Miljø- og Planlægningsudvalget 2005-06
KOM (2005) 0667 Bilag 1
Offentligt
251275_0001.png
MILJØstyrelsen
Jord & Affald
Departementet, EUK
GRUNDNOTAT
til
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
24. februar 2006
Kommissionens forslag til Rådets og Europa Parlamentets direktiv om affald –
affaldsdirektivet
KOM(2005) 667 endelig
Resumé
Forslaget vedrører revision af primært affaldsrammedirektivet, men inddrager også reglerne i
direktiverne om farligt affald og spildolie.
Forslagets mere overordnede elementer skal ses i sammenhæng med temastrategien om
affaldsforebyggelse og genanvendelse
Forslagets mest centrale elementer er:
1) at indføre livscyklustankegang i affaldspolitikken: Det betyder, at miljøbelastningen fra affald
vurderes over hele fra produktets livsforløb fra vugge til grav.
2) at justere affaldshierarkiet: Forslaget giver ikke længere forrang til genanvendelse over
forbrænding med energiudnyttelse.
3) at ændre affaldsdefinitionen med kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald: Det
betyder, at visse affaldsstrømme ikke længere vil være underlagt affaldslovgivningen, herunder
transportforordningens kontrol med import og eksport af affald.
4) at ændre sondringen mellem nyttiggørelse og bortskaffelse: Det præciseres, at det afgørende for
sondringen er, om der i processen sker en substitution af ressourcer – enten på selve
affaldsbehandlingsanlægget eller i en bredere samfundsmæssig sammenhæng.
5) krav om udarbejdelse af affaldsforebyggelsesprogrammer på nationalt niveau: medlemsstaterne
forpligtes til at udarbejde programmer til forebyggelse af affald.
6) at øge anvendelse af miljøkriterier og –standarder/krav udarbejdet i komité-procedure:
Kommissionens forslag lægger op til anvendelse af komitologi på en række nye og centrale
områder, herunder til udarbejdelse af effektivitetskriterier for nyttiggørelse, til fastlæggelse af
kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald samt fastsættelse af krav til
genanvendelsesaktiviteter.
Gennemførelsen af affaldsrammedirektivet i Danmark vil primært skulle ske ved ændringer i
miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen. Da væsentlige elementer i forslaget forslås
udarbejdet i komité-procedure, er det ikke muligt at foretage en præcis vurdering af
konsekvenserne, hverken lovgivningsmæssigt, miljømæssigt eller økonomisk.
Det vurderes ikke at gennemførelsen af affaldsrammedirektivet giver anledning til større
økonomiske konsekvenser. Dog vil ændringen af nyttiggørelse og bortskaffelsesbegrebet betyde, at
der vil blive importeret affald til Danmark i perioder med overkapacitet på danske
affaldsforbrændingsanlæg, hvilket vurderes at være forbundet med en samfundsøkonomisk
nettogevinst på kort sigt.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0002.png
1. Status
Kommissionen sendte den 21. december 2005 ovennævnte forslag til Rådet og Parlamentet.
Rådssekretariatet udsendte forslaget til medlemsstaterne den 4. januar 2006, og forslaget forelå i
dansk oversættelse den 19. januar 2006.
Forslaget har hjemmel i TEF artikel 175, og skal derfor vedtages af Rådet med kvalificeret flertal
efter proceduren om fælles beslutningstagen i TEF artikel 251
Et notat om forslaget har ikke tidligere været oversendt til Folketinget.
Europaparlamentet har endnu ikke udtalt sig om forslaget.
Formandskabet har sat forslaget på dagsordenen for rådsmøde(miljø) den 9. marts 2006 mhp. en
første orienterende politisk drøftelse.
2. Formål og indhold
Forslaget vedrører revision af den lovgivningsmæssige ramme for affaldsreguleringen – primært
affaldsrammedirektivet – men også farligt affaldsdirektivet og spildoliedirektivet.
Kommissionen angiver følgende hovedårsager til revisionen:
-
Behov for juridisk klarhed: specielt affaldsdefinitionen og sondringen mellem nyttiggørelse og
bortskaffelse skal afklares.
-
Fornyet fokus på miljøbelastning ud fra en livscyklustankegang: Det betyder, at
miljøbelastningen fra affald vurderes ud fra produktets livsforløb fra vugge til grav.
-
Øget brug af miljøkrav og -kriterier: Det foreslås, at direktivet skal suppleres af en række
miljøkrav og -kriterier, der skal udarbejdes i komité-procedure under Kommissionens initiativ og
ledelse. Der foreslås kriterier for nyttiggørelse og for, hvornår affald ophører med at være affald,
samt krav til genanvendelsesaktiviteter.
-
En generel målsætning om regelforenkling: Forslaget ophæver direktiverne om spildolie og
farligt affald og indfører udvalgte bestemmelser fra disse i affaldsrammedirektivet.
Forslagets hovedelementer.
a) Formål, herunder affaldsbehandlingshierarki
I forslaget er formålet med direktivet at mindske den samlede miljøbelastning fra anvendelse af
ressourcer og produktion samt håndtering af affald.
Det foreslås videre, at medlemsstaterne følger et hierarki, der giver første prioritet til
affaldsforebyggelse og anden prioritet til nyttiggørelse af affald gennem genbrug, genanvendelse og
andre nyttiggørelsesoperationer. Yderligere prioritering mellem genanvendelse og andre
nyttiggørelsesformer er ikke indeholdt i forslaget.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0003.png
b) Anvendelsesområde
Forslaget udvider listen over affaldsstrømme, der ikke er omfattet af direktivet med uopgravet
forurenet jord, døde dyr og animalske bi-produkter samt visse stoffer fra landbrugsdrift.
c) Definitioner af centrale begreber
Affaldsdefinitionen forslås opretholdt, men suppleres med kriterier for, hvornår affald ophører med
at være affald, se nedenfor.
Nyttiggørelses- og bortskaffelsesbegrebet foreslås ændret. Udgangspunktet for nyttiggørelse er, at
der sker en substitution af ressourcer – enten på selve affaldsbehandlingsanlægget eller i en bredere
samfundsmæssig sammenhæng.
