TALEPAPIR Det talte ord gælder Retsudvalget har kaldt mig i samråd om to spørgsmål. Spørgsmål J, hvor Retsudvalget  har  bedt  mig  om  at  uddybe  besvarelserne  af  udvalgets spørgsmål 125 og 131 . Og spørgsmål K, hvor Retsudvalget  i forlængelse af  spørgsmål  J  har   bedt  mig  om  at  gør e  rede  for  mine  overvejelser  i

2 retning  af  at  foreslå  eventuelle  ændringer  i  de  fremsatte  lovforslag  om kommunalreformen  på  det  retssikkerhedsmæssige  område,  herunder især  for  så  vidt  angår  adgangen  til  aktindsigt  og  samtykkekrav.  Jeg  vil besvare de to spørgsmål samlet. Mine   skriftlige   besvarelser   af   spørgsmål   125   og   131    er   sendt   til Retsudvalget i går. Som bekendt har Retsudvalget i spørgsmål 125 bl.a. bedt  mig  om  at  kommenteres  8  konkrete  eksempler.  Eksempler,  der udover   mine   egne   områder   vedrører   skatte -   beskæftigelses -   miljø -, social-    og    undervisningsområdet.    Alle    eksemplerne    er    skriftligt kommenteret.   Her   i   dag   vil   jeg   fokusere   på   det,   jeg   opfatter   som hovedpointerne  i  mine  besvarelser.  Jeg  vil  fokusere  på  mine  egne områder.

3 Som  bekendt  er  der  tre  hovedtemaer  i  de  to  spørgsmål .  Det  er  de hovedtemaer, jeg her vil fokusere på. For  det  første :  Udvidelsen  af  det  såkaldte  ”interne  rum”  som  følge  af kommunalreformen   generelt   og   de   afledte   følger   for   adgangen   til aktindsigt. For det andet: Reguleringen i lovforslaget om kommunale borgerservicecentre   af   borgerservicecentrets   adgang   til   at   genbruge oplysninger   uden   borgerens   samtykke   og   til   at   udveksle   interne dokumenter  mellem  et  borgerservicecenter  og  en  anden  myndighed, uden at dokumenterne mister deres interne karakter.

4 For  det  tredje  :  Reguleringen  i  procedurelovforslaget  af  de  ansattes rettigheder. Jeg har noteret mig, at det er de samme tre hovedtemaer, der var i fokus på den høring , Retsudvalget holdt den 3. maj om de retssikkerhedsmæssige  aspekter  af  kommunalreformen.  Jeg  har  også noteret mig, at overskriften på resuméet fra høringen – der er udarbejdet af en journalist – er ”rød lampe lyser”. Jeg  kan  ikke  rigtig  få  øje  på  en  sådan  lysende  rød  lampe.  Der  er  flere grunde til, at jeg ikke kan se en rød lampe. Dels  synes der at florere en række   misforståelser   om   rækkevidden   af   nogle   af   de   kritiserede bestemmelser i lovforslagene. Dels er der på nogle punkter et fortegnet

5 billede  af  konsekvenserne  af  dele  af  lovforslagene.  Begge  dele  vender jeg tilbage til. Men  når  det  er  sagt,  vil  jeg  også  straks  tilføje,  at  jeg  selvsagt  ikke  har nogen intention om at krænke retssikkerheden for  hverken borgerne eller de offentligt ansatte. Tværtimod. Hele kommunalreformen er netop båret af ønsket om  – til gavn for borgerne - at indrette den offentlige sektor på en bedre måde end i dag. På  dele  af  de  tre  områder  kan  man  vel  sige  –  hvis  vi  skal  blive  i lamperetorikken  -  at  min  lampe  er  eller  har  været  gul.   Jeg  lytter  til  de argumenter, der fremføres. Det vil jeg selvsagt også gøre i dag.

