PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2006-07
KOM (2007) 0051 Bilag 2
Offentligt

Civil- og Politiafdelingen

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

Det Internationale

Kontor

Christina Hjeresen

2007-305-0477

CDH42378

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om

strafferetlig beskyttelse af miljøet (KOM(2007)51)

Resumé

Ved dom af 13. september 2005, sag C-176/03, annullerede EF-

Domstolen Rådets rammeafgørelse om strafferetlig beskyttelse af miljøet,

der var vedtaget under det mellemstatslige samarbejde i EU-Traktatens

afsnit VI om strafferetlige og politimæssige spørgsmål (søjle 3). EF-

Domstolen fandt, at rammeafgørelsens artikel 1-7 på grund af bestem-

melsernes formål og indhold havde miljøbeskyttelse som overordnet mål,

hvorfor de gyldigt kunne – og derfor skulle – have været vedtaget med

hjemmel i EF-Traktatens artikel 175, dvs. efter det overstatslige samar-

bejde på miljøområdet (søjle 1). Kommissionen har i lyset heraf fremlagt

et forslag til et direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet. En stor del

af direktivforslagets bestemmelser er identiske med de bestemmelser,

som var indeholdt i den annullerede rammeafgørelse, men der er dog

også medtaget flere nye bestemmelser i direktivforslaget, herunder ikke

mindst detaljerede regler vedrørende strafniveauet (strafferammekrav) i

relation til lovovertrædelser, som er omfattet af direktivforslaget. Sagen

vurderes ikke at rejse spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet. Direk-

tivforslaget vurderes på det foreliggende grundlag at ville have visse

lovgivningsmæssige konsekvenser, hvorimod det ikke vurderes at ville

have statsfinansielle konsekvenser. Der foreligger ikke offentlige tilken-

degivelser om andre medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk

side finder man, at direktivforslaget i sin nuværende udformning rejser

væsentlige spørgsmål i relation til, om alle de foreslåede elementer kan

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

reguleres i et direktiv vedtaget efter EF-Traktatens artikel 175. Dette

gælder i relation til de foreslåede regler om strafniveauet, men også med

hensyn til afgrænsningen af strafbare handlinger, jf. herved at direktiv-

forslaget ikke kun omfatter overtrædelse af fællesskabsretlige bestemmel-

ser, men også omfatter overtrædelse af medlemsstaternes nationale mil-

jølovgivning.

1. Baggrund

Rådet vedtog den 27. januar 2003 en rammeafgørelse (2003/80/RIA) om

strafferetlig beskyttelse af miljøet. Rammeafgørelsen blev vedtaget inden

for rammerne af det mellemstatslige samarbejde i EF-traktatens afsnit VI

om strafferetlige og politimæssige spørgsmål, dvs. inden for søjle 3.

Ved dom af 13. september 2005, sag C-176/03, Kommissionen mod Rå-

det, annullerede EF-Domstolen den pågældende rammeafgørelse under

henvisning til, at bestemmelserne i rammeafgørelsens artikel 1-7 henset

til deres formål og indhold havde miljøbeskyttelse som overordnet mål,

hvorfor de gyldigt kunne – og derfor skulle – have været vedtaget med

hjemmel i EF-Traktatens artikel 175, dvs. under det overstatslige samar-

bejde på miljøområdet (søjle 1).

Kommissionen har i lyset heraf fremlagt et forslag til direktiv om straffe-

retlig beskyttelse af miljøet (KOM(2007)51). En stor del af direktivfor-

slagets bestemmelser er identiske med de bestemmelser, som var inde-

holdt i den annullerede rammeafgørelse, men der er dog også medtaget

flere nye bestemmelser i direktivforslaget, herunder ikke mindst detalje-

rede regler vedrørende strafniveauet (strafferammekrav) i relation til lov-

overtrædelser, som er omfattet af direktivforslaget.

Direktivforslaget er fremlagt under henvisning til traktaten om oprettel-

sen af Det Europæiske Fællesskab (TEF), særlig artikel 175, stk. 1. Af

denne bestemmelse følger, at Rådet – efter fremgangsmåden i artikel 251

(om fælles beslutningstagen med Europa-Parlamentet) – træffer afgørelse

om de aktioner, der skal iværksættes af Fællesskabet med henblik på at

gennemføre de mål, der er anført i artikel 174 om Fællesskabets politik

på miljøområdet.