Forbrænding med energiudnyttelse (R1 på bilag II) er suppleret med energieffektivitetskriterier for
anlæg, der forbrænder husholdningsaffald.
Der er indsat nye definitioner af: genbrug, genanvendelse, indsamling og behandling.
d) Effektivitetskriterier for nyttiggørelse
Kommissionen foreslår, at der via komité-procedure kan fastsættes effektivitetskriterier for
nyttiggørelsesoperationerne på bilag II. I forlængelse heraf foreslår Kommissionen, at listen over
bortskaffelsesoperationer i bilag I – via komitologi - kan suppleres med operationer, der har lav
ressourcesubstitution.
e) Kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald
Kommissionen foreslår, at der etableres en mekanisme, der kan fastslå, hvornår visse
affaldsstrømme ophører med at være affald.
Det foreslås, at affald kan omklassificeres til et sekundært materiale, hvis det opfylder to
betingelser:
-
omklassificeringen medfører ikke generelle negative miljøpåvirkninger og
-
der eksisterer et marked for det pågældende sekundære materiale.
Hvis Kommissionen vurderer, at disse to betingelser er opfyldt, kan den foreslå, at der via komité-
procedure vedtages miljø- og kvalitetskriterier, der skal opfyldes for, at en affaldsstrøm kan
omklassificeres.
Miljø- og kvalitetskriterierne skal sikre:
-
at det sekundære materiale opfylder de betingelser, der gælder for at kunne markedsføres
-
et højt beskyttelsesniveau for miljø og sundhed.
f) Farligt affald
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0004.png
Kommissionen foreslår, at direktivet om farligt affald ophæves, og visse bestemmelser indarbejdes i
dette forslag.
Den eksisterende konkrete liste over farligt affald (Kommissionsbeslutning 2000/532 og 2000/573),
er ikke medtaget i forslaget, men det er foreslået, at der opstilles en liste over farligt affald. Mens
der i den nuværende regulering er klare kriterier for at blive omfattet af listen over farligt affald, er
Kommissionens forslag til udarbejdelse af ny liste upræcist formuleret.
Det er præciseret, at farligt affald produceret af husholdninger ikke skal anses for at være farligt
affald, før det er indsamlet.
Klassificeringen af farligt affald foreslås til kun at være affald, der udviser farlige egenskaber, som
listet i bilag III. I dag er affald farligt hvis det findes på det nuværende bilag I og II og udviser
egenskaberne i bilag III. Desuden fremgår det i den nuværende regulering, at affald kan være
farligt, hvis det er på listen over farligt affald og udviser egenskaberne listet i bilag III.
Henvisningen til listen mangler i Kommissionens forslag.
Som et nyt element foreslås det, at medlemsstaterne skal have mulighed for at ”nedklassificere”
farligt affald til ikke-farligt. I dag kan medlemsstaterne kun ”opklassificere” affald til farligt affald.
Forbudet mod at blande farligt affald med andet farligt affald med forskellige egenskaber eller med
andet affald foreslås ophævet. Det eksisterende forbud mod at sammenblande farligt affald foreslås
nu ændret til, at det skal være tilladt at sammenblande under nærmere angivne betingelser.
g) Spildolie
Kommissionen foreslår, at spildoliedirektivet ophæves. En række bestemmelser derfra er derfor
indarbejdet i dette forslag. De nuværende krav vedrørende godkendelse af anlæg til behandling af
spildolie, indsamling, tilsyn og planer er opretholdt. Kravet om regenerering er imidlertid ikke
opretholdt i forslaget.
h) Mindstekrav til godkendelse af behandlingsanlæg
Som et nyt element foreslås det, at affaldsbehandlingsanlæg omfattet af IPPC-direktivet ikke
længere skal være godkendt både efter affaldsdirektivet og IPPC-direktivet, men kun efter IPPC-
direktivet.
Det foreslås også, at der i komité-procedure kan vedtages minimumskrav til godkendelse af
behandlingsanlæg, der ikke er omfattet af IPPC direktivets godkendelseskrav.
Hvis der er tale om farligt affald, kan kun anlæg, der nyttiggør sådant affald, fritages fra
godkendelseskravet – og i så fald kræves der både udstedelse af generelle regler og supplerende
specifikke vilkår for aktiviteten.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0005.png
i) Registrering af indsamlere, transportører, mellemhandlere og mæglere
Som et nyt element foreslås det, at indsamlere, transportører, mellemhandlere og mæglere, der ikke
er omfattet af godkendelseskravet, skal registreres hos myndighederne. Det foreslås endvidere, at
sådanne aktører skal overholde visse minimumskrav, og at sådanne minimumskrav skal udarbejdes
i komitéprocedure.
j) Nationale affaldsplaner
Kommissionen har præciseret og udvidet kravene til de nationale affaldsplaner på en række
områder. I overensstemmelse med direktivets formål skal livscyklustankegangen anvendes.
Det er indføjet, at planerne skal indeholde foranstaltninger vedrørende forebyggelse og genbrug af
emballageaffald, som krævet i emballagedirektivet, og foranstaltninger, der sikrer overholdelse af
strategien for reduktion af bionedbrydeligt affald, der går til deponering, jf deponeringsdirektivet
(1999/31/EC).
Endelig foreslås det, at der skal forelægges Kommissionen en generel vurdering af, hvorledes
planerne vil bidrage til realisering af direktivets formål, og at denne vurdering skal omfatte en
”strategisk miljøvurdering” som omhandlet i direktivet om vurdering af bestemte planers og
programmers indvirkning på miljøet (2001/42/EC).
k) Programmer for affaldsforebyggelse
Som et nyt element foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne skal forpligtes til, at udarbejde
programmer til forebyggelse af affald – enten som et element i den nationale affaldsplan eller som
et separat program.
Med henblik på at bryde koblingen mellem økonomisk vækst og miljøpåvirkningerne af
affaldsfrembringelse foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne opstiller mål for
affaldsforebyggelse og foretager en vurdering af muligheden for at iværksætte de foranstaltninger,
der er listet i bilag IV til forslaget (forebyggelsesforanstaltninger).
For at kunne vurdere fremskridt på de enkelte foranstaltninger foreslås det videre, at
medlemsstaterne skal fastsætte konkrete kvalitative og kvantitative mål og indikatorer for hver
enkelt foranstaltning eller kombination af foranstaltning, der træffes.
Endelig foreslås det, at offentligheden inddrages i plan-processen, og at medlemsstaterne
afrapporterer og evaluerer affaldsforebyggelsesprogrammerne i forbindelse med den generelle
afrapportering, dvs. hvert tredje år.
l) Rapportering og revurdering
Eneste ændringer af rapporteringsbestemmelsen er, at der fremover skal afrapporteres om køkken-
og madaffald, og at Kommissionen i sin første rapport om direktivets gennemførelse (fem år efter
dets ikrafttræden) fremsætter nødvendige forslag til revision af direktivet.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0006.png
m) Komité-procedure
Kommissionens forslag lægger op til at anvende komitologi på følgende områder:
-
til udarbejdelse af effektivitetskriterier for nyttiggørelse til supplering af den mere
generelle definition
-
til fastsættelse af kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald,
-
til mindstekrav til godkendelse af behandlingsvirksomheder og registrering af
indsamlere, transportører, mellemhandlere og mæglere
-
til udarbejdelse af et notifikationsskema til brug for medlemsstaternes indberetning af
deres nationale affaldsplaner.
n) Andet
Direktivforslaget har på en række områder konsekvenser for Transportforordningens
indsigelsesmuligheder. Bl.a. er bestemmelsen fra det eksisterende direktiv, der forpligter
medlemsstaterne til ”at hindre transport af affald, som ikke er i overensstemmelse med deres
affaldsplaner” foreslået ophævet. Også nye kriterier for affaldsfasens ophør og nye krav til
genanvendelsesaktiviteter vil ændre på indsigelsesmulighederne.
3. Nærhedsprincippet
Affald transporteres og behandles i stor udstrækning på tværs af grænser, og forurening herfra er
derfor potentielt også grænseoverskridende. Desuden er markedet for affald internationalt, og et
direktiv, der etablerer en miljømæssig minimumsramme for dette marked, må således vedtages på et
højere niveau end det nationale. Ellers vil det ikke have gennemslagskraft. Danmark er derfor enig
med Kommissionen i, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
4. Konsekvenser for Danmark
Gældende dansk ret og forslagets lovgivningsmæssige konsekvenser
Det gældende affaldsrammedirektiv, spildoliedirektiv og farligt affaldsdirektiv er alle
implementeret i miljøbeskyttelsesloven
1
og affaldsbekendtgørelsen
2
.
En gennemførelse af forslaget vil indebære, at miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen
skal ændres. Da væsentlige elementer i forslaget forslås udarbejdet i komité-procedure, er det ikke
muligt at foretage en præcis vurdering af de lovgivningsmæssige konsekvenser heraf.
Forslagets økonomiske konsekvenser
Kommissionen har udarbejdet en impact assessment (IA) i tilknytning til strategien og
implementering af strategien især gennem revision af affaldsrammedirektivet. Analysen i denne
1
Miljøbeskyttelsesloven, jf. lovbekendtgørelse nr. nr. 753 af 25/8 2001, som senest ændret ved lov nr. 572 af 24/6
2005.
2
Affaldsbekendtgørelsen, jf. bekg. 619 af 27/6 2000, som senest ændret ved bekg. 790 af 14/8 2005.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0007.png
impact assessment er meget overordnet og næsten udelukkende kvalitativ. Det vurderes, at denne
impact assessment er meget lidt anvendelig til at belyse de statsfinansielle, samfundsøkonomiske og
administrative konsekvenser i Danmark, da den kun – på et meget overordnet niveau – beskriver en
række forskellige politikmuligheder og virkemidler, og ikke beskriver omkostninger og fordele for
EU som helhed eller for enkelte medlemslande.
For at få en grundigere vurdering af de samfundsøkonomiske og administrative konsekvenser er det
valgt at foretage en separat vurdering af temastrategiens (og revision af affaldsrammedirektivets)
konsekvenser for Danmark, bl.a. med hjælp fra Det danske Temacenter for Affald. Nedenstående
vurderinger bygger på disse analyser.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
I det følgende behandles de af forslagets hovedelementer, der har økonomiske konsekvenser, som
beskrevet under afsnit 2.
Definitioner af centrale begreber (forbrænding som nyttiggørelse i stedet for bortskaffelse)
Affaldsrammedirektivet betyder, at forbrænding af affald på danske forbrændingsanlæg vil blive
klassificeret som nyttiggørelse. Det betyder, at det ikke vil være muligt for nationalstaterne at sige
nej til import af affald, som Danmark gør i dag.
Det skal bemærkes, at det i dag, hvor affald til forbrænding klassificeres som bortskaffelse, er
muligt at tillade import af affald til danske forbrændingsanlæg. Der har midlertidigt været politisk
modvilje mod import, hvorfor der i dag findes et nationalt forbud mod import. Forskellen mellem
situationen i dag og den fremtidige situation, hvor forbrændingsdefinitionen foreslås ændret er
derfor, at den nedennævnte anslåede samfundsøkonomiske nettogevinst sådan set ikke er en
egentlig konsekvens af direktivet. Den ville allerede kunne realiseres i dag, hvis den politiske vilje
var til stede. Direktivet vil derimod indskrænke de politiske handlemuligheder, og så at sige
gennemtvinge en realisering af gevinsten.
De danske forbrændingsanlæg ønsker at udnytte den eksisterende overkapacitet ved at importere
affald. Denne overkapacitet er i dag på 300.000 tons, men Miljøstyrelsen vurderer, at den som følge
af stigende affaldsmængder vil være 150.000 tons i 2009/10.
Der er vigtigt at pointere, at nedenstående resultater tager udgangspunkt i den nuværende
affaldsorganisering herunder eksisterende prisforhold samt hvile-i-sig-selv-princippet. Regeringen
vil i nær fremtid komme med anbefalinger til en ny organiseringsmodel, som forventeligt vil være
implementeret inden Kommissionens forslag træder i kraft, hvilket indebærer, at forudsætningerne
for denne analyse kan være ændret.
Samfundsøkonomisk er denne import af 150.000 tons forbundet med en nettogevinst på 110 – 115
mio. kr./året på kort sigt. Denne gevinst skyldes dels, at staten får et merprovenu fra affaldsafgiften
på ca. 50 mio. kr. dels at forbrændingsanlæggene får en øget indtægt på mellem 85 – 95 mio.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0008.png
kr./året. Forbrændingsanlæggenes får denne merindtægt, fordi forbrændingsprisen på det
importerede affald vil afspejle de høje tyske forbrændingspriser. På langt sigt vil den
samfundsøkonomiske gevinst falde, da det forventes, at de udenlandske forbrændingspriser
fremover vil være faldende.
Forbrænding af en øget affaldsmængde har en række negative miljøkonsekvenser, herunder øgede
emissioner til luft fra forbrændingsanlæg og fra transport samt en øget produktion af restprodukter.
Visse af disse effekter kan ikke værdisættes, da der ikke foreligger data, herunder eksternaliteter
ved deponi af restprodukter. Værdien af de øvrige miljøeffekter er forsøgt værdisat og vurderes til
en negativ værdi på ca. 25 - 30 mio. kr. Samtidig har forbrænding af en øget mængde affald også
en positiv effekt i form af substitution af fossil brændsel og derved en CO
2
-besparelse. Der er
usikkerhed om størrelsen af denne substitution (og hvor den finder sted) men ved antagelse om fuld
substitution af fossil brændsel er værdien af CO
2
-besparelsen skønnet til at være i størrelsesordenen
3,5 – 6,5 mio. kr. Grundet usikkerheden er det valgt ikke at medtage denne gevinst i den samlede
opgørelse ovenfor ligesom det specielt om værdisætningen af miljøbelastningen bør understreges, at
denne er forbundet med væsentlige usikkerheder.
Kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald.
Fastsættelse af disse kriterier vil ske i en EU-komite og det er ikke på nuværende tidspunkt klart,
hvordan disse kriterier udformes, samt hvilke affaldstyper der vil blive omfattet.
For at vurdere de potentielle samfundsøkonomiske konsekvenser af dette tiltag er der opstillet en
række scenarier, der belyser effekten for forskellige kriterier og affaldstyper. Følgende affaldstyper
er analyseret; kompost, bygge- og anlægsaffald, flyveaske, papir og pap, metal og slagger.
Analysen viser, at der ikke er nævneværdige positive samfundsøkonomiske konsekvenser forbundet
med at omklassificere disse affaldstyper. Der er i Danmark allerede et marked for disse affaldstyper,
og omklassificering vurderes ikke at kunne fremme genanvendelse i Danmark.
Der kan være negative samfundsøkonomiske konsekvenser i form af negative miljøkonsekvenser,
hvis mindre ambitiøse kriterier for genanvendelse betyder at mere ”forurenede” affaldstyper vil
blive genanvendt, fx udspredning af kompost med et højere tungmetalindhold.
Spildolie
Det vurderes ikke at ophævelse af krav om regenerering af spildolie vil ikke have betydelige
samfundsøkonomiske konsekvenser for Danmark. Det skyldes, at det vurderes, at markedet for
regenerering vil bestå trods ændringen i affaldsrammedirektivet.
Øvrige hovedelementer
Det vurderes ikke at forslagets øvrige hovedelementer har nævneværdige samfundsøkonomiske
konsekvenser.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0009.png
Fordelingsmæssige konsekvenser
Nedenfor behandles forslagets fordelingsmæssige konsekvenser, dvs. konsekvenser for staten,
kommuner, erhverv og borgere. De samlede administrative konsekvenser er opgjort til sidst.
Definitioner af centrale begreber (forbrænding som nyttiggørelse i stedet for bortskaffelse)
Der er vigtigt at pointere, at nedenstående beregninger tager udgangspunkt i den nuværende
affaldsorganisering herunder eksisterende prisforhold samt hvile-i-sig-selv-princippet. Regeringen
vil i nær fremtid komme med anbefalinger til en ny organiseringsmodel, som vil være
implementeret inden Kommissionens forslag træder i kraft. Det betyder, at forudsætningerne for
denne analyse kan være ændret.
Staten
Staten vurderes at kunne opnå en merindtægt på kort sigt på ca. 50 mio. kr. årligt som følge af øget
afgiftsprovenu ved øget import af affald.
Forbrændingsanlæggene, virksomheder og borgere
Forbrændingsanlæggene vurderes tilsvarende at kunne opnå en merindtægt på 85 – 95 mio. kr. om
året på kort sigt. I dag er affaldssektoren omfattet af hvile-i-sig-selv princippet, hvilket betyder at
merindtægten vil komme borgerne og virksomheder til gode i form af lavere gebyrer og lavere
varmepriser.
Kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald.
Der vurderes ikke at være nogen fordelingsmæssige konsekvenser af dette tiltag, herunder
konsekvenser for stat, kommuner, erhverv eller borgere.
Spildolie
Det vurderes ikke, at ophævelse af kravet om regenerering af spildolie har fordelingsmæssige
konsekvenser.
Øvrige hovedelementer
Det vurderes ikke, at forslagets øvrige hovedelementer har nævneværdige fordelingsmæssige
konsekvenser.
Administrative konsekvenser
Staten
De samlede administrative konsekvenser som følge af revision af affaldsrammedirektiv kan opgøres
til en engangsudgift på 1 årsværk samt en løbende udgift på ca. 0,5 årsværk i Staten. Dette skyldes
lovændringer, ændringer i indberetning/anmeldelse af import/eksport samt afledte effekter af
eventuel øget forbrænding, samt udarbejdelse af et nationalt affaldsforebyggelsesprogram.
Kommuner
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0010.png
Konsekvenserne for kommunerne afhænger af eventuelle ændringer i affaldsregulativer, primært
som følge af indførelse af kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald.
Det er ikke muligt at vurdere størrelsen af disse, da de konkrete forslag ikke kendes.
Erhverv
Der vurderes ikke at være administrative konsekvenser for erhvervslivet.
Forslagets konsekvenser for beskyttelsesniveauet
Da centrale elementer i forslaget skal gennemføres via komitéprocedure, er det ikke muligt at
vurdere konsekvenserne af de foreslåede ændringer. Der henvises i øvrigt til vurderingen af
beskyttelsesniveauet i grundnotatet om affaldsstrategien.
5. Høring
Et notat om sagen har været forelagt på møde i miljøspecialudvalget den 8. februar 2006 sammen
med notat om den fremlagte temastrategi om genanvendelse og affaldsforebyggelse. De
tilstedeværende specialudvalgsmedlemmer afgav deres bemærkninger samlet til de to sager, hvilket
fremgår af de nedenstående bemærkninger:
DAKOFA fandt, at det burde præciseres, at de prisstigninger for affaldsforbrænding, der nævnes
som en konsekvens af at ændre forbrænding fra at være bortskaffelse til at være nyttiggørelse kun
vil realiseres, såfremt sektoren liberaliseres og hvile i sig selv princippet fjernes. Herudover fandt
DAKOFA, at det burde præciseres i notatet, at forslaget afskar en række muligheder for at benytte
affaldstransportforordningens bestemmelser til at hindre grænseoverskridende affaldstransporter.
Affald Danmark og KL tilkendegav bekymring overfor introduktion af livscyklustankegangen vel
vidende, hvor mange vanskeligheder der i praksis er forbundet med en operativ anvendelse af denne
tilgang som grundlag for beslutningstagen. Fandt derfor, at man burde holde fast i affaldshierarkiet
som praktisk rettesnor indtil videre. Ønskede herudover præciseret, hvad der var begrundelsen for at
modsætte sig en omdefinering af affaldsforbrænding samt en vurdering af de politiske muligheder
for at vinde gehør for dette synspunkt i Bruxelles. Et projekt man vurderede til at gå stejlt op ad
bakke. AD tilkendegav, at Danmark med sin modstand mod at omdefinere affaldsforbrænding ikke
malede sig selv op i et hjørne, men i tide konstaterede, hvor flertallet lå og gik med her for at søge
indflydelse.
Dansk Industri fandt den danske holdning i spørgsmålet om omdefinering af affald for firkantet.
F.eks vil incitamentet til import forsvinde, hvis priserne i udlandet falder. Fandt, at der var behov
for, at raffinere ministerens synspunkt på dette område, således at Danmark medvirker til, at der
etableres et marked, som kan sikre, at virksomhederne kan komme af med deres affald.
Økologisk Råd tilkendegav, at en forudsætning for at omdefinere affaldsforbrænding er, at der
fastsættes høje energieffektivitetskrav til forbrændingsanlæggene.
Landbrugsrådet tilkendegav, at Danmark ikke kan holde til en firkantet afvisning af at omdefinere
affaldsforbrænding. Vi må medvirke til, at EU-landene på tværs af grænserne kan bistå med at løse
hinandens affaldsproblemer. Var derfor enig med AD i, at der på dette område burde arbejdes med
en plan B.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0011.png
Forslaget blev endvidere udsendt i høring den 5. januar 2006 til 146 interessenter med frist til den 2.
februar 2006.
Der er modtaget høringssvar fra 20 høringsparter: Advokatsamfundet (AS), affalddanmark (AD),
Akademisk Arkitektforening (AA), Asfaltindustrien (AI), Bryggeriforeningen (BF), Danmarks
Naturfredningsforening og Det økologiske Råd (DN & DØR), Dansk Byggeri (DB), Dansk Energi,
Elsam og Energi E2 (DE), Dansk Fjernvarme (DF), Dansk Industri (DI), Dansk Landbrug (DL),
Dansk Vand- og Spildevandsforening (DANVA), Dansk Transport og Logistik (DTL), HTS
Interesseorganisationen (HTS), Kommunernes Landsforening (KL), Landbrugsraadet (LR), LCA
Center (LCA), nomi I /S (N) og RenoSam (RS).
Den skriftlige høring har givet anledning til følgende kommentarer:
Generelt
AD og RS mener at forslaget vil have vidtrækkende konsekvenser for affaldsområdet i Danmark,
herunder svække miljøbeskyttelsen. AA finder det vigtigt, at det danske system bevares, og at
genanvendelsen i Danmark ikke falder.
DE, DI, DL, AA, DTL, HTS og DANVA støtter forenklingen i direktivet, AA dog under
forudsætning af, at miljøtilstanden ikke forværres og væksten fremmes. N mener, at forslaget åbner
mulighed for en tiltrængt reform af den danske affaldslovgivning.
BF finder, at det vigtigste er at sikre implementering og overholdelse af eksisterende regler, inden
der vedtages nye. AS ser overordnet ingen retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved forslaget.
a). Formål, herunder livscyklustankegang og affaldsbehandlingshierarki
DANVA støtter direktivets overordnede mål. AA, DI, DANVA, LCA og RS er positive over for
introduktionen af livscyklusvurdering i målsætningen. AD og KL påpeger, at det ikke fremgår klart,
hvorledes livscyklustankegang og affaldshierarkiet skal kobles sammen.
AD, DN & DØR og KL mener, at det bør fremgå tydeligt, at det som udgangspunkt er
affaldshierarkiet, der gælder. AD og KL mener, at hierarkiet bør opstilles fuldt udbygget i tydeligt
prioriterede punkter. DI og LR bifalder en opblødning af affaldshierarkiet gennem supplering med
livscyklusanalyser, og DI mener, at også samfundsøkonomiske analyser bør anvendes konsekvent.
RS mener, at livscyklusanalyser skal suppleres af anvendelse af bedst tilgængelig teknologi samt af
både samfundsøkonomiske og budgetøkonomiske vurderinger. AD mener, at skal det være muligt at
fravige hierarkiet i takt med udviklingen af LCA-metoder, herunder f.eks. indikatorerne fra den
danske affaldsstrategi. AD og KL mener, at det er afgørende at placere ansvaret for validering af
LCA’er – AD mener, det skal ligge hos de nationale myndigheder, mens DI mener, at kompetencen
til at verificere LCA’er skal ligge hos en central EU-instans. LCA giver en række konkrete
anbefalinger for Kommissionens videre arbejde med LCA’er. DB finder det uklart, hvordan LCA-
perspektivet skal inddrages i staternes affaldsplanlægning og savner regler for, hvorledes staterne på
fællesskabsplan forpligtes til at anvende LCA-betragtninger.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0012.png
b) Anvendelsesområde
DL og LR hilser undtagelserne fra anvendelsesområdet for en række landbrugs produkter og
materialer velkomne.
c) Definitioner af centrale begreber
DB og N hilser det velkomment, at nyttiggørelse defineres nøjere, og at R1 defineres nærmere i
bilag II. DANVA og RS bakker op om den brede definition af nyttiggørelse på grundlag af
ressourcesubstitution. RS støtter, at forbrænding med høj grad af energiudnyttelse defineres som
nyttiggørelse; men i relation til det konkrete forslag vedrørende energiudnyttelsesgraden i relation
til R1, mener RS ikke, at direktivets miljømæssige målsætning om livscyklustankegang efterleves.
Desuden påpeger RS, at der i relation til R1 bør fokuseres på, hvor meget energi, der afsætte (den
reelle nyttiggørelse).
LR anfører, at det er et strukturelt problem, at bortskaffelse fastlægges objektivt ved de fremlagte
operationer i bilag I til direktivet.
DL er tilfredse med, at direktivet præciserer affaldsdefinitionen. DE ønsker, at definitionen af affald
også omfatter problematikken om restprodukter eller bi-produkter, og at der udarbejdes en
definition af ”sekundære produkter, materialer og substanser”.
BF mener, at definitionen af genbrug skal fremme forebyggelse af affald, og derfor ikke må
forudsætte, at det er affald, der genbruges. Desuden savner BF en definition af nyttiggørelse og af
livscyklusanalyse.
d) Effektivitetskriterier for nyttiggørelse
DI, KL, RS og DB mener, at det er vigtigt at præcisere, at forbrænding med energiudnyttelse på
dedikerede anlæg er nyttiggørelse. KL efterlyser imidlertid, at denne præcisering foretages for andre
nyttiggørelsesoperationer og bemærker, at effektivitetsgrænsen løbende bør revideres. RS mener
også, at den foreslåede energieffektivitet er for lav og foreslår en energieffektivitet på minimum 90
%.
AD mener ikke, at forslaget lever op til de præciseringer for nyttiggørelse, som EU Kommissionen
havde lovet, idet der kun sker en præcisering af forbrænding med energiudnyttelse. AD har
endvidere kommenteret formelen til beregning af effektivitetskriteriet.
RS mener, at direktivet vil medføre en øget transport af affald til forbrænding fra Sydeuropa til
Nordeuropa på grund af lavere priser i nord, og fremhæver, at det kan medføre kapacitetsmangel i
Danmark. DI er enig og foreslår derfor, at affaldsrammedirektivet åbner op for, at de enkelte
medlemsstater får mulighed for at begrænse affald til import, og at disse begrænsninger udfases
over tid.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0013.png
DF, RS og DI mener, at forbrænding med energiudnyttelse som en nyttiggørelsesoperation ikke kun
bør gælde fast husholdningsaffald, men for alt affald. DF og AD mener endvidere, at
effektivitetskriterierne ikke kun bør gælde for almindelige forbrændingsanlæg, men for alle typer af
forbrændings- og medforbrændingsanlæg.
DANVA fremhæver, at en effektivitetsgrænse på 60 % for spildevandsslam vil medføre, at
incitamentet til at reducere mængden af slam på renseanlæggene ved biogasproduktion vil falde.
DI mener, at effektivitetskriterierne for nyttiggørelse kan vedtages af en komité, hvis
retningslinierne for komiteens arbejde præciseres i direktivets tekst. AD og RS mener, at
effektivitetskriterier bør vedtages politisk og ikke i en komité.
e) Kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald
AA, AI, DB, DI, DANVA, DTL og N støtter, at der indføres en procedure til fastsættelse af kriterier
for, hvornår affald ophører med at være affald. RS mener ikke, at reglerne om affaldsfasens ophør
er i overensstemmelse med direktivets formålsbestemmelse. AD og KL finder det afgørende, at
affaldsfasen kun kan ophøre, når affaldet har været igennem en behandling og er ved at indgå i en
ny produktionsproces som et materiale med egenskaber som et tilsvarende råmateriales. DI mener,
at affald også inden en genanvendelsesoperation skal kunne ophøre med at være affald. I
forbindelse med betingelsen for omklassificering af affald mener AD og DI, at markedsbegrebet
skal præciseres. AD mener, at et marked også kan have negative priser. RS mener, at et langsigtet
robust marked med en positiv værdi skal dokumenteres.
AD, AI og RS mener, at fastlæggelsen af kriterier for affaldsfasens ophør skal drøftes politisk og
ikke fastlægges i en komité. DI mener, at præcise retningslinier for komitéers arbejde skal
fastlægges i direktivet. AI og DI ønsker en åben proces med inddragelse af parterne. RS mener, at
kriterierne bør bero på samlede livscyklusanalyser, og at omklassificering af affald til produkt skal
varetages af medlemsstaten. DE mener, at biprodukter fra de kulfyrede kraftværker skal
underlægges reglerne om affaldsfasens ophør, og LR mener, at slam til udspredning på
landbrugsjord bør underlægges reglerne om affaldsfasens ophør.
f) Farligt affald
DB og AD finder, at det overordnet er en god ide, at indarbejde reglerne om farligt farligt affald og
spildolie i affaldsdirektivet. KL og AD er betænkelige ved ophævelse af blandingsforbudet, da de
vurderer, at den foreslåede ændring udgør en betydelig lempelse med miljømæssige risici til følge.
RS finder, at der kun bør ske sammenblanding, hvis dette ikke forringer mulighederne for senere
genanvendelse. BF mener, at der vil være nyttigt, hvis der opstilles en overskuelig liste over
henholdsvis affald og farligt affald.
g) Spildolie
DB støtter, at reglerne om spildolie indarbejdes i direktivet. RS mener, at der ikke er tale om en
miljømæssig forringelse ved at ophæve kravet om regenerering af spildolie. RS finder, at det bør
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0014.png
fremgå af direktivet, at sammenblanding kun er tilladt, hvis det ikke forringer mulighederne for en
senere genanvendelse.
h) Krav til genanvendelsesanlæg
RS, DB, KL, DL, LR og HTS støtter, at anlæg, der er godkendt efter IPPC-direktivet, ikke skal
have en særskilt godkendelse efter affaldsrammedirektivet, samt at der fastsættes
minimumsstandarder for genanvendelsesanlæg. KL fremhæver, at det er nødvendigt med
minimumsstandarder og ikke harmoniserede standarder, således at medlemsstaterne har mulighed
for at skærpe kravene til gavn for miljøet. DI mener, at kravene bør være ens landene imellem.
DI, AD og RS støtter ikke, at disse minimumstandarder skal fastlægges i komité-procedure, idet
parterne mener, at dette skal ske i en åben proces.
i) Krav til registrering af transportører mv.
DB og DTL finder det positivt, at det bliver muligt at fastsætte ensartede krav til virksomheder, der
erhvervsmæssigt indsamler og transporterer affald. Begge parter finder samtidig at dette er i tråd
med anbefalingerne fra miljøministerens arbejdsgruppe om den kommende reform af
affaldssektoren.
j) Nationale affaldsplaner
KL finder det positivt med øgede krav til affaldsplaner. RS mener, at det i direktivet er præciseret,
at livscyklustilgangen skal ligge til grund for udarbejdelsen af affaldsplaner; men RS peger på
behovet for også at inddrage samfundsøkonomiske og budgetøkonomiske analyser i
beslutningsgrundlaget. DB bemærker, at der savnes regler, der tydeligt forpligter staterne til at
inddrage livscyklusperspektivet i deres affaldsplanlægning. AD bemærker til kravet om en
opgørelse af de forventede importerede affaldsmængder, at en sådan er meget usikker og derfor
ikke anvendelig. AD og RS bemærker, at medlemsstaterne fratages muligheden for at modsætte sig
overførsler af affald, der strider mod deres affaldsplaner, når den nugældende art. 7, stk. 3 ophæves.
AD mener desuden, at det i direktivet bør fremhæves, at der er behov for samarbejde om brugen af
økonomiske instrumenter, der påvirker konkurrencevilkårene i affaldssektoren. BF mener, at kravet
om oplysninger i affaldsplanerne er for omfattende.
k) Programmer for affaldsforebyggelse
KL mener, at det er positivt med krav om forebyggelsesplaner, dog bør der være en
revisionsbestemmelse, som der er for affaldsplanerne. AD mener, at det er fornuftigt at lægge
ansvaret for fastlæggelse af mål for affaldsforebyggelse på medlemsstaterne, når forskellene i de
enkelte lande tages med i betragtning; men AD beklager, at ansvaret for at udarbejde indikatorer til
måling af resultaterne også er placeret hos medlemsstaterne. Metoden skal som minimum afklares
på EU-niveau. BF mener ikke, at man kan fastsætte specifikke mål og indikatorer for hver enkelt
foranstaltning. LCA mener, at det skal overvejes, om det er relevant at igangsætte tvær-nationale
tiltag for at styrke forebyggelsesinitiativernes udbredelse. BF mener, at det af bilag IV skal fremgå,
at der er tale om en eksempelliste.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0015.png
l) Rapportering og revurdering
AD, DN & DØR mener, at kadencen for de nationale affaldsplaner og programmer for
affaldsforebyggelse og medlemsstaternes afrapportering til Kommissionen bør koordineres og
følges ad (og være fireårig som i Danmark). AD savner begrundelse for det særskilte krav om
indsamling af data om køkken- og madaffald.
m) Komitéprocedure
KL, DN & DØR og AD er generelt betænkelig ved den omfattende brug af komitéprocedure i
direktivet og mener, at politisk inddragelse er central. AI og LR deler dette synspunkt for så vidt
angår kriterier for, hvornår affald ophører med at være affald. DTL og HTS anfører, at brugen af
komitéprocedure kan have en række fordele, men understreger samtidigt, at det er væsentligt at der
er en åben proces, der sikrer, at de berørte parter har mulighed for at kommentere forslag, der
udarbejdes.
RS advarer kraftigt imod brugen af komitéprocedure og foreslår i stedet politisk vedtagede fælles
europæiske retningslinjer for, hvordan de nærmere regler bør udformes. DI anfører, at retningslinier
for komitéarbejde vedrørende sondringen affald/ikke affald bør præciseres i direktivet. DI anfører
videre, at der i relation til komitéproceduren for klassificeringen af nyttiggørelse og bortskaffelse
bør ske en præcisering af retningslinjerne herfor, og at der som minimum skal indføjes en
høringsmulighed for organisationer m.v. i medlemsstaterne. DB er tilhænger af brugen af
komitéprocedure, således at der kan opnås en hurtigere minimumsstandardisering på
fællesskabsplan.
n) Andet
RS fremhæver behovet for, at nye regler gennemføres med en passende overgangstid. RS opfordrer
den danske stat til at oprette et dialogforum, der sikrer en løbende udveksling af synspunkter om
den fremtidige affaldsregulering og organisering af affaldssektoren.
KL bifalder opfordringen til at anvende økonomiske instrumenter i affaldspolitikken. DB er også
tilfreds med, at udgifter til nyttiggørelse og bortskaffe af affald påhviler indehaveren, den tidligere
indehaver eller affaldsproducenten i et passende forhold. DB mener, at det herved sikres, at staterne
skal bevise, at de ikke yder ulovlig statsstøtte.
DØR & DN er ikke særlig optimistiske med hensyn til at indføre fælles EU-afgifter, idet disse skal
vedtages enstemmigt i Ministerrådet, jf. EU’s Traktat.
