagsgrunde i rammeafgørelsen, som efter Kommissionens opfat-

telse ikke bør gælde i et nyt instrument til gensidig anerkendelse af ikke-

frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse.

Kommissionen peger desuden på, at tidsgrænsen for behandling af en europæisk

arrestordre ligeledes vil kunne hindre anvendelse af disse regler, idet der efter

Kommissionens opfattelse ikke bør ske anholdelse af en mistænkt person tidligere

end dagen før domsforhandlingens påbegyndelse. Kommissionen erkender dog, at

en sådan tidsgrænse kan være vanskelig at overholde, hvis udstedelsesstaten og

fuldbyrdelsesstaten er beliggende langt fra hinanden. Kommissionen begrunder den

snævre tidsgrænse med, at selve formålet med et nyt instrument er at begrænse va-

retægtsfængslingsperioden.

Andre årsager bør efter Kommissionens opfattelse ikke kunne begrunde en udsæt-

telse af tilbageførelsen af en mistænkt person til udstedelsesstaten, idet instrumentet

til gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for

domsafsigelse formentlig i så fald vil blive uanvendeligt.

2.9.7. Ny kriminalitet begået af den mistænkte person rejser i øvrigt efter Kommis-

sionens opfattelse spørgsmål om, hvorvidt samtlige forhold bør behandles under ét

i enten udstedelsesstaten eller fuldbyrdelsesstaten.

Efter Kommissionens opfattelse bør spørgsmålet afgøres ud fra en samlet vurde-

ring af forbrydelsernes karakter og sagens omstændigheder i øvrigt. Der peges dog

på, at en omfattende bevisførelse med indkaldelse af adskillige vidner, som alle er

bosiddende i eksempelvis udstedelseslandet, vanskeligt vil kunne gennemføres i

fuldbyrdelsesstaten.

3. Dansk ret

Kommissionens grønbog om gensidig anerkendelse af ikke-frihedsberøvende kon-

trolforanstaltninger forud for domsafsigelse skal navnlig ses i sammenhæng med

reglerne om varetægtsfængsling og alternative foranstaltninger, som findes i retsple-

jelovens kapitel 70 (§§ 762 – 778) og i udlændingelovens § 35. Herudover vil grøn-

bogen i et vist omfang også skulle ses i sammenhæng med reglerne om udlevering

af lovovertrædere samt retsplejelovens regler om udeblivelsesdomme.

Det skal bemærkes, at der i dansk ret ikke er fastsat regler om gensidig anerkendelse

af ikke-frihedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse. Således

finder reglerne i bl.a. loven om international fuldbyrdelse af straf mv. (og i det

fremsatte lovforslag om fuldbyrdelse af visse strafferetlige afgørelser i Den Europæ-

iske Union) alene anvendelse på endelige afgørelser i straffesager.

3.1. Varetægtsfængsling og alternative foranstaltninger

3.1.1. Dansk rets almindelige bestemmelse om varetægtsfængsling findes i retspleje-

lovens § 762.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bestemmelsen er sålydende:

”§

762.

En sigtet kan varetægtsfængsles, når der er begrundet mistanke

om, at han har begået en lovovertrædelse, som er undergivet offentlig

påtale, såfremt lovovertrædelsen efter loven kan medføre fængsel i 1 år

og 6 måneder eller derover, og

der efter det om sigtedes forhold oplyste er bestemte grunde til at

antage, at han vil unddrage sig forfølgningen eller fuldbyrdelsen, el-

ler

der efter det om sigtedes forhold oplyste er bestemte grunde til at

frygte, at han på fri fod vil begå ny lovovertrædelse af den foran

nævnte beskaffenhed, eller

der efter sagens omstændigheder er bestemte grunde til at antage, at

sigtede vil vanskeliggøre forfølgningen i sagen, navnlig ved at fjerne

spor eller advare eller påvirke andre.

Stk. 2.

En sigtet kan endvidere varetægtsfængsles, når der foreligger en

særligt bestyrket mistanke om, at han har begået

en lovovertrædelse, som er undergivet offentlig påtale, og som efter

loven kan medføre fængsel i 6 år eller derover, og hensynet til rets-

håndhævelsen efter oplysningerne om forholdets grovhed skønnes

at kræve, at sigtede ikke er på fri fod, eller

en overtrædelse af straffelovens § 119, stk. 1, § 123, §§ 244-246, §

250 eller § 252, såfremt lovovertrædelsen efter oplysningerne om

forholdets grovhed kan ventes at ville medføre en ubetinget dom

på fængsel i mindst 60 dage og hensynet til retshåndhævelsen skøn-

nes at kræve, at sigtede ikke er på fri fod.”