Det bemærkes, at der for tiden verserer en sag ved EF-Domstolen (sag C-

440/05), hvor Kommissionen har nedlagt påstand om annullation af Rå-

dets rammeafgørelse om strafferetlig bekæmpelse af skibsforurening. Sa-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gen indebærer, at EF-Domstolen bl.a. skal tage stilling til spørgsmålet

om, hvorvidt der inden for søjle 1 kan fastsættes regler om sanktionsval-

get og herunder sanktionsniveauet. Sagen har således tæt sammenhæng

med forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet. Danmark

har – sammen med 18 andre medlemslande – interveneret i den pågæl-

dende sag til støtte for Rådet.

2. Indhold

Det følger af direktivforslagets formålsbestemmelse, at direktivet har til

formål at beskytte miljøet gennem strafferetlige foranstaltninger.

Direktivforslaget oplister på den baggrund en række ulovlige handlinger,

som efter forslaget skal være strafbare i medlemsstaterne, når de er begå-

et forsætligt eller ved grov uagtsomhed.

Det fastsættes i den forbindelse, at der ved begrebet ”ulovlig” skal forstås

”overtrædelse af fællesskabsretlige bestemmelser eller love, administra-

tive bestemmelser eller afgørelser truffet af en kompetent myndighed i en

medlemsstat, som tager sigte på at beskytte miljøet.”

De handlinger, som medlemsstaterne forpligtes til at kriminalisere, svarer

i vidt omfang til dem, som var omfattet af den annullerede rammeafgø-

relse. Det drejer sig om udledning af skadelige stoffer eller (ioniserende)

stråling til luft, jord eller vand, ulovlig behandling af affald, ulovlig drift

af fabriksanlæg, hvor der udføres farlig aktivitet eller anvendes farlige

stoffer, ulovlig fremstilling, anvendelse mv. af nukleart materiale, ulovlig

besiddelse mv. af beskyttede vilde dyr eller planter samt ulovlig handel

med eller brug af stoffer, der nedbryder ozonlaget.

Som noget nyt forpligtes medlemsstaterne efter direktivforslaget til også

at kriminalisere ulovlig overførsel (dvs. transport over grænserne) af af-

fald samt ulovlig ødelæggelse af beskyttede levesteder.

Medvirken til og anstiftelse af de handlinger, som er omfattet af direktiv-

forslaget, skal – ligesom efter den annullerede rammeafgørelse – være

strafbart.

Navnlig på ét punkt indebærer det fremsatte direktivforslag en betydelig

ændring i forhold til rammeafgørelsen, idet der i direktivforslaget fast-

sættes detaljerede bestemmelser om, hvilke strafferammer medlemssta-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ternes nationale lovgivning skal indeholde i relation til de forskellige

former for strafbare handlinger på området. Der stilles krav om, at med-

lemsstaterne sikrer, at de i direktivforslaget omhandlede strafbare hand-

linger kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et

rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende virkning.

I tilknytning hertil opstilles der – for så vidt angår nogle nærmere define-

rede (grove) lovovertrædelser – krav til strafferammen i medlemsstater-

nes nationale lovgivning. Der stilles krav om, at visse overtrædelser skal

kunne straffes med en maksimumsstraf af mindst 1 til 3 års fængsel, når

overtrædelserne er begået med grov uagtsomhed og medfører væsentlig

ødelæggelse af luft, jord, vand, dyr eller planter. Endvidere skal en række

lovovertrædelser kunne straffes med en maksimumsstraf af mindst 2 til 5

års fængsel. Det drejer sig bl.a. om overtrædelser, som har medført død

eller alvorlig skade på en person. Endelig fremgår det af forslaget, at en

række overtrædelser skal kunne straffes med en maksimumsstraf af

fængsel mellem 5 og 10 år, herunder hvis lovovertrædelsen er begået for-

sætlig. Der henvises nærmere til det fremlagte direktivforslag (artikel 5).

Rammeafgørelsen indeholdt ikke sådanne detaljerede krav til straffe-

rammerne i medlemsstaternes lovgivning på området, men nøjedes med

at fastslå, at de i rammeafgørelsen nævnte overtrædelser skulle kunne

straffes med sanktioner, der er effektive, proportionale og har afskræk-

kende virkning, herunder at der – i det mindste i de groveste tilfælde –

skulle kunne idømmes frihedsstraf af en sådan varighed, at der ville kun-

ne ske udlevering.

Ligesom den annullerede rammeafgørelse fastsætter direktivforslaget, at

juridiske personer skal kunne drages til ansvar for de strafbare handlin-

ger, som direktivforslaget omfatter. Herudover indeholder direktivforsla-

get en række detaljerede regler om strafniveauet for juridiske personer, jf.

herved nærmere det fremlagte direktivforslag (artikel 7). Rammeafgørel-

sen indeholdt ikke sådanne specifikke krav til bødestørrelser, dvs. mind-

stekrav til maksimalstørrelsen af bøder.