KL mener, at den nuværende affaldsliste bør gælde, indtil en ny træder i kraft samt at kommende
lister tager udgangspunkt i de lister, der gælder i dag. KL mener, at princippet om, at forureneren
betaler, skal fastholdes og anvendes som udgangspunkt i affaldspolitikken.
6. Europa Parlamentets udtalelser
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0016.png
Parlamentet har endnu ikke påbegyndt deres 1. læsning af forslaget.
7. Forhandlingssituationen
Forslaget blev præsenteret på et møde i Rådets arbejdsgruppe den 10. januar 2006. Forslaget er på
dagsordenen for Rådsmødet den 9. marts 2006 med henblik på politisk drøftelse. Parlamentet
forventes også at påbegynde sin behandling i 2006 – formentlig først i anden halvdel af 2006. Det
østrigske formandskab planlægger således ikke at opnå politisk enighed under deres ledelse.
8. Regeringens foreløbige generelle holdning
Udgangspunktet for den danske holdning er at der skal sikres et højt beskyttelsesniveau. Danmark
har hidtil stået næsten 100 % bag hele det omfattende kompleks af eksisterende EU-lovgivning på
affaldsområdet. Det er derfor meget vigtigt for Danmark, at den regelforenkling og deregulering,
der i praksis søges iværksat med strategien for forebyggelse og genanvendelse af affald samt med
udkast til ændring af affaldsdirektivet, ikke må indebære en negativ påvirkning af det eksisterende
miljøbeskyttelsesniveau, herunder at myndighedernes mulighed for at sikre gennemførelsen af
eksisterende miljøpolitiske målsætninger på affaldsområdet ikke svækkes.
Kommissionen lægger op til anvendelse af fælles europæiske krav og kriterier på en lang række
områder. Danmark er generelt betænkelig ved sådanne fælles krav, idet Danmark har skrappere
krav til såvel jord som grundvandsbeskyttelse end mange europæiske lande. Som et eksempel kan
nævnes grænseværdier for kompost, der udbringes på landbrugsjord. Da baggrundsniveauet for
cadmium og bly i dansk jord typisk er meget lavt i forhold til andre EU-lande, sættes
grænseværdierne i Danmark tilsvarende lavt. På denne baggrund ønsker Danmark for eksempel at
stille skrappe krav til tungmetaller i kompost for at bibeholde det lave baggrundsniveau. Forhøjes
grænseværdierne i forhold til det nuværende niveau, vil det medføre en stigende belastning af
miljøet, hvis mere forurenet kompost importeres fra andre lande.
Kommissionens vision om et genanvendelsessamfund
Kommissionen foreslår deregulering og indførelse af krav og kriterier for affald og
behandlingsformer, samt en indirekte ændring af definitionen af affald.
Danmark finder det vanskeligt at vurdere, om de foreslåede tiltag vil være virkningsfulde og kan
sættes i værk uden, at der herved sker en svækkelse af miljøbeskyttelsesniveauet på affaldsområdet
i Danmark. Det er således ikke klart, om det overordnede formål med strategien er en styrket
miljøbeskyttelsesindsats på affaldsområdet, eller om formålet snarere er et ønske om
regelforenkling og deregulering af hensyn til at forstærke konkurrenceevnen i europæisk
erhvervsliv (som en konkret udmøntning af ”bedre regulering”-målsætningen). Hvis sidstnævnte er
tilfældet, kan det medføre en miljøforringelse, da miljøomkostningerne (eksternaliteterne) ikke
nødvendigvis er inkluderet i markedspriserne.
Mindre miljøbelastning fra affald - livscyklustankegang og affaldshierarkiet
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
251275_0017.png
Danmark kan tilslutte sig den overordnede målsætning om gennem affaldsforebyggelse,
genanvendelse og nyttiggørelse af affald at mindske den samlede miljøbelastning, der er forbundet
med ressourceforbrug samt produktion og håndtering af affald.
Vejen mod et genanvendelsessamfund
Danmark finder den foreslåede omfattende anvendelse af komitéprocedure problematisk. Det er
ligeledes vigtigt, at krav og kriterier fastsættes i en åben proces under inddragelse af parterne og
under politisk bevågenhed. Centrale elementer i hele affaldsreguleringen bør således ikke
fastlægges i denne procedure, idet omfanget og anvendelsesområdet for den regulering, der
vedtages, bør være kendt på vedtagelsestidspunktet.
Grundlæggende finder Danmark det vigtigt, at kunne forhindre import af affald til forbrænding.
Dette indebærer, at Danmark vil fastholde, at forbrænding af affald bør klassificeres som en
bortskaffelsesoperation, fordi der i henhold til reglerne om grænseoverskridende transport af affald
kan gøres indsigelse mod transporter til bortskaffelse med henvisning til principperne om nærhed
og selvforsyning. Herved bliver det muligt at sikre dansk kapacitet til forbrænding af det danske
affald og hindre væsentlige potentielle prisstigninger på forbrænding af affald i Danmark.
Såfremt der i Rådet er opbakning til at ændre forbrændingsdefinitionen fra bortskaffelse til
nyttiggørelse, som foreslået af Kommissionen, er det vigtigt for Danmark, at en sådan ændring
ledsages af bestemmelser i direktivet, som entydigt fastslår medlemslandenes ret til fortsat at sikre,
at den tilstedeværende kapacitet til forbrænding af affald i første række forbeholdes nationalt
frembragt affald.
Kommissionens miljøkonsekvensvurdering (Impact Assessment)
Der er udarbejdet en impact assessment (IA) i tilknytning til strategien og implementering af
strategien især gennem revision af affaldsrammedirektivet. Analysen i denne impact assessment er
meget overordnet og næsten udelukkende kvalitativ. Endvidere finder Danmark, at det er
problematisk, at der ikke er gennemført en konkret analyse, der belyser de økonomiske, juridiske
eller tekniske barrierer, der kan være en hindring for indførelse af det genanvendelsessamfund, som
er visionen bag temastrategien og den foreslåede revision af affaldsrammedirektivet. Det kunne
have bidraget til at sikre, at det er de rette midler, der anvendes til at nå dette
genanvendelsessamfund.