6 [Hovedtema –  de ansatte] For at starte med det sidste hovedtema om de ansattes rettigheder. Her har et bredt flertal af Folketingets partier bestående af regeringspartierne,    Socialdemokraterne,    Dansk    Folkeparti    og    Det Radikale  Venstre  i  tirsdags  indgået  aftale  om  en  række  ændringer  til procedureloven, der sigter på at målrette fritagelsen fra forvaltningsloven mod selve delingsforhandlingerne. Ændringerne  går  ud  på  at  indføre  en  pligt  for  amterne  til  inden  den  1. januar    2006,    hvor    aftaleudkastet    skal    forelægges    for    de    andre myndigheder, at  høre  den  ansatte  over  amternes  forslag  til  fordeling  af den  ansatte  og  over  de  faktiske  oplysninger,  dette  forslag  bygger  på.

7 Endvidere     indføres     der     efterfølgende     begrundelsespligt     og     en efterfø lgende ret til partsaktindsigt. Alt sammen initiativer, der betyder, at det, der undtages fra forvaltningsloven, er selve delingsforhandlingerne. Det  siger  sig  selv,  at  det  er  kompliceret  proces  at  skulle  nå  til  enighed med hele den kreds af myndigheder, som skal modtage opgaver fra et amt,  at skulle  nå til  enighed  om fordelingen  af  alle  medarbejdere  og  at skulle  nå  til  enighed  herom  inden  for  kort  tid  –  højst  3  mån eder.  En proces,  hvor  fordelingen  af  den  enkelte  ansatte  er  helt  afhængig  af,  at fordelingen  af  alle  de  andre  ansatte  i  amtskommunen  falder  på  plads. Den proces ville blive vanskeliggjort og forsinket af krav om partshøring, og    løb ende    partsaktindsigt.    Og    den    proces    beskytter    vi    med

8 procedurelovforslaget,  som  det  nu  kommer  til  at  se  ud.  Det  er  da  et eksempel på, at regeringen lytter til den debat, der har været. Så min konklusion på dette område er derfor, at min lampe– og mange andres lamper - igen lyser grønt. [hovedtema –  aktindsigt generelt, udvidelse af det interne rum] Sådan   som   jeg   læser   Oluf   Jørgensens   brev     til   Retsudvalget   om udvidelsen  af  det  interne  rum  som  følge  af  kommunalreformen  og  de afledte  følger  for  adgangen  til  a ktindsigt,  er  én  af  hovedpointerne,  at adgangen til indsigt i faglige vurderinger vil blive formindsket på grund af udvidelsen   af   det   interne   rum.   Oluf   Jørgensen   henviser   til   to   ting.

9 Kommunesammenlægningerne, der jo  – i sagens natur – fører til større enheder. Og den øgede opgaveport efølje til kommunerne. Lad mig starte med at konstatere, at disse to forholds konsekvenser for adgangen  til  aktindsigt  hovedsageligt  følger  af  de  gældende  regler  i offentlighedsloven og forvaltningsloven. Kommunesammenlægninge   rs    betydning    for    borgerens    adgang    til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter kan, som Oluf Jørgensen anfører i sit  brev  til  Retsudvalget,  sammenlignes  med  den  situation,  at  borgeren flytter fra en mindre kommune til en større kommune. Borgerens adgang til aktindsigt er den samme i den nye større kommune, som den var i den mindre   kommune.   Behovet   for,   at   interne   arbejdsdokumenter   i   en

10 borgers  sag  udveksles  -  inden  for  lovgivningens  rammer  -  inden  for kommunen, beror på den pågældende kommunes konkrete tilrettelæggelse  af  sagsgangen.  Den  omstændighed,  at  en  kommune bliver større i forbi ndelse med en kommunesammenlægning, har således ikke   i   sig   selv   betydning   for   omfanget   af   udvekslingen   af   interne arbejdsdokumenter mellem kommunens medarbejdere. Kommunesammenlægningers  afledte følger for adgangen til aktindsigt er derfor ikke et forhold, der får mig til at se røde lamper lyse. Det samme gør sig gældende i forhold til den betydning  , kommunernes øgede opgaveport efølje får for udvidelsen af det interne rum.

