Folketingets Administration Lovsekretariatet 15. marts 2005 J.nr. 17 OMTRYKT (15/3 2005) (rettelse af eksempel – markeret med fed) Notat om L 72 – Forslag til lov om kommunale borgerservicecentre Sammenfatning: Til  brug  for  de  kommende  politiske  drøftelser  om  lovforslag  nr.  L  72  om oprettelse af kommunale borgerservicecentre indeholder notatet en oversigt over ændringer i lovforslaget i forhold til lovudkastet, ligesom ændringer i den øvrige lovgivning er beskrevet for så vidt angår videregivelse af oply  s- ninger. Økonomiske konsekvenser: Der henvises til lovforslagets angivelse heraf. 1.    Indledning Som  led  i  den  lovgivningsmæssige  gennemførelse  af  kommunalreformen  har indenrigs-  og  sundhedsministeren  fremsat  forslag  til  lov  om  kommunale  bor- gerservicecentre den 24. februar 2005 (L 72). Efter  aftalen  om  en  kommunalreform  skal  der  gennemføres  lovgivning,  som gør  det  muligt  for  kommunale  borgerservicecentre  at  varetage  borgerbetje- ningsopgaver på tværs af stat, regioner og ko mmuner. Lovsekretariatet  er  i  den  anledning  blevet  bedt  om  for  det  første  at  redegøre for, på hvilke punkter lovforslaget adskiller sig fra det lovudkast, der blev sendt til høring, og for det andet at beskrive, hvilke ændringer lovforslaget medfører i den  øvrige  lovgivning  for  så  vidt  angår  videregivelse  af  oplysninge  r  -  særligt under inddragelse af høringssvaret fra Datatilsynet over lovudkastet.

- 2 - Nedenfor gennemgås under pk t. 2 formålet med lovforslaget. Pkt. 3 indeholder en oversigt over ændringer i lovforslaget sammenholdt med lovudkastet. Under pkt.  4  gennemgås   i  hovedtræk  lovforslagets  forenklede  videregivelsesbestem- melser  i  ansøgningssager.  Pkt.  5  indeholder  et  overblik  over  lovforslagets  be- stemmelser om udveksling af oplysninger med andre myndigheder. 2.    Formålet med lovforslaget Formålet med lovforslaget er ifø lge bemærkningerne at gøre det muligt for de kommunale  borgerservicecentre  at  fungere  som  én  indgang  til  den  offentlige sektor.  Formålet  er  at  fjerne  uhensigtsmæssige  juridiske  barrierer,  s å   borger- servicecentrene    kan    varetage    administrative    borgerbetjeningsopgaver    for kommunen selv og for andre myndigheder. Formålet med lovforslaget er med andre ord, at man som borger ikke skal he n- vende sig flere forskellige steder, før man finder den rette (kommunale) myn- dighed.  Borgeren  får  derimod  én  central  indgang  til    den  offentlige  sektor  på tværs af fagområder: Komm unale borgerservicecentre¹. For  at  kunne  fjerne  de  anførte  uhensigtsmæssige  juridiske  barrierer  omfatter lovforslaget undtagelser til følgende love: Lov  om  offentlighed  i  forvaltningen  (offentlighedsloven)  –  for  så  vidt angår interne dokumenter Forvaltningsloven – for så vidt angår interne dokumenter, videregivelse af almindelige fortrolige oplysninger, personfølsomme oplysninger Lov om aktindsigt i miljøoplysninger – for så vidt angår   videregivelse af interne miljøoplysninger Lov  om  behandling  af  personoplysninger  (persondataloven)  –  for  så vidt  angår   videregivelse  af  almindelige  fortrolige  og  personfølsomme oplysninger, indsigtsreglerne ¹Lovforslaget åbner mulighed for, at kommunalbestyrelser  kan oprette kommunale borgerser- vicecentre.