Varetægtsfængsling kan efter retsplejelovens § 762, stk. 3 ikke anvendes, hvis lov-

overtrædelsen kan ventes at ville medføre straf af bøde eller fængsel i højst 30 dage,

eller hvis frihedsberøvelsen vil stå i misforhold til den herved forvoldte forstyrrelse

af sigtedes forhold, sagens betydning og den retsfølge, som kan ventes, hvis sigtede

findes skyldig.

Efter retsplejelovens § 765, stk. 2, kan bl.a. følgende (alternative) foranstaltninger

med sigtedes samtykke iværksættes i stedet for varetægtsfængsling, hvis betingelser-

ne for varetægtsfængsling i øvrigt er opfyldt, og varetægtsfængslingens øjemed kan

opnås ved mindre indgribende foranstaltninger:

undergive sig et af retten fastsat tilsyn,

overholde særlige bestemmelser vedrørende opholdssted, arbejde, an-

vendelse af fritid og samkvem med bestemte personer,

tage ophold i egnet hjem eller institution,

undergive sig psykiatrisk behandling eller afvænningsbehandling for

misbrug af alkohol, narkotika eller lignende, om fornødent på hospital

eller særlig institution,

give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter,

hos politiet deponere pas eller andre legitimationspapirer,

stille en af retten fastsat økonomisk sikkerhed for sin tilstedeværelse

ved retsmøde og ved fuldbyrdelsen af en eventuel dom.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Beslutningen om at iværksætte sådanne foranstaltninger træffes af retten, jf. i øvrigt

nærmere lovens § 765.

3.1.2. Hvad angår varetægtsfængsling efter udlændingeloven, følger det bl.a. af den-

ne lovs § 35, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 3, at en udlænding kan varetægtsfængsles eller un-

dergives en foranstaltning, der træder i stedet herfor, indtil en eventuel bestemmelse

om udvisning kan fuldbyrdes, når der er bestemte grunde til at anse varetægtsfængs-

ling for nødvendig for at sikre udlændingens tilstedeværelse under sagen og under

eventuel appel (nr. 1), udlændingen ikke har fast bopæl her i landet (nr. 2), eller der

er begrundet mistanke om, at udlændingen har begået en lovovertrædelse, der kan

medføre udvisning efter udlændingelovens §§ 22-24 (nr. 3).

3.1.3. Endelig er der i udleveringslovgivningen – dvs. henholdsvis udleveringsloven

(som gælder i forhold til andre EU-medlemsstater) og den nordiske udleveringslov

(der gælder i forhold til Norge og Island samt som udgangspunkt i forhold til Sveri-

ge og Finland) – fastsat regler om anvendelse af varetægtsfængsling og andre ikke-

frihedsberøvende frihedsforanstaltninger for at fremme undersøgelsen af og sikre

gennemførelsen af en udlevering fra Danmark til et andet land. Der henvises herom

nærmere til bestemmelserne i henholdsvis udleveringslovens § 18 b, stk. 2, og den

nordiske udleveringslovs § 11, som indebærer, at varetægtsfængsling mv. kan ske i

overensstemmelse med de almindelige regler herom i retsplejeloven, jf. ovenfor

under pkt. 3.1.1.

3.2. Udeblivelsesdomme

Retsplejeloven indeholder følgende bestemmelse i retsplejelovens § 847, stk. 3:

”En domsforhandling kan fremmes til dom i tiltaltes fravær, hvis ret-

ten ikke finder tiltaltes tilstedeværelse nødvendig,

1) når tiltalte er undveget, efter at anklageskriftet er forkyndt for

den pågældende,

2) når tiltalte efter at være mødt ved sagens påråb har forladt ting-

stedet uden rettens tilladelse,

3) når der under sagen alene er spørgsmål om ubetinget fængsels-

straf i 6 måneder eller derunder, konfiskation, rettighedsfraken-

delse eller erstatning og tiltalte har givet samtykke til sagens

fremme,

4) når tiltalte ikke idømmes højere straf end ubetinget fængsel i 3

måneder eller andre retsfølger end konfiskation, førerretsfraken-

delse eller erstatning, eller

5) når forhandlingen skønnes utvivlsomt at ville føre til tiltaltes fri-

findelse

Efter retsplejelovens § 847, stk. 4, kan en tiltalt dog kun idømmes op til 3 måne-

ders ubetinget fængsel eller andre retsfølger end konfiskation, førerretsfraken-

delse eller erstatning, såfremt tiltalte har været lovligt tilsagt, og det fremgår af

tilsigelsen, at udeblivelse uden oplyst lovligt forfald kan bevirke, at tiltalte

dømmes i overensstemmelse med den rejste tiltale. Der skal i medfør af retsple-

jelovens § 731, stk. 1, litra i, beskikkes en forsvarer for sigtede i sager, der

fremmes i medfør af retsplejelovens § 847, stk. 3, nr. 4.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.3. Udlevering af lovovertrædere

Udleveringsloven indeholder (i §§ 10 a – 10 j) en række materielle betingelser for

udlevering til medlemsstater inden for EU.

Af bestemmelserne følger bl.a., at en person kan udleveres fra Danmark til en an-

den EU-medlemsstat med henblik på retsforfølgning eller straffuldbyrdelse, hvis

den pågældende lovovertrædelse er omfattet af den opregning af forbrydelser, som

fremgår af lovens såkaldte positiv-liste, og lovovertrædelsen efter den anmodende

EU-medlemsstats lovgivning kan straffes med fængsel mv. i mindst 3 år. I de tilfæl-

de, hvor der er tale om handlinger, som ikke er omfattet af den nævnte positiv-liste,

kan udlevering til strafforfølgning kun ske, hvis den strafbare handling i den pågæl-

dende EU-medlemsstat kan medføre fængsel i mindst 1 år, og en tilsvarende hand-

ling er strafbar efter dansk ret. Udlevering til straffuldbyrdelse af en dom for hand-

linger, som ikke er omfattet af positiv-listen, kan kun ske, hvis den pågældende ved

dommen er idømt fængsel eller en anden frihedsberøvende foranstaltning af mindst

4 måneders varighed, og en tilsvarende handling er strafbar efter dansk ret.

Udleveringsloven indeholder en række afslagsgrunde, som dels er obligatoriske

(dvs. at der skal gives afslag), dels er fakultative (dvs. at der efter en konkret vurde-

ring kan gives afslag), jf. herom nærmere lovens §§ 10 c – 10 h.

Herudover fastsættes det lovens § 10 i, at hvis det i særlige tilfælde, navnlig under

hensyn til den pågældendes alder, helbredstilstand eller andre personlige forhold,

må antages, at udlevering ville være uforenelig med humanitære hensyn, skal udle-

vering udsættes, indtil de særlige forhold, der forhindrer udlevering ikke længere er

til stede.

For så vidt angår reglerne for behandling af sager om udlevering til EU- medlems-

stater, kan der henvises til udleveringslovens §§ 18 a – 18 f.

Hvad særligt angår udlevering af lovovertrædere fra Danmark til Sverige og Finland,

vil dette som tidligere nævnt som udgangspunkt skulle ske efter reglerne i den nor-

diske udleveringslov.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Grønbogen indeholder en række overvejelser fra Kommissionens side med hensyn

til behovet for og indholdet af et eventuelt initiativ på området for gensidig aner-

kendelse af ikke-fri-hedsberøvende kontrolforanstaltninger forud for domsafsigelse.

Eftersom grønbogen ikke på nuværende tidspunkt har resulteret i konkrete initiati-

ver, er det ikke muligt at udtale sig nærmere om lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser af et eventuelt initiativ, der måtte blive udarbejdet på baggrund

af grønbogen. Grønbogen vil ikke i sig selv have lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5. Høring

Grønbogen vil blive sendt til høring hos følgende myndigheder og organisationer:

Præsidenten for Østre Landsret, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for

Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i

Odense, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Den

Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,

Rigspolitichefen, Rigsadvokaten, Statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet,

Politidirektøren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuld-

mægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet, Landsforeningen af

beskikkede advokater, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen, For-

eningen af Socialchefer i Danmark, Socialpædagogernes Landsforbund, Amnesty

International og Institut for Menneskerettigheder.