13. december 2006
           Ref. 06-001653-1
Notat
          Â
   Â
    Sammenfatning:
    Notatet beskriver dels Folketingets tidsfrister og dels det såkaldte identitetskrav i relation til et ændringsforslag til lovforslag nr. L 34 om ændring af lov om taxikørsel m.v. (Etablering af kommunale fællesskaber).
   Â
    Notatet indeholder en beskrivelse af baggrunden for notatets udarbejdelse og en generel beskrivelse af identitetskravet. Herefter beskrives identitetskravet i forhold til det ændringsforslag, som transport- og energiministeren har stillet i Trafikudvalgets tillægsbetænkning over L 34.
    Notatet konkluderer, at ændringsforslaget – bl.a. under hensyn til den relativt lempelige praksis, som Folketinget normalt har anlagt ved vurderingen af, om identitetskravet er opfyldt – ikke er så vidtgående, at en eventuel vedtagelse af ændringsforslaget må anses som grundlovsstridig, jf. kravet i grundlovens § 41, stk. 2, om tre behandlinger i Folketinget.
   For sÃ¥ vidt angÃ¥r tidsfrister vil et ændringsforslag formelt kunne stilles indtil dagen før behandlingen i Folketinget. At der mÃ¥ forventes at skulle dispenseres til 3. behandlingen skyldes derfor ikke ændringsforslaget i sig selv, men at tillægsbetænkningen først er omdelt d.d.Â
Lovforslag nr. L 34 omfatter følgende ændringer af taxiloven:
Lovforslaget skal ses i lyset af kommunalreformen og har til formål at modernisere og justere taxiloven i overensstemmelse med den fremtidige kommunale struktur. Lovforslaget giver kommunerne mulighed for at etablere kommunale fællesskaber, som kan administrere taxiloven i flere tilgrænsende kommuner. (I dag er der alene i hovedstadsområdet en fælles administration, som udføres af Storkøbenhavns Taxinævn).
Lovforslaget indebærer desuden en ændring af kommunernes adgang til at undtage taxitilladelser fra tilslutningspligten til en bestillingscentral. Formålet med dette er at fastholde kommunernes mulighed for at gennemføre en fleksibel administration af taxiloven. I dag skal undtagelser fra tilslutningspligten kombineres med krav om, at den pågældende vognmand alene må køre i geografisk begrænsede områder. Kommuner med 20.000 indbyggere eller derover skal ifølge lovforslaget ikke længere behæfte fritagelser med vilkår, der indskrænker udnyttelsesmulighederne.
Under udvalgsarbejdet mellem 2. og 3. behandlingen har transport- og energiministeren sent den 12. december 2006 fremsendt et ændringsforslag (nr. 3), hvorefter transport- og energiministeren af hensyn til kundebetjeningen på nærmere fastsatte vilkår efter ansøgning og høring af de berørte kommuner kan godkende, at en kommunalbestyrelse eller et kommunalt fællesskab udsteder taxitilladelser, der omfatter betjening af trafikale knudepunkter uden for kommunens eller det kommunale fællesskabs område. Formålet er således, at ministeren - af hensyn til betjeningen af f.eks. større lufthavnsterminaler – skal kunne tillade, at taxier fra flere kommuner frit må optage og afsætte passagerer ved terminaler.
Tillægsbetænkning er afgivet d.d., og det forventes, at lovforslaget skal 3. behandles i morgen den 14. december 2006. Der er ved behandlingen af lovforslaget således forudsat en dispensation til 3. behandlingen, jf. Folketingets forretningsordens § 8 a, stk. 2, (jf. § 18, stk. 2).
Under udvalgsarbejdet har S, RV, SF og EL rejst spørgsmål ved, om ministerens ændringsforslag kan stilles og på så sent et tidspunkt. De fire partier har anmodet om, at Lovsekretariatet udarbejder et notat herom.
På denne baggrund har Lovsekretariatet udarbejdet nærværende notat med henblik på belysning af problemstillingen.
2. Tidsfrister
Dispensationen i forbindelse med 3. behandling er ikke i sig selv begrundet i den sene fremkomst af ændringsforslag nr. 3. Det ville formelt kunne stilles uden for en tillægsbetænkning frem til midnat d.d. Dispensation skyldes tidspunktet for afgivelse af tillægsbetænkning indeholdende dette samt andre ændringsforslag.
3.1. Generelt
Ifølge grundlovens § 41, stk. 2, kan et lovforslag ikke vedtages, forinden det tre gange har været behandlet i Folketinget.
Identitetsproblematikken drejer sig om, hvor omfattende ændringer der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget, uden at den nævnte bestemmelse i grundlovens § 41, stk. 2, kan anses for overtrådt. Man kan sige, at grundlovens § 41, stk. 2, sætter grænser for, i hvilket omfang et lovforslags identitet kan ændres ved ændringsforslag.