- 3 - 3. Lovforslaget sammenholdt med lovudkastet, hvor der er sket ændringer i forhold hertil ANSØGNINGSSAGER (§ 3) Lovudkastet Lovforslaget Stk.  3.  I  en  sag,  der  rejses  ved  ansøgning, kan et borgerservicecenter og en anden del af   kommunens    forvaltning,    under    hvis lovgivningsområde   sagen   henhører,   u d- veksle  de  oplysninger  om  ansøgerens  rent private forhold, som er fornødne til sagens behandling. Stk. 3. I en sag, der rejses ved ansøgning, kan et bor- gerservicecenter  indhente  oplysninger,  som  er  for- nødne til sagens behandling, om ansøgerens rent pri- vate forhold hos en anden del af kommunens forvalt- ning,  under  hvis  lovgivningsområde  sagen  henh ører. Tilsvarende  kan  en  anden  del  af  forvaltningen  ind- hente sådanne oplysninger hos borgerse rvicecenteret, hvis oplysningerne er tilvejebragt ved borgerservice- centerets   administration   af   det   lovgivningsområde, der henhører under den pågældende del af forvaltni n- gen. INTERNE ARBEJDSDOKUMENTER (§ 3, stk. 5) Lovudkastet Lovforslaget Stk. 5.  Når  arbejdsdokumenter,  der  i  he n- hold til lov om offentlighed i forvaltningen og  forvaltningsloven  er  interne,  videregi- ves i medfør af stk. 1 eller 2, mister doku- menterne ikke som følge af videregivelsen deres interne karakter. Stk. 5.  Når  arbejdsdokumenter,  der  i  henhold  til  lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven er interne, videregives i  medfør  af stk. 1 eller 2,  mi- ster  dokumenterne  ikke  som  følge  af  videregivelsen deres   interne   karakter.   Det   samme   gælder   interne miljøoplysninger  omfattet  af  lov  om  aktindsigt  i mil- jøoplysninger. 4. Videregivelsesbestemmelser i ansøgningssager 4.1. Indledning De  forenklede  bestemmelser  i  lovforslaget  om  videregivelse  gælder  udeluk- kende for opgaver, som varetages af kommunale borgerservicecentre, ikke for opgaver, som placeres i andre dele af den kommunale forvaltning. 4.2. Gældende ret 4.2. 1. Forvaltningsloven

- 4 - Efter forvaltningslovens § 29, stk. 1, må der i sager, som rejses ved ansøgning, ikke indhentes oplysninger om ansøgerens rent private forhold fra andre dele af forvaltningen  eller  fra  en  anden  forvaltningsmyndighed.  Der  er  dog  i  stk. 2 fastsat en række undtagelser herfra. F.eks. kan sådanne oplysninger indhentes , hvis ansøgeren giver sit samtykke. Det  vil  altså  sige,  at  hvis  et  borgerservicecenter   –  som  er  organiseret  som  en selvstændig del af forvaltningen – behandler en ansøgningssag efter sociallov- givningen og har brug for personfølsomme oplysninger fra kommunens social- forvaltning for at behandle sagen, så er  udgangspunktet i forvaltningsloven, at centreret skal indhente et samtykke fra ansøgeren. 4.2.2. P ersondataloven Persondatalovens  kapitel  4  indeholder  en  række  materielle  regler  for  behand- ling af oplysninger, herunder videregivelse. Enkelte bestemmelser tager speci- fikt sigte på videregivelse, herunder § 8, stk. 2 og 3, om videregivelse af særl i- ge kategorier af følsomme oplysninger; oplysninger om strafbare forhold, væ- sentlige sociale problemer og andre rent private forhold. Persondatalovens § 8, stk. 3, gælder for forvaltningsmyndigheder, der udfører opgaver inden for det sociale område.  Eksempelvis kan der efter bestemmelsen ske videregivelse af oplysninger mellem et borgerservicecenter og Den Sociale Ankestyrelse  ,  hvis  borgeren  har   givet  samtykke,  eller  hvis  den  såkaldte værdispringsregel er opfyldt, dvs. at  der skal foretages en konkret afvejning af modståe nde  interesser.  Bestemmelsen  svarer  i  store  træk  til  bestemmelsen  i forvaltningslovens § 28, stk. 2, se nedenfor under pkt. 5.2.1. Efter lovens § 41, stk. 3, skal den dataansvarlige bl.a. træffe de fornødne tekni- ske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysningerne kom- mer  til  uvedkommendes  kendskab,  misbruges  eller  i  øvrigt  behandles  i  strid med loven. 4.3. Lovforslaget 4.3.1. Lovforslaget med bemærkninger Ifølge bemærkningerne  udgør det en uhensigtsmæssig og unødvendig barriere, at et borgerservicecenter, som er organiseret som en selvstændig del af forvalt- ningen,  i  en  ansøgningssag  som  udgangspunkt  ikke  kan  indhente  følsomme personoplysninger  fra  den  fagforvaltning,  der  administrerer  samme  lovgiv-

- 5 - ningsområde som det, ansø gningssagen henhører under, uden at skulle anmode bor geren om samtykke hertil. Det  samme  gør  sig  gældende,  hvis  en  fagforvaltning  i  en  ansøgningssag  har brug  for  følsomme  oplysninger,  som  er  tilvejebragt  af  borgerservicecenteret  i forbindelse  med  dettes  administration  af  opgaver  inden  for  samme  lovgiv- ningsområde. Som eksempel kan nævnes, at et borgerservicecenter og kommunens socialfor- valtning  hver  især  behandler  ansøgningssager  efter  sociallovgivningen  af  for- skellig vanskelighedsgrad. Lovforslaget har derfor til formål at fjer ne denne barriere – det vil sige fravige forvaltningslovens § 29 – og gøre det muligt for et borgerservicecenter i en an- søgningssag at indhente oplysninger om en ansøgers rent private forhold hos en anden  del  af  kommunens  forvaltning,  under  hvis  lovgivningsområde  sagen henhører, og omvendt. Det er et krav, at udvekslingen af oplysningerne er saglig og nødvendig. Her- med stilles den relevante fagforvaltning og borgerservicecenteret, ligesom fag- forvaltningen ville have været stillet, hvis den havde behandlet alle opgaver på det pågældende lovgivning sområde selv. I  bemærkningerne  til  lovforslaget  fremgår  det   endvidere,  at  en  adgang  for  en enkelt  kommunal  medarbejder  til  alle  borgerrelaterede  oplysninger  kan  være vanskelig at forene med persondatalovens § 5 og de generelle krav om datasik- kerhed i lovens § 41, stk. 3. Dette uanset, at en medarbejder med en sådan g e- nerel  adgang  tilsvarende  varetager  en  lang  række  opgaver,  som  hver  for  sig sagligt berettiger til adgang til de enkelte oplysninger. Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse gør de anførte persondata- retlige betænkeligheder ved en bred adgang til borgerrelaterede oplysninger sig ikke på samme måde gældende,   hvis medarbejderne i borgerservicecentrene er delt op i forskellige »teams« eller lign., så de enkelte medarbejdere varet ager et mere begrænset udvalg af opgaver, som forudsætter adgang til kommunens sy- stemer med følsomme personoplysninger. 4.3.2 .Høringssvar fra Datatilsynet Persondatalovens  §  8,  stk.  3,  følger  ikke  af  direktivet,  men  blev  indsat  ved fremsættelsen  af  det  3.  lovforslag  til  persondataloven  med  henblik  på  at  fas t- sætte strenge betingelser for videregivelse af personoplysninger på det sociale område.