11 At  der  i  højere  grad  blive r  tale  om  opgavevaretagelse  i  ét  og  samme forvaltningsled, når amterne nedlægges, og  at kommunerne får en bedre faglig bæredygtighed og kapacitet  – det er efter min opfattelse en fordel for borgerne. At opgavevaretagelsen på en række områder, der i dag har delt   opgavevaretagelse,   bliver   samlet   i   én   og   samme   myndighed (kommunen),    fører   til   et   naturligt     bortfald   af   den   udveksling   af dokumenter,    herunder    interne    arbejdsdokumenter,    som    amter    og kommuner i dag har behov for at udveksle i forbindelse med den delte opgavevaretagelse.   Men   adgangen   til   indsigt   i   faktuelle   oplysninger ændres  jo  ikke.   De  faglige  vurderinger,  der  bærer   de  afgørelser ,  en myndighed træffer, vil uændret   også skulle meddeles en part i en sag i overensstemmelse med forvaltningslovens regler om begrundelse.

12 Den udvidelse af det interne rum og de afledte konsekvenser for parters og offentlighedens adgang til aktindsigt, som Oluf Jørgensen peger på, er  efter  min  opfattelse  af  langt  mindre  dimensioner,  end  en  læsning  af Oluf Jørgensens brev af 29. april 2005 til Retsudvalget efterlader indtryk af. [L 72 –  kommunale borgersericecentre] Det sidste hovedtema, som jeg her vil give nogle ord med på vejen, er de retssikkerhedsmæssige aspekter af L 72 om kommunale borgerservicecentre. Borgerservicecentre  findes  som  bekendt  allerede  i  dag.  Jeg  har  faktisk ikke hørt nogen sige, at de synes , det er en dårlig ide, at kommunerne

13 sætter  fokus  på  servicen  til  borgerne  og  laver  kvikskranker,  straks- butikker  eller lignende – kært barn har ma nge navne. Jeg har heller ikke hørt nogen sige, at det med de større kommuner, der ser dagens lys i 2007, ikke vil være en god ide, at der åbnes endnu flere borgerservicecentre – f.eks. i nogle af de nuværende rådhuse. Dette er baggrunden for, at jeg har fremsat L 72. Jeg har et ønske om at fremme udbredelsen af borgerservicecentre – til gavn for borgerne. Hvis det  ender  med,  at  lovforslaget  tømmes  for  indhold   –  og  det  vil  være resultatet, hvis § 3 i forslaget, der indeholder alle sagsbehandlingsreglerne  og  dermed  de  fravigelser  af  de  tværgående offentligretlige  love,  I  kender  bedre  end  nogle  andre,  udgår  –  vil  jeg

14 oprigtig være i tvivl om formålet med at vedtage en lov om kommunale borgerservicecentre.  Et  sådant  resultat,  en  kommunalreformlovpakke uden  en  lov  om  kommunale  borgerservicecentre,  vil  ærgre  mig  meget. Det  vil  også  være  et  uheldigt  signal  at  sende  til  kommunerne   –  og kommunernes borgere. Lad mig med det samme sige, at den lampe, jeg ser på dette område, i øjeblikket er gul. Jeg er med andre ord  i en overvejelsesfase. Retsudvalget   har   særligt   bedt   om   indblik   i   mine   overvejelser   om eventuelle   ændringer   i   lovforslagets   regulering   af   samtykkekrav   i ansøgningssager (§ 3, stk. 3) og lovforslagets regulering af  adgangen til aktindsigt (§ 3, stk. 5).

15 Lovforslaget  indeholder  i  §  3,  stk.  3,  en  bestemmelse,  som  giver  et borgerservicecenter   mulighed   for   i   en   ansøgningssag   at   indhente følsomme   oplysninger   om   en   ans ø ger   fra   den   del   af   kommunens forvaltning,  som  ville  have  behandlet  sagen,  hvis  borgerservicecentret ikke var der. Det er mit indtryk, at rækkevidden af bestemmelsen har givet anledning til  misforståelser.  Lad  mig  derfor  benytte  lejligheden  til  at  slå  fast,  at bestemmelsen   ikke   giver   adgang   til,   at   borgerservicecenteret   kan indhente  oplysninger  ”på  tværs”,  dvs.  fra   andre  dele  af  kommunen  end den  relevante  fagforvaltning.  Hvis  borgerservicecenteret  får  brug  for  at indhente  følsomme  o plysninger  fra  andre  dele  af  kommunen  end  den fagforvaltning, som ellers ville have behandlet sagen, skal indhentelsen