Â
Grundlovens § 41, stk. 2, opstiller ikke klare grænser for, hvornår identitetskravet er opfyldt. Besvarelsen af spørgsmålet må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Der bør herved lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lovgivning, sikres en grundig behandling i Folketinget, og at offentligheden (specielt de, der berøres af lovgivningen) bør have mulighed for at påvirke lovgivningsprocessen.
Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hovedsubstansen i en af Folketinget vedtagen lov faktisk er blevet undergivet tre behandlinger. Således må ændringsforslaget i hvert fald vedrøre samme emne som lovforslaget, dvs. at ændringsforslaget skal have indholdsmæssig sammenhæng med lovforslaget.
Hvis Folketingets formand anser et ændringsforslag for at være for vidtgående, afgør Tinget, jf. forretningsordenens § 16, stk. 3, om det kan stilles. Afgørelsen træffes efter en indstilling fra Folketingets formand, som forinden har forhandlet spørgsmålet med Udvalget for Forretningsordenen. Denne procedure forudsætter, at ændringsforslaget ganske klart er i strid med grundloven.
Hvis et ændringsforslag derimod ikke klart er i strid med grundloven, men spørgsmålet alligevel rejses, har Udvalget for Forretningsordenen besluttet, at det i første omgang overlades til fagudvalget at beslutte, hvad der videre skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra Folketingets administration. I fagudvalget må tvivlen om foreneligheden med grundloven indgå i udvalgets politiske overvejelser om ændringsforslaget.
En omfattende gennemgang af kriterier, der kan indgå i afgørelsen af, om identitetskravet er opfyldt, og en gennemgang af Folketingets praksis i de senere år er gengivet i et notat fra Lovsekretariatet af 31. marts 2000, der er optrykt som bilag 4 til Udvalget for Forretningsordenens betænkning over B 69 af 3. maj 2000 (Folketingstidende 1999-2000, tillæg B, side 689ff.). Notatet er endvidere optrykt i Håndbog om Folketingsarbejdet, oktober 2003, 1. udgave, side 158-164.
Som ovenfor nævnt indeholder lovforslaget ændringer af taxiloven, der medfører:
Formålet med ændringsforslaget (nr. 3) til L 34 er ifølge bemærkningerne til ændringsforslaget navnlig at sikre mod utilsigtede konsekvenser for såvel kundebetjeningen som taxierhvervet som følge af kommunalreformen. Ændringsforslaget åbner mulighed for, at ministeren - af hensyn til betjeningen af f.eks. større lufthavnsterminaler - kan tillade, at taxier fra flere kommuner frit kan optage og afsætte passagerer ved terminalerne. Efter de gældende regler kan taxier fra andre kommuner ikke uden for disses tilladelsesområde optage passagerer uden forudgående bestilling.
Af de kriterier, som er opregnet i det under nr. 3 nævnte notat, og som kan anses som særligt relevante at inddrage i det konkrete tilfælde, kan nævnes, at:
(kriterier, der taler for identitet)
· Ændringsforslaget berører samme hovedlov (lov om taxikørsel m.v.) som lovforslaget,
· Ændringsforslaget berører ikke den basale struktur i lovforslaget,
· Der er tale om en regulering af samme personkreds (taxivognmænd)
(kriterier, der taler imod identitet)
· Ændringsforslaget vedrører taxitilladelser, der omfatter betjeningen af trafikale knudepunkter uden for kommunen eller det kommunale fællesskabs område, og vedrører således et nyt emne, der er bragt frem på det senest mulige tidspunkt.
Som det ses, er de nævnte kriterier ikke entydige, ligesom det er vigtigt at holde sig for øje, at ikke alle de nævnte kriterier indgår med samme vægt i den samlede afvejning af, om identitetskravet er opfyldt. Den afgørende retningslinje må som nævnt ovenfor være, at hovedsubstansen i et af Folketinget vedtaget lovforslag faktisk er blevet undergivet tre behandlinger.
I relation til spørgsmålet om god lovkvalitet skal det endelig bemærkes, at den foretagne høring forud for L 34’s fremsættelse i sagens natur ikke har omfattet ændringsforslaget, og det sene tidspunkt for fremsendelsen af ændringsforslaget ikke giver høringsberettigede eller andre interesserede megen tid til at gøre sig bekendt med ændringsforslaget og eventuelt reagere.
Lovsekretariatet finder ikke – under hensyn til den relativt lempelige praksis, som Folketinget normalt har anlagt ved vurderingen af, om identitetskravet er opfyldt – at indholdet af ændringsforslaget er så vidtgående, at en eventuel vedtagelse af ændringsforslaget må anses som grundlovsstridig, jf. grundlovens krav om tre behandlinger i Folketinget.