Folketinget — EU-konsulenten

Christiansborg, den 12. januar 2007

 

 

 

Til

udvalgets medlemmer og stedfortrædere

 

Fastsættelsen af EU’s politiske prioriteter foregår i et tæt samspil mellem EU-institutionerne

 

Retten til at fremsætte lovforslag i den Europæiske Union ligger ifølge EU’s traktatgrundlag hos Europa-Kommissionen. Ministerrådet og Europa-Parlamentet kan formelt set alene opfordre Kommissionen til at fremlægge forslag.

Slaget om den europæiske unions politiske prioriteter indledes dog allerede forud for den formelle fremsættelse af EU-lovforslag, og foregår i stigende grad i et kompliceret samspil mellem Kommissionen og specielt medlemslandenes regeringer i Rådet og Europa-Parlamentet.

Som led i denne proces udarbejder både Europa-Kommissionen og EU’s medlemsstater i Ministerrådet i dag forskellige typer af programmer med henblik på at præge EU’s dagsorden og den nærmere planlægning af den Europæiske Unions politiske prioriteter. Europa-Kommissionen har siden 1988 fremlagt et årligt lovgivningsprogram i samråd med Europa-Parlamentet, mens Ministerrådet bestræber sig på at sætte den politiske dagsorden i EU gennem et strategisk og operationelt attenmånedersprogram, som udarbejdes af de tre formandskaber, som sidder for bordenden i perioden.

Vi vil i dette notat forsøge at udrede, hvordan dette samspil mellem EU-institutionerne foregår, samt hvilken funktion Kommissionens og Rådets programmer har i forhold til den samlede planlægning af EU politiske prioriteter.

Vi begynder med en gennemgang af Europa-Kommissionens programmer, da Kommissionen med sit initiativmonopol er den centrale spiller i forbindelse med fastsættelsen af EU’s politiske prioriteter. Derefter følger en beskrivelse af henholdsvis Ministerrådets programmer og Europa-Parlamentets indspil til denne proces. Endelig vil vi kort se på nationale parlamenters nylige bestræbelser på at blive inddraget i dialogen om EU’s politiske prioriteter.

1. Europa-Kommissionens rolle

Allerede i 1987 i forbindelse med implementeringen af Europa-Parlamentets nyvundne indflydelse i lovgivningsprocessen, som var et af resultaterne af Den Europæiske Fælles Akt, bad Parlamentet Europa-Kommissionen om at samarbejde om udarbejdelsen af et lovgivnings- og arbejdsprogram for det kommende års planlagte lovgivningsinitiativer. Det første lovgivningsprogram blev aftalt mellem Kommissionen og Parlamentet i marts 1988[1].

I de følgende år fulgte derfor drøftelser mellem især Europa-Parlamentet og Kommissionen om, hvordan man kunne forbedre lovgivnings- og arbejdsprogrammet. Men først efter den krise som opstod med Santer-Kommissionens tilbagetræden i 1999, kom det til et egentligt gennembrud i sagen.

Kravet om reformer af Kommissionens arbejdsmåde fik den nytiltrådte Prodi-Kommission til i en Hvidbog fra april 2000[2] at insistere på, at man gjorde politikplanlægningen i EU mere åben for dialog. Udformningen af EU’s kommende politiske prioriteter skulle ske i et tættere samspil mellem Kommissionen, Europa-Parlamentet og Ministerrådet.

I dag fastlægges Kommissionens politiske prioriteter inden for rammerne af femårige strategiske mål, som Kommissionen fastsætter ved sin tiltrædelse.

Kommissionen indleder derefter hvert år i marts en såkaldt struktureret dialog med Parlamentet og Rådet om det kommende kalenderårs politiske prioriteter med fremlæggelsen af en årlig politikstrategi, og afslutter processen i oktober med det årlige lovgivnings- og arbejdsprogram[3].

De flerårige strategiske mål

Første etape i Europa-Kommissionens planlægning af de kommende års politiske prioriteter og initiativer er fremlæggelsen af de flerårige strategiske mål[4]. Kommissionen fastlægger her de helt overordnede mål og retningslinjer for Kommissionens indsats i de kommende fem år. Programmet fremlægges i begyndelsen af en ny Kommissions embedsperiode.

De gældende strategiske mål for perioden 2005-2010 blev fremlagt af formanden for Kommissionen, José Manuel Barroso i Europa-Parlamentet i januar 2005. Kommissionsformanden formulerede her målene i fire overskrifter: velstand, solidaritet, sikkerhed og frihed samt EU som partner i verden og opfordrede Parlamentet og Rådet til at indgå et partnerskab om disse mål som rammen om EU-institutionernes indsats i perioden. 