Som noget nyt følger det også af direktivforslaget, at de strafferetlige

sanktioner kan ledsages af en pligt til at genoprette miljøet eller af offent-

liggørelse af afgørelsen vedrørende sanktionen. Dette skal gælde både i

forhold til fysiske og juridiske personer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Direktivforslaget indeholder – i modsætning til den annullerede ramme-

afgørelse – ikke bestemmelser om henholdsvis jurisdiktion samt udleve-

ring og retsforfølgning.

3. Gældende ret

Strafansvaret

Direktivforslaget berører en række love og bekendtgørelser inden for

miljøområdet. Det drejer sig bl.a. om miljøbeskyttelsesloven, havmiljø-

loven, naturbeskyttelsesloven, jordforureningsloven, kemikalieloven, og

loven om brug af radioaktive stoffer.

De pågældende miljølove med tilhørende bekendtgørelser er karakterise-

ret ved, at de regulerer en række miljøskadelige handlinger og fastsætter

strafferetlige sanktioner, der spænder fra bødestraf og til fængsel i op til

2 år.

Herudover følger det af straffelovens § 196, at særligt grove overtrædel-

ser af miljølovgivningen, der indebærer betydelig skade på miljøet eller

fremkalder nærliggende fare derfor, eller er af mere systematisk karakter,

kan straffes med fængsel i op til 6 år.

Ansvar for medvirken og anstiftelse

Efter straffelovens § 23, stk. 1, omfatter den for en lovovertrædelse givne

straffebestemmelse alle, der ved tilskyndelse, råd eller dåd har medvirket

til gerningen. Straffen kan nedsættes for den, der kun har villet yde en

mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når

forbrydelsen ikke er fuldbyrdet, eller en tilsigtet medvirken er mislykke-

des.

Det følger af § 23, stk. 3, at for så vidt ikke andet er bestemt, kan straf for

medvirken ved lovovertrædelser, det ikke straffes med højere straf end

fængsel i 4 måneder bortfalde, når den medvirkende kun har villet yde en

mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når

hans medvirken skyldes uagtsomhed.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ansvar for juridiske personer

Der kan efter straffelovens § 306 pålægges selskaber m.v. (juridiske per-

soner) strafansvar efter reglerne i straffelovens 5. kapitel (§§ 25-27) for

overtrædelser af straffeloven.

Det følger af straffelovens § 25, at juridiske personer kan straffes med

bøde.

Endvidere følger det af straffelovens § 26, at strafansvar for selskaber

m.v. omfatter enhver juridisk person, herunder bl.a. statslige myndighe-

der, medmindre andet er bestemt. Statslige myndigheder kan dog alene

straffes i anledning af overtrædelser, der begås ved udøvelse af virksom-

hed, der svarer til eller kan sidestilles med virksomhed udøvet af private,

jf. straffelovens § 27, stk. 2. Myndigheders bødeansvar omfatter således

ikke handlinger, der må opfattes som led i myndighedsudøvelse.

Endelig følger det af straffelovens § 27, stk. 1, 1. pkt., at strafansvar for

en juridisk person forudsætter, at der inden for dens virksomhed er begå-

et en overtrædelse, der kan tilregnes en eller flere til den juridiske person

knyttede personer eller den juridiske person som sådan.

Uagtet det i bemærkningerne til lov nr. 474 af 12. juni 1996, der fastsatte

reglerne om strafansvar for juridiske personer i straffeloven, er forudsat,

at virksomhedsansvaret som udgangspunkt er det primære, udelukker

bestemmelserne ikke, at der tillige rejses tiltale mod en eller flere fysiske

personer. I Retsudvalgets betænkning over lovforslaget afgivet den 7.

maj 1996 (Folketingstidende 1995-96, Tillæg B, side 784) er det i øvrigt

anført, at Retsudvalgets flertal har bemærket sig, at der ikke med lov-

forslaget er tilsigtet en indskrænkning i den hidtidige praksis om, at såvel

en virksomhed som en overordnet kan straffes.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet vurderes

på det foreliggende grundlag at ville have visse lovgivningsmæssige kon-

sekvenser.

Dette gælder navnlig i relation til den foreslåede regulering af strafni-

veauet for fysiske personer, hvorimod den foreslåede regulering vedrø-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rende juridiske personers strafansvar og sanktionsniveauet i tilknytning

hertil ikke vurderes at ville have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Det er også muligt, at direktivforslagets afgrænsning af hvilke handlin-

ger, som skal anses for strafbare handlinger, vil kunne have lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser. