PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2004-05 (2. samling)
KOM (2005) 0010 Bilag 1
Offentligt

merne af Folketingets Europaudvalg

stedfortrædere

Journalnummer

400.C.2-0

Kontor

EUK

8. marts 2005

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Justitsministeriets grundnotat om

Kommissionens hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen

heraf i Den Europæiske Union, KOM(2005) 10 endelig.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Justitsministeriet

Civil- og Politiafdelingen

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

Det Internationale Kontor

2005-305-0126

LUH40024

Kære udenrigsminister

Vedlagt sender jeg en af Kommissionen fremlagt hvidbog om udveksling af oplysninger om straffe-

domme og om virkningen heraf i Den Europæiske Union (KOM(2005)10 endelig) samt et grundnotat

om hvidbogen, idet jeg skal anmode om, at materialet oversendes til Folketingets Europaudvalg.

Materialet vil ligeledes blive oversendt til Folketingets Retsudvalg.

Med venlig hilsen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Justitsministeriet

Civil- og Politiafdelingen

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

Det Internationale Kontor

2005-305-0126

LUH40024

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

GRUNDNOTAT

om Kommissionens hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedom-

me og om virkningen heraf i Den Europæiske Union (KOM(2005)10 ende-

lig).

Resumé

Kommissionen har fremlagt en hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virk-

ningen heraf i Den Europæiske Union. For så vidt angår udvekslingen af oplysninger om straffe-

domme foreslås det, at alle systemer til udveksling heraf på sigt skal give slutbrugeren mulighed for

via det nationale strafferegister hurtigst muligt, elektronisk og sikkert at få adgang til udtømmende

og let forståelige oplysninger om de straffedomme, som en person er idømt i EU. Dette mål skal

ifølge Kommissionen nås i to faser. Hvad angår spørgsmålet om gentagelsesvirkning af straffedom-

me vil Kommissionen fremlægge forslag til en rammeafgørelse, hvis nærmere indhold dog ikke er

beskrevet i hvidbogen. Hvidbogen rejser ikke i sig selv spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet, og

den har heller ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Der ses ikke at

foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til hvidbogen. På det

foreliggende grundlag er det den danske holdning, at man på nuværende tidspunkt ikke bør lægge

sig fast på en bestemt model på området, men tværtimod nøjere bør analysere og drøfte, hvorledes

der mest hensigtsmæssigt kan ske en styrkelse af udvekslingen af oplysninger om straffedomme,

samtidig med at de databeskyttelsesmæssige hensyn sikres. For så vidt angår spørgsmålet om gen-

tagelsesvirkning af straffedomme, finder man fra dansk side ikke, at der med hvidbogen foreligger

et tilstrækkeligt grundlag at tage stilling på.

1. Baggrund

Spørgsmålet om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen

heraf i Den Europæiske Union har løbende været genstand for drøftelser i såvel

Rådet (for retlige og indre anliggender) som i Det Europæiske Råd.

Det Europæiske Råd fastslog den 25. og 26. marts 2004 i en erklæring om bekæm-

pelse af terrorisme, som Rådet (for retlige og indre anliggender) tilsluttede sig den

19. juli 2004, at en bedre udveksling af oplysninger om straffedomme bør have pri-

oritet.

Dette er senest fastslået i det såkaldte Haag-program til styrkelse af frihed, sikker-

hed og retfærdighed i Den Europæiske Union, som blev vedtaget af Det Europæi-

ske Råd den 5. november 2004. I programmet (punkt 3.3.1.) opfordres Kommissi-

onen til ”at forelægge sine forslag om forbedring af udvekslingen af oplysninger fra

nationale registre over straffedomme og rettighedsfrakendelser, især seksualforbry-

dere, senest i december 2004, så Rådet kan vedtage dem inden udgangen af 2005.

Disse forslag bør i marts 2005 følges op af et yderligere forslag til et edb-system for

udveksling af oplysninger".

På denne baggrund har Kommissionen den 25. januar 2005 fremlagt en hvidbog

om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Eu-

ropæiske Union. Hvidbogen er modtaget i Rådet i dansk sprogversion den 24. fe-

bruar 2005.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der er i tilknytning til hvidbogen udarbejdet et arbejdsdokument fra Kommissio-

nens tjenestegrene (SEC (2005) 63). Dette dokument, der kan findes via hjemmesi-

den

www.europa.eu.int,

indeholder en gennemgang af medlemsstaternes organise-

ring af deres respektive strafferegistre samt indholdet heraf. Dokumentet indehol-

der desuden en gennemgang af udvekslingen af oplysninger mellem medlemsstater-

ne samt reglerne for gentagelsesvirkning af tidligere straffedomme.

2. Indhold

2.1. Formålet med hvidbogen

I hvidbogen (side 2) redegøres der for, hvorfor Kommissionen har valgt at frem-

lægge en hvidbog om udveksling af oplysninger om straffedomme og om virknin-

gen heraf i Den Europæiske Union.

Kommissionen peger på, at formålet for det første er at gøre status over betingel-

serne for udveksling af oplysninger om straffedomme og rettighedsfrakendelser i

EU og at foreslå et ambitiøst handlingsprogram, der tager sigte på at etablere et

edb-baseret system til udveksling af oplysninger om straffedomme mellem med-

lemsstaterne. Formålet er for det andet at fremme debatten om de forskellige fakto-

rer, der spiller ind, når medlemsstaterne skal tage højde for domfældelser i andre

medlemsstater. Dette aspekt bør ifølge Kommissionen undersøges nærmere i de

kommende år, og hvidbogen er i den henseende kun en første tilgang til problema-

tikken om følgerne af straffedomme i EU.

2.2. Den nuværende situation på området

Kommissionen anfører i hvidbogen, at selv om de nationale strafferegistre i med-

lemsstaterne stort set alle sammen er centraliserede, er der store forskelle i relation

til, hvorledes straffe-registrene er organiseret. Dette gør sig gældende såvel i relation

til indholdet af de oplysninger, der registreres, som med hensyn til hvem der har

adgang til registrene. Fristen for sletning af oplysninger i registrene er ligeledes me-

get varierende.

Kommissionen anfører, at den europæiske konvention (af 20. april 1959) om gensi-

dig rets-hjælp i straffesager (samt tillægsprotokollen hertil), der udgør den nuværen-

de ramme for udveksling af oplysninger, har begrænset rækkevidde. Dette skyldes

ifølge Kommissionen vanskeligheder med hurtigt at identificere de medlemsstater, i

hvilke en person allerede er idømt en straffedom samt med hurtigt at indhente op-

lysninger efter en enkel procedure. Forståelsen af de eventuelt fremsendte oplys-

ninger kan ligeledes give anledning til vanskeligheder.

Der henvises i øvrigt til hvidbogen (side 4-5), hvor Kommissionen nærmere har

redegjort for den nuværende situation på området.

2.3. Kommissionens overvejelser

2.3.1. Forbedring af informationsudvekslingen gennem indførelse af et edb-

baseret system

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Kommissionen anfører i hvidbogen (side 6), at målet med informationsudvekslin-

gen på området bør være, at ”alle systemer til udveksling af oplysninger om straffe-

domme skal tage sigte på at give slutbrugeren mulighed for via det nationale straffe-

forståelige oplysninger om de straffedomme, som en person er idømt i EU.”

Kommissionen peger i den forbindelse på tre mulige løsningsmodeller, nemlig

(i)

lettelse af den bilaterale udveksling af oplysninger,

(ii)

oprettelse af et netværk af nationale registre, og

(iii)

oprettelse af et egentligt centralt europæisk strafferegister.

Kommissionen finder ikke, at disse løsningsmodeller i deres rene form er anvende-

lige, men peger derimod – ud fra en række hensyn – på, at der bør vælges en ”blan-

det” løsning, dvs. en kombination af et europæisk centralt strafferegister og et net-

værk af nationale registre.

Oprettelsen af denne løsningsmodel bør efter Kommissionens opfattelse ske i to

faser.

I den første fase skal der efter Kommissionens model indføres et system til identifi-

kation af de medlemsstater, i hvilke en person har tidligere straffedomme, og af den

tekniske og elektroniske infrastruktur, der giver mulighed for en hurtig og sikker

udveksling af oplysninger om straffedomme.

Den første fase skal gennemføres ved at oprette et europæisk register over dom-

fældte personer, der udelukkende vil indeholde oplysninger, der giver mulighed for

at identificere personen, og den medlemsstat i hvilken personen er dømt, bortset fra

oplysninger om dommens indhold og form, samtidig med at den nationale lovgiv-

ning og de europæiske regler om beskyttelse af privatlivets fred overholdes (hit/no

hit-system).

I den anden fase skal der ifølge Kommissionen udarbejdes "et standardiseret euro-

pæisk format", som skal give mulighed for at oversende oplysninger, der nemt kan

oversættes og forstås af alle parter. Formatet skal f.eks. gøre det muligt at registrere

oplysninger om den person, som afgørelsen vedrører, oplysninger om afgørelsens

form, oplysninger om de forhold, der har givet anledning til afgørelsen og oplysnin-

ger om afgørelsens indhold.

For at lette oversendelsen af oplysninger skal alle oplysninger defineres præcist og

om muligt standardiseres for at lette oversættelsen. For at løse de vanskeligheder,

der opstår som følge af de forskellige juridiske betegnelser, kunne mekanismen også

indeholde en ”ordbog”, der forklarer de forskellige anvendte betegnelser.

Kommissionen vil, når der er foretaget en første teknisk forundersøgelse, i foråret

2005 fremlægge et forslag til afgørelse om indførelse af en europæisk edb-baseret

mekanisme til udveksling af oplysninger om straffedomme, der svarer til ovennævn-

te første fase. I 2005 vil der også som forberedelse til projektets anden fase blive

foretaget en forundersøgelse af forholdene omkring et ”standardiseret europæisk

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

format”, der både vedrører de juridiske og tekniske aspekter. Gennemførelsen af

første fase vil ifølge Kommissionen kunne påbegyndes fra 2006.

2.3.2. Anvendelse af oplysninger om straffedomme idømt i andre medlems-

stater i Den Europæiske Union

Kommissionen anfører i hvidbogen (side 9 f), at en bedre udveksling af oplysninger

om straffedomme kun har mening, hvis oplysningerne kan bruges. Der peges i den

forbindelse på, at en straffedom kan indvirke på de øvrige medlemsstaters retsor-

den på forskellig vis.

Formålet med den fremlagte hvidbog er imidlertid alene at se nærmere på spørgs-

målet om, hvordan man skal behandle oplysninger, der udveksles inden for ram-

merne af den mekanisme, som er beskrevet ovenfor under pkt. 2.3.1., i forbindelse

med en ny retsforfølgning i en anden medlemsstat på grund af andre (nye) forhold.

Kommissionen anfører i den forbindelse, at retshjælpskonventionen fra 1959 intet

nævner om de retlige følger af udenlandske straffedomme. Den europæiske kon-

vention (af 28. maj 1970) om straffedommes internationale retsvirkning indeholder

bestemmelser i den henseende, men konventionen er kun ratificeret af ganske få

medlemsstater. Hertil kommer, at spørgsmålet om gentagelsestilfælde på EU-niveau

alene er behandlet i en retsakt om beskyttelse af euroen.

På nuværende tidspunkt er muligheden for at lade udenlandske domfældelser få

retskraft således overladt til de nationale lovgivninger – og her er muligheden ifølge

Kommissionen ofte begrænset. Kommissionen peger desuden på, at følgerne af

tidligere straffedomme – i en national sammenhæng – kan være forskelligartede.