Både Parlamentet og Rådet drøftede Kommissionens strategiske mål. Europa-Parlamentet var hurtigst ude og vedtog en parlamentsbeslutning om de strategiske mål allerede måneden forinden i december 2004, så Kommissionen kunne nå at tage højde for parlamentets anbefalinger inden den formelle præsentation af målene skulle finde sted i januar 2005. EU-landenes udenrigsministre derimod drøftede først de strategiske mål efter den formelle fremlæggelse på et møde i Rådet for almindelige anliggender den 31. januar.

Selvom det er Kommissionen, der udarbejder de flerårige strategiske mål, tages der således behørigt hensyn til såvel Rådets programmer for perioden som til Europa-Parlamentets drøftelser i tiden frem til Kommissionens udnævnelse.

Den årlige politikstrategi

Siden 2002 har Kommissionen hvert år i februar eller marts fremlagt en såkaldt politikstrategi (APS) for det efterfølgende kalenderårs aktiviteter, som har til formål at virkeliggøre de femårige strategiske mål. Den seneste politikstrategi for 2007 blev fremlagt den 14. marts 2006[5].

Den årlige politikstrategi udgør første etape af Kommissionens nu fast etablerede politiske dialog med Parlamentet og Rådet om det kommende års politiske prioriterede opgaver, som afsluttes i oktober med Kommissionens fremlæggelse af det årlige lovgivnings- og arbejdsprogram.

Politikstrategien indeholder lister over planlagte foranstaltninger fra Kommissionens side[6]. Politikstrategien udstikker samtidig en budgetmæssig ramme, som skal sikre, at der er afsat de fornødne økonomiske midler til de prioriterede opgaver[7]. Politikstrategien indleder således samtidig forhandlingen om EU’s årlige budget og den efterfølgende dialog med Rådet og Parlamentet giver Kommissionen vigtigt input forud for Kommissionens fremlæggelse af det ”foreløbige budgetforslag” i maj.

Politikstrategien fremlægges normalt af Kommissionens formand på et plenarmøde i Europa-Parlamentet, hvor Europa-Parlamentet debatterer Unionens almindelige stilling samt de overordnede politiske prioriteringer og de overordnede rammer for ressourcerne. Også Rådet har siden 2005 været repræsenteret ved formandskabet under denne debat.

I perioden fra marts til juni gennemfører Kommissionen en dialog med Europa-Parlamentet og Ministerrådet om politistrategien.

EU-kommissærerne møder op i Parlamentets fagudvalg, hvor de besvarer spørgsmål og drøfter de politiske prioriteter med parlamentsmedlemmerne inden for deres respektive porteføljer. Europa-Parlamentet afslutter sin behandling af politikstrategien med vedtagelsen af en parlamentsbeslutning.

Også i rådsregi drøftes prioriteterne i den årlige politikstrategi, hvilket normalt sker på arbejdsgruppeniveau og i COREPER, før Rådet for almindelige anliggender afslutter behandlingen ved at debattere strategien på et møde og efterfølgende vedtage konklusioner med eventuelle kommentarer.

Hvis Rådets og Parlamentets kommentarer giver anledning til væsentlige ændringer i den årlige politikstrategi og dens finansielle rammer, vil det efterfølgende være afspejlet i Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram, som vedtages og fremsendes til Parlamentet og Rådet hvert år i oktober[8].

 

 

 

Figur 1: Europa-Kommissionens dokumenter i forbindelse med planlægningen af EU’s politiske prioriteter.

Det årlige lovgivnings- og arbejdsprogram

Det årlige lovgivnings- og arbejdsprogram omsætter politikstrategien til politiske målsætninger i et operativt program, som i detaljer opregner, hvilke initiativer, der kan forventes fra Kommissionen side med henblik på at gennemføre de politiske prioriteter. Programmet indeholder en liste over de væsentligste lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige forslag, som Kommissionen planlægger at fremlægge i perioden[9]. Listen indeholder ikke alle planlagte forslag, men alene de såkaldt strategiske og prioriterede initiativer. De strategiske initiativer er valgt efter politisk relevans, og fordi forberedelsen af forslagene i Kommissionen er langt fremme. Kommissionen forpligter sig til at vedtage disse forslag inden for et år.  De prioriterede forslag er derimod forslag, som Kommissionen forpligter sig til at vedtage inden for det næste år til halvanden. Kommissionen udarbejder desuden såkaldte køreplaner (roadmaps) for hvert enkelt strategisk og prioriteret initiativ, som bl.a. angiver, hvornår forslaget forventes vedtaget af Kommissionen, samt opsummerer resultaterne af Kommissionens konsekvensanalyser[10].

Det årlige lovgivnings- og arbejdsprogram præsenteres normalt af Kommissionens formand på Parlamentets samling i november under tilstedeværelse af den samlede Kommission. Parlamentet vil normalt følge op på denne præsentation med vedtagelsen af en parlamentsbeslutning[11]. Ministerrådet behandler sædvanligvis lovgivnings- og arbejdsprogrammet på et årligt møde i Rådet for almindelige anliggender, hvor Rådets årlige arbejdsprogram samtidig drøftes. Kommissionens lovgivnings- og arbejdsprogram bliver på denne måde et vigtigt bidrag til Rådets årlige arbejdsprogram.

Endelig skal det nævnes, at det årlige lovgivningsprogram suppleres med et ”rullende tremånedersprogram”, som indeholder oplysninger om, hvornår kommende forslag forventes fremsat, deres retsgrundlag samt eventuelle budgetmæssige konsekvenser[12]. Det rullende tremånedersprogram findes på Kommissionens Generalsekretariats hjemmeside[13].

 

2. Ministerrådets programmeringsvirksomhed

 Også EU-landenes regeringer udarbejder gennem Rådet forskellige typer af programmer for deres virksomhed. Det er dels sket for at sikre bedre sammenhæng i planlægningen af Rådets arbejde under de halvårlige formandskaber, men også for at præge den politiske dagsorden i EU.

Frem til 2003 planlagdes arbejdet i Rådet gennem halvårlige programmer, som skiftende formandskaber opstillede under deres eneansvar.

Men i foråret 2002 besluttede stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd i Sevilla, at man havde brug for en mere rationel tilrettelæggelse af Rådets aktiviteter. Bl.a. efterlystes bedre kontinuitet i Rådets arbejde. Man vedtog derfor, at Det Europæiske Råd fremover hver tredje år i december skulle vedtage et ”flerårigt strategisk program” for de kommende tre års arbejde i Rådet[14]. Inden for rammerne af dette flerårige program skulle man så hvert år i januar vedtage et mere operationelt arbejdsprogram for den nærmere tilrettelæggelse af Rådets arbejde[15]. Argumentet herfor var, at et årligt arbejdsprogram ville være både mere afbalanceret, fordi det er mindre præget af nationale interesser, men også mere operationelt, fordi en periode på et år svarer til EU’s normale lovgivningsrytme.

Denne ordning holdt dog ikke længe. Allerede i juni 2006 besluttede Rådet at erstatte det flerårige strategiske program og det årlige arbejdsprogram med et nyt såkaldt attenmånedersprogram, som udarbejdes i fællesskab af de tre formandskaber, som varetager formandskabsfunktionen i den pågældende periode[16].

Her til kommer, at Tyskland har fremlagt et halvårligt formandskabsprogram for perioden 1. januar – 30. juni 2007, som er udarbejdet på grundlag af attenmånedersprogrammet samt Kommissionens arbejdsprogram for 2007.

Rådets attenmånedersprogram

Det første attenmånedersprogram blev fremlagt på et møde i Rådet for almindelige anliggender den 11.-12. december 2006 af de tre kommende formandskaber; Tyskland, Portugal og Slovenien[17]. Det trådte i kraft den 1. januar 2007[18].

Attenmånedersprogrammet erstatter både det årlige operationelle arbejdsprogram, og det flerårige strategiske program.

En af begrundelserne for sammenlægningen af de to hidtidige programmer er, at man i det nye attenmånedersprogram samler såvel det strategiske som det operationelle element.

Figur 2: Rådets planlægning af EU’s politiske prioriteter

Programmet indeholder således en generel indledning, der placerer programmet inden for rammerne af EU’s mere langsigtede strategiske retningslinjer. De tre formandskaber, som udarbejder attenmånedersprogrammet fører derfor også passende samråd med de efterfølgende tre formandskaber. Programmet udarbejdes desuden i tæt samarbejde med Kommissionen.

På grundlag af attenmånedersprogrammet udarbejder hvert formandskab en oversigt over møderne i de forskellige råd samt foreløbige dagsordner for disse.

Endelig har Tyskland som nævnt også udarbejdet et halvårligt formandskabsprogram for de kommende seks måneders arbejde i Ministerrådet. Det vides ikke, om denne tilbagevenden til halvårlige formandskabsprogrammer vil fortsætte under kommende formandskaber, eller om der er tale om en enlig svale fra det tyske formandskab. Men halvårlige formandskabsprogrammer er ikke forudset i Rådets forretningsorden.

3. Europa-Parlamentets planlægning

Europa-Parlamentet udarbejder ikke sit eget lovgivnings og arbejdsprogram, men accepterer Kommissionens programmer som udgangspunkt for fastsættelsen af EU’s politiske prioriteter. Parlamentets søger i stedet at fremme sin indflydelse ved at deltage aktivt i fastlæggelsen af Kommissionens lovgivningsprogram. Som nævnt var det Europa-Parlamentet, som allerede i 1987 krævede, at Kommissionen fremlagde et lovgivningsprogram i forbindelse med Parlamentets nyvundne beføjelser i Den Europæiske Fælles Akt. 

Men først i 2000 i forbindelse med Prodi-Kommissionens tiltrædelse indgik Parlamentet en mere formaliseret aftale med Kommissionen - i form af en rammeaftale - om de to institutioners samarbejde i forbindelse med fastlæggelsen af de politiske og lovgivningsmæssige prioriteter i EU.

Dette samarbejde er senest blevet revideret i maj 2005, da Parlamentet indgik en ny rammeaftale med Kommissionen[19]. Kommissionen har her bl.a. forpligtet sig til at ”tage hensyn til Parlamentets prioriteringer” samt accepteret en detaljeret procedure og tidsplan for, hvorledes dialogen mellem de to institutioner skal foregå[20].

I overensstemmelse med rammeaftalen skal en ny Kommission hurtigst muligt efter sin tiltrædelse forelægge sit politiske og lovgivningsmæssige program, og i den forbindelse give tilstrækkeligt detaljerede oplysninger om sine planer for hvert enkelt punkt i programmet. Endelig forpligtes Kommissionens næstformand med ansvar for institutionelle anliggender til hver tredje måned at aflægge beretning til Europa-Parlamentets Udvalgsformandskonference[21] om, hvordan det går med den politiske gennemførelse af lovgivnings- og arbejdsprogrammet.

I praksis forsøger Parlamentet således at sætte sit præg på de politiske prioriteringer bl.a. ved behandle og debattere Kommissionens forskellige programmer på plenarmøderne samt vedtage konklusioner om disse. Men Parlamentet indkalder også de kompetente EU-kommissærer til samråd i Parlamentets fagudvalg, hvor de udspørges om prioriteterne og ad den vej søges påvirket inden for deres respektive kompetenceområder.

4. Nationale parlamenter

Et særligt argument for at kaste mere lys over dialogen mellem EU-institutionerne i EU’s prelegislative fase, er at også EU-landenes nationale parlamenter er begyndt at interessere sig for at komme tidligere ind i processen, end de gør i dag.[22]. Traditionelt har nationale parlamenters deltagelse i behandlingen af EU-sager være begrænset til perioden efter Kommissionens fremlæggelse af konkrete EU-forslag eller initiativer.

Men i juli 2003 under Det Europæiske Konvent foreslog en række nationale og europæiske parlamentarikere i en fælles erklæring[23], at EU’s nationale parlamenter skulle organisere en stort anlagt debat om Kommissionens lovgivningsprogram i samme uge i alle parlamenter. Formålet med forslaget var at skabe en fælles europæisk debat i alle nationale parlamenter, som kunne være med til at højne bevidstheden hos nationale parlamentarikere og borgere om EU-reglernes betydning.

Idéen er siden blevet taget op af både parlamenternes europaudvalg i COSAC og Parlamentsformandskonferencen, som er sammensat af formændene for EU’s nationale parlamenter og Europa-Parlamentet. 29 nationale parlamenter gennemførte således på baggrund af en opfordring fra Parlamentsformandskonferencen en sådan debat om EU’s lovgivningsprogram i løbet af november-december 2005. Debatterne blev arrangeret på meget forskellig vis – nogen fandt sted på parlamenternes plenarmøder, mens størstedelen fandt sted i parlamenternes europaudvalg, fagudvalg eller på fælles udvalgsmøder. Størstedelen af parlamenterne gav dog efterfølgende udtryk for, at de fandt, at debatten havde været en succes, som burde gentages[24].

Parlamentsformændene besluttede derfor på deres seneste konference, som fandt sted i København den 29. juni – 2. juli 2006, at opfordre parlamenterne til at organisere en lignende debat i 2007. Parlamentsformændene tilskyndede dog parlamenterne til at komme tidligere på banen denne gang og indlede debatten om EU’s politiske prioriteter allerede i forbindelse med fremlæggelsen af Kommissionens næste politikstrategi (2008), som forventes at foreligge i februar/marts 2007. Man besluttede dog samtidigt at opfordre parlamenterne til også at tage en debat i oktober om Kommissionens arbejds- og lovgivningsprogram.

 

Med venlig hilsen

 

 

Morten Knudsen (3695)