- 6 - Det  er  Datatilsynets  opfattelse,  at  udkastet  til  lovforslag  om  kommunale  bor- gerservicecentre  med  sin  generelle  regulering  muliggør  udveksling  af  person- oplysninger om sociale forhold i meget videre omfang, end det ellers ville have været tilfældet. Da der er tale om en række ikke-konkretiserede opgaver, finder Datatilsynet,  at  det  ikke  er  muligt  at  overskue  konsekvenserne  af  forslaget  i forhold til udveksling af oplysninger på det sociale område. Samtidig fremgår det ikke af lovforslagets bemærkninger, hvilke he nsyn der nu – 4½    år efter vedtagelsen af persondataloven  – taler for, at man i så ubestemt omfang sætter bestemmelsen i persondatalovens § 8, stk. 3, ud af kraft. Datatilsynet anbefaler derfor, at det meget nøje overvejes, om der nu er grund- lag for at anlægge en anden vurdering af dette spørgsmål og fravige de strenge betingelser for videregivelse af følsomme oplysninger på det sociale område i helt generel form. Datatilsynet er endvidere af den opfattelse, at en generel adgang for medarbej- dere  til  alle  borgerrelaterede  oplysninger  er  meget  vidtgående,  og  at  en  sådan adgang er vanskelig at forene med persondatalovens § 5 og de  generelle  krav om datasikkerhed i lovens § 41, stk. 3, som bl.a. er udmøntet i sikkerhedsbe- kendtgørelsens § 11. På den baggrund må adgangen til b  orgerrelaterede oplysninger i et servicecen- ter efter Datatilsynets opfattelse vurderes konkret og individuelt for den enkelte medarbejder, og det bør i denne forbindelse tilstræbes, at adgangen til navnlig følsomme oplysninger i eksempelvis sociale sager begrænses mest muligt. Datatilsynet  foreslår   under  henvisning  hertil,  at  formuleringen  ”efter  omstæn- dighederne” i de almindelige bemærkninger afsnit 4.3.1.3. Adgang til kommu- nens egne elektroniske systemer og til at foretage samkøring m.v. slettes. Den  på gældende  brug  af  medarbejdere  til  løsning  af  forskellige  opgaver,  gør det  endvidere  påkrævet,  at  der  i  forbindelse  med  servicecenterkonstruktionen og IT-understøttelsen af centrene sker en forøgelse af behandlingssikkerheden, herunder med hensyn til styring af brugerrettigheder og interne kontrolordnin- ger i forhold til medarbejdernes anvendelse af IT-systemerne. Det er i øvrigt Datatilsynets opfattelse, at etablering af servicecentre medfører, at kommunerne må styrke uddannelse og vejledning af medarbejder ne om be- handlingen af personoplysninger, herunder navnlig under hvilke betingelser en medarbejder  lovligt  kan  behandle  personoplysninger,  som  vedkommende  er autoriseret til.

- 7 - Datatilsynet henstiller endelig, at de nævnte aspekter om behandlingssikkerhed og uddannelse og vejledning af medarbejdere også omtales i lovforslagets b e- mærkninger, så det sikres, at hensyn til persondatabeskyttelse også indgår i det videre arbejde med etablering af servicecentre. 4.3.3 .  Indenrigs -  og  Sundhedsministeriets  bemærkninger  til  Datatilsynets  hø- ringssvar Indenrigs- og Sundhedsministeriet anfører, at bl.a. videregivelsesbestemmelsen i persondatalovens § 8, stk. 3, tager udgangspunkt i en traditionel arbejdstilret- telæggelse, hvor opgaven løses af en enkelt myndighed, og ikke som med bor- gerservicecentrene, der vil have mange forskellige opgaver og derfor har behov for klare og administrerbare regler. Endvidere anfører ministeriet, at § 8, stk. 3, kun i yderst begrænset omfang vil kunne finde anvendelse ved den udveksling af oplysninger mellem servicecentrene og andre myndigheder – bestemmelsen regulerer udelukkende videregivelse at oplysninger inden for det sociale områ- de².  