Ifølge Kommissionens oplysninger er følgerne af tidligere straffedomme i med-

lemsstaterne reguleret ved lov eller overladt til domstolens skøn. I begge tilfælde er

muligheden for at tage højde for straffedomme idømt i andre medlemsstater ofte

begrænset. For at løse dette problem vil Kommissionen fremlægge et forslag til

rammeafgørelse om hensyntagen til endelige afgørelser i straffesager.

3. Gældende ret

Den fremlagte hvidbog fra Kommissionen er ikke ledsaget af forslag til retsakter

vedrørende udvekslingen af oplysninger om straffedomme og virkningen heraf i

Den Europæiske Union.

Som det er fremgået ovenfor under pkt. 2, vil sådanne forslag imidlertid – i hvert

fald for så vidt angår udvekslingen af oplysninger om straffedomme – kunne for-

ventes fremlagt af Kommissionen i løbet af forholdsvis kort tid. Når dette sker, og

det nærmere indhold af det pågældende forslag kendes, vil Justitsministeriet redegø-

re for gældende ret på området.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hvidbogen indeholder en række overvejelser fra Kommissionens side med hensyn

til behovet for og indholdet af et eventuelt initiativ på området for udveksling af

oplysninger om straffedomme og om virkningen heraf i Den Europæiske Union.

Eftersom hvidbogen ikke på nuværende tidspunkt har resulteret i konkrete initiati-

ver, er det ikke muligt at udtale sig nærmere om lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser af et eventuelt initiativ, der måtte blive udarbejdet på baggrund

af hvidbogen. Hvidbogen vil ikke i sig selv have lovgivningsmæssige og statsfinan-

sielle konsekvenser.

5. Høring

Kommissionen har ikke i forbindelse med fremlæggelsen af hvidbogen lagt op til en

høring af medlemsstaterne, men eftersom Kommissionen forventes at tage et eller

flere initiativer på området for udveksling af oplysninger om straffedomme i løbet

af 2005, er hvidbogen sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer:

Præsidenten for Østre Landsret, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for

Københavns Byret, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Retten i

Odense, Præsidenten for Retten i Aalborg, Præsidenten for Retten i Roskilde, Den

Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen,

Rigspolitichefen, Rigsadvokaten, Statsadvokaten for særlig økonomisk kriminalitet,

Politidirektøren i København, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuld-

mægtigforeningen, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet, Landsforeningen af

beskikkede advokater, Datatilsynet, Amnesty International og Institut for Menne-

skerettigheder.

Justitsministeriet har fastsat høringsfristen til den 10. marts 2005.

6. Nærhedsprincippet

Da der er tale om en hvidbog, som indeholder Kommissionens tanker på området,

rejser den ikke i sig selv spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet.

7. Andre medlemslandes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters

holdninger til hvidbogen.

8. Foreløbig generel dansk holdning

Som nævnt ovenfor under pkt. 1, er der i Haag-programmet lagt op til, at der skal

ske en forbedring af udvekslingen af oplysninger fra nationale registre over straffe-

domme og rettighedsfrakendelser. Efter dansk opfattelse vil en forbedring på dette

område kunne ske på mange forskellige måder – og ikke alene på den måde, som

Kommissionen har lagt op til i hvidbogen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som det fremgår under pkt. 5, er hvidbogen sendt i bred høring, og der vil endvide-

re blive afholdt et ekspertmøde i Kommissionen den 14.-15. marts 2005, hvor

Danmark vil være repræsenteret, jf. pkt. 1.

På den baggrund er det den dansk danske holdning, at man ikke på nuværende

tidspunkt bør lægge sig fast på en bestemt model på området, men tværtimod nøje-

re bør analysere og drøfte, hvorledes der mest hensigtsmæssigt kan ske en styrkelse

af udvekslingen af oplysninger om straffedomme, samtidig med at de databeskyttel-

sesmæssige hensyn sikres. For så vidt angår spørgsmålet om gentagelsesvirkning af

straffedomme, finder man fra dansk side ikke, at der med hvidbogen foreligger et

tilstrækkeligt grundlag at tage stilling på.