16 ske    efter    forvaltningslovens    §    29,    dvs.    normalt    efter    samtykke. Tilsvarende  skal  reglerne  i  forvaltningslovens  §  29  følges,  hvis  der  i ansøgningssager  er  behov  for  at  indhente  følsomme  oplysninger  fra andre kommuner eller regionale eller statslige myndigheder. Lovforslagets   §   3,   stk.   3,   ligestiller   borgerservicecentre   og   dermed borgerne,  uanset  om  et  servicecenter  er  organiseret  på  den  ene  eller anden  måde.  §  3,  stk.  3,  indebærer  alene,  at  der  ikke  er  krav  om samtykke,  hvis  borgerservicecenteret  får  brug  for  oplysninger  fra  den fagforvaltning, som ellers ville have behandlet sagen.

17 Borgeren   får   med   andre   ord   ikke   en   ringere   retsstilling,   end   hvis ansøgningen   var   blevet   behandlet   af   fagforvaltni ngen   –   eller   i   et borgerservicecenter, der er organiseret efter den såkaldte ”torvemodel”, hvor medarbejderne referer til en chef i fagforvaltningen. Hvis  en  fagforvaltning  behandler  en  ansøgningssag  og  har  brug  for fø lsomme    oplysninger    om    ansøgeren,    som    i    forvejen    ligger    i fagforvaltningen,   er   der   ikke   efter   forvaltningslovens   §   29  krav   om samtykke.   Hvis   et   borgerservicecenter,   der   er   organiseret   som   en særskilt  enhed  i  kommunen,  b ehandler  en  ansøgningssag  og  har  brug for    oplysninger    om    ansøgerens    rent    private    forhold    (følsomme oplysninger) fra en anden del af forvaltningen, f.eks en fagforvaltning, er der efter forvaltningslovens § 29 normalt krav om samtykke.

18 Det kan bero på tilfældigheder,om en bestemt ansøgningssag behandles i  den  relevante  fagforvaltning  eller  i  borgerservicecenteret.  Det  kan  set ud  fra  borgerens  synsvinkel  bero  endnu  mere  på  tilfældigheder ,  om  et borgerservicecenter  er  organiseret  som  en  selvstændig  enhed  (med egen chef), eller om medarbejderne i borgerservicecentret er ansat i en fagforvaltning    og    blot    fysisk    gør    tjeneste    i    borgerservicecentret. Forvaltningslovens § 29 fører til forskellige resultater afhængig af valget af organisering. Der  er  over  for  mig  fra  flere  sider  mere  generelt  rejst  spørgsmål  om anvendelsen af forvaltningslovens § 29 i den kommunale forvaltning. Jeg vil i den anledning sammen med justitsministeren overveje, hvordan der mest  hensigtsmæssigt  kan  foretages  en  generel  gennemgang  af  de

19 spørgsmål,  der  vedrører  forholdet  mellem  forvaltningslovens  §  29  og kommunerne. Om  samtykkekravet  vil  jeg  afslutningsvist  gerne  påpege,  at  jeg  ikke  er den  første,  der  har  fået  den  tanke,  at  forvaltningslovens  §  29  –  som lovforslagets  §  3,  stk.  3  fraviger  på  ét  område –  kan  føre  til  nogle tilfældige   og   uhensigtsmæssige   resultater   i   nogle  tilfælde.   Det   blev faktisk  påpeget  tilbage  i  1994,  hvor  den  daværende  indenrigsminister Birthe  Weiss  fik  betænkning  nr.  1294  om  fornyelse  og  effektivisering  i den kommunale sektor på sit bord. [Aktindsigt - § 3, stk. 5]

20 Jeg    vil    herefter    sige    noget    om    forholdet    mellem    L    72    og aktindsigtsreglerne.  Det  er  anfør t  i  resuméet  af  høringen,  at  det  bliver sværere  for  borgeren  at  få  indsigt  i  oplysninger,  dels  om  sig  selv,  dels om det grundlag, forvaltningen træffer afgørelser på. Det  bliver  ikke  med  L  72  sværere  for  borgeren  at  få  indsigt  i  de  i oplysninger,   som   danner   grundlaget   for   forvaltningens   afgørelser . Lovforslaget  berører  ikke  adgangen  til  indsigt  i  oplysninger  om  faktiske omstændigh eder. Lovforslaget berø rer heller ikke en parts adgang til at blive  hørt,  eller  til  at  få  en  skriftlig  begrundelse  for  en  afgørelse,  og dermed viden om det grundlag, forvaltningen træffer afgørelse på.

21 Lovforslaget  indeholder  i  §  3,  stk.  5,  en  bestemmelse,  som  i  nogle bestemte situationer medfører, at interne arbejdsdokumenter ikke mister deres interne karakter, hvis de udveksles mellem borgerservicecenteret og en anden myndighed. Det kan være aktuelt i de  – ret få - situationer, hvor borgerservicecentret udfører en administrativ borgerbetjeningsopgaver på vegne af en anden myndighed. Hvis der er tale om sagsbehandling, vil det i almindelighed forudsætte en aftale med den   ansvarlige   myndighed.   Hvis   der   er   tale   om   overladelse   af myndighedsudøvelse,    vil    det    endvidere    forudsætte    lovhjemmel    i særlovgi vningen. Hvis   en   myndighed   selv   behandler   alle   dele   af   en   sag   og   i   den forbindelse  udfærdiger  e t  internt  arbejdsdokument  med  myndighedens

22 interne vurderinger af sagen, er der efter gældende ret  ikke aktindsigt i disse  interne  vurderinger.  Formålet  med  de  gældende  regler  er,  at medarbejderne  skal  have  mulighed  for  at  ”tænke  højt”  og  gøre  sig overvejelser, som måske – måske ikke – bliver til noget. Dette medvirker også til at højne kvaliteten af sag sbehandlingen. Disse    hensyn    til    at    beskytte    en    myndigheds    interne    foreløbige overvejelser    kan    også    siges    at    gøre    sig    gældende,    hvis    et borgerservicecenter  varetager  en  administrativ  borgerbetjeningsopgave for en anden myndighed. Hensigten med bestemmelsen er at udstrække den  nuværende  beskyttelse  af  interne  vurderinger  til  også  at  gælde borgerservicecenterets  /  den  anden  myndigheds  interne  vurderinger, hvis de som følge af deres samarbejde om en konkret sag får behov for

23 at  udveksle  interne  arbejdsdokumenter  med  sådanne  vurderinger  efter lovforslagets   regler.   Borgeren   får   med   andre   ord   ikke   en   ringere retsstilling,   end   hvis   den   konkrete   opgave   havde   været   løs  t   mere traditionelt af én myndighed. Jeg er som sagt også i en overvejelsesfase på dette punkt.Blandt andet er jeg ved at gøre mig nogle forestillinger om, i hvilke situationer der er størst behov for at udveksle sådanne interne arbejdsdokumenter. Jeg er således stadig i en lyttende fase. Jeg  vil  til  sidst  gøre  nogle  mere  generelle  betragtninger  om  forholdet mellem    retssikkerhed    og    kommunalreformen.    Som    jeg    nævnte indledningsvis,  er  det  ikke  formålet  med  kommunalreformen  at  skabe

24 mindre retssikkerhed for borgeren. Tværtimod. Formålet er at skabe en bedre  og  en  for  borgeren  mere  gennemskuelig  offentlig  sektor.  De retssikkerhedsgarantier, som er nedfældet i de  tværgående  centrale love på dette område står regeringen fuldt ud bag om at værne - til gavn for borgeren  og  til  gavn  for  forvaltningen.  Når  regeringen  på  en  række afgrænsede   områder   har   valgt   at   foreslå   en   særlig   regulering,   der   betyder en fravigelse fra disse love, har navnlig to principper været den røde   tråd   i   regeringens   overvejelser.   For   det   førs  te   at   parallelle situationer skal reguleres ens. Når vi med reformen foreslår nye former for   myndighedsstrukturer   og   myndighedssamarbejder,   kan   der   være grund til at overveje, om ikke vi bør have en regulering, der sikrer, at de sidestilles med den myndighed, der på traditionel vis har det fulde ansvar