Ministeriet  vurderer  endvidere,  at  videregivelse  efter  denne  bestemmelse formentlig i langt de fleste tilfælde vil kunne ske uden samtykke. Der er sål e- des efter ministeriets opfattelse ikke tale om, at man i et ubestemt omfang sæt- ter bestemmelsen ud af kraft. I forhold til lovudkastet har ministeriet slettet formuleringen ”efter omstændig- hederne” i de almindelige bemærkninger afsnit 4.3.1.3 i lovforslaget. Ministeriet har i forhold til lovudkastet indsat følgende afsnit i bemærkninger- ne til lovforslaget under afsnit 4.3.1.3.: ”Brugen  af  medarbejdere  til  løsning  af  forskellige  opgaver  gør  det  påkrævet, at     der     i     forbindelse     med     borgerservicecenterkonstruktionen     og     IT- understøttelsen af centrene er fokus på behandlingssi kkerheden, herunder med hensyn  til  styring  af  brugerrettigheder,  interne  kontrolordninger  samt  uddan- nelse og vejledning af medarbejderne om behandling af personoplysninger.” 5. Udveksling af oplysninger med andre myndigheder 5.1. Indledning Udveksling af oplysninger mellem et borgerservicecenter og en anden myndig- hed  kan  være  relevant  i  flere  situationer,  f.eks.  hvis  et  borgerservicecenter

- 8 - hjælper en borger fra en anden kommune med at udfylde et ansøgningsskema eller lign., som herefter skal behandles af bopælskommunen. 5.2. Gældende ret 5.2.1. Forvaltningsloven Hvis to myndigheder –  f.eks. et borgerservicecenter og Den Sociale Ankesty- relse  – udveksler oplysninger som følge af, at den ene myndighed udfører op- gaver  på  vegne  af  den  anden  myndighed,  som  led  i  et  integreret  sagsbehan d- lingsforløb,  eller  sker  mellem  myndigheder,  som  udfører  hver  deres  opgaver, finder forvaltningslovens § 28om videregivelse af oplysninger anvendelse. Betingelserne  for,  om  der  kan  ske  videregivelse  efter  denne  bestemmelse,  af- hænger  af,  hvilken  type  oplysninger  der  er  tale  om.  Der  gælder  således  mere restriktive  betingelser,  hvis  der  er  tale  om  udveksling  af  oplysninger  om  en- keltpersoners rent private forhold (følsomme oplysninger), end hvis der er tale om almindelige fortrolige oplysninger. Ikke-fortrolige oplysninger kan som udgangspunkt frit videregives til en anden forvaltningsmyndighed. Hvis der er tale om almindelige fortrolige oplysninger kan der mellem forskel- lige forvaltningsmyndigheder ske videregivelse, hvis det må antages, at oply s- ningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller af- gørelse. Det vil med andre ord sige, at der kan videregives almindelige fortroli- ge oplysninger mellem eksempelvis en (ansvarlig) myndighed og et borgerser- vicecenter, hvis der er et sagligt behov for det. Hvis der er tale om følsomme oplysninger kan der ske videregivelse af oplys- ninger, hvis borgeren har givet samtykke, eller hvis den såkaldte værdispring s- regel er opfyldt, det vil sige, der skal foretages en konkret afvejning af modstå- ende interesser. 5.2.2. Persondataloven Forvaltningslovens § 28 viger for persondataloven, hvis behandling af person- oplysninger helt eller delvist foretages ved hjælp af elektronisk sagsbehandling eller  er  indeholdt  i  et  manuelt  register.  Persondataloven  gælder  dog  kun  for 2 Det skal i den forbindelse bemærkes, at myndighedsudøvelse ikke kan overlades til andre myndigheder uden udtrykkelig lovhjemmel, for eksempel en offentlig myndigheds meddelelse af tilladelse på det sociale område.

- 9 - personoplysninger. Hvis der er tale om ikke-personoplysninger, gælder forvalt- ningsloven. Persondatalovens  kapitel  4  indeholder  en  række  materielle  regler  for  behand- ling af oplysninger, herunder videregivelse. Enkelte bestemmelser tager speci- fikt sigte på videregivelse, herunder § 8, stk. 2 og 3, om videregivelse af særl i- ge kategorier af følsomme oplysninger, se ovenfor under pkt. 4.2.2. 5.3. Lovforslaget 5.3.1. Lovforslaget med bemærkninger Det  er  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriets  vurdering,  at  der  kun  i  yderst  be- grænset omfang vil være situationer, hvor videregivelse uden samtykke ikke vil kunne ske inden for rammerne af forvaltningslovens § 28. Dette  kan  dog  ikke  helt  udelukkes.  I  bemærkningerne  til  lovforslaget  nævnes som  eksempel,  at  et  borgerservicecenter  modtager  følsomme  oplysninger  i  et ansøgningsskema med henblik på  videresendelse til en anden myndighed, der skal bruge oplysningerne til at færdigbehandle den pågældende sag.  I en sådan situation  skal  enten  samtykke  indhentes,  eller  også  skal  der  foretages  en  ko n- kret afvejning af modstående interesser. Efter  Indenrigs-   og  Sundhedsministeriets  opfattelse  bør  der  imidlertid  altid kunne  ske  videregivelse  i  eksempelvis  denne  situation,  og  det  synes  hverken nødvendigt eller hensigtsmæssigt at indhente et samtykke, ligesom der ikke sy- nes at være et behov for at foretage  en konkret afvejning  af modstående int e- resser. For så vidt angår persondataloven fremgår det af bemærkningerne, at de almi   n- delige materielle behandlingsregler og reglen i § 8, stk. 2,  om videregivelse af særlige  kategorier  af  følsomme  oplysninger,  ikke udgør  en uhensigtsmæssig barriere for borgerservicecentrets opgavevaretagelse. Efter ministeriets opfattelse udgør persondatalovens § 8, stk. 3, derimod en så- dan uhensigtsmæssig barriere. Sammenfattende finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet, at der er behov for at  fastsætte  regler,  som  udtrykkeligt  giver  borgerservicecentre  hjemmel  til  at udveksle følsomme oplysninger med myndigheder, de udfører opgaver for, og i forbindelse med integrerede sagsbehandlingsforløb. Herudover finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet det hensigtsmæssigt i for- hold til borgerservicecentre, at der er enkle og enslydende regler for udveksling

- 10 - af  oplysninger,  uanset  om  oplysningerne  behandles  elektronisk  eller  manuelt, og uanset om der er tale om ikke-fortrolige oplysninger, almindelige fortrolige oplysninger eller følsomme oplysninger. Bestemmelserne i lovforslaget giver således udtrykkeligt adgang til at udveksle oplysninger mellem borgerservicecenteret og en ansvarlig myndighed  eller en myndighed, som varetager tilknyttede opgaver. Bestemmelserne giver ikke en fri adgang til at udveksle oplysninger, men giver adgang til, at et borgerservicecenter og en anden myndighed kan udveksle op- lysninger  i  det  omfang,  udvekslingen  er  saglig  og  nødvendig  for  varetagelsen af en opgave for en anden myndighed, for at udøve kontrol med varetagelsen af sådanne o pgaver eller i forhold til et integreret sagsbehandlingsforløb. Bestemmelserne gælder kun i forbindelse med disse særlige former for arbejds- tilrettelæggelse.  Bestemmelserne  gælder  således  ikk e  i  andre  tilfælde,  f.eks. hvor et borgerservicecenter og en anden myndighed udfører hver deres opgave, og hvor disse har behov for at udveksle oplysninger. Bestemmelserne  gælder  alene  i  forhold  til  administrative  borgerbetjeningsop- gaver, ikke i forhold til andre opgaver, som en kommunalbestyrelse eventuelt måtte beslutte at henlægge til et borgerse rvicecenter. Lovforslagets  §  3,  stk.  1,  2  og  6,  gælder  for  udveksling  af  oplysninger,  både hvor  der  er  tale  om  en  opgave,  som  har  karakter  af  faktisk  forvaltningsvirk- somhed, og hvor der er tale om en opgave, som har karakter af myndighedsud- øvelse. 5.3.2. Datatilsynets høringssvar Se ovenfor under pkt. 4.3.2. 5.3.3.  Indenrigs-  og  Sundhedsministeriets  bemærkninger  til  Datatilsynets  hø- ringssvar Se ovenfor under pkt. 4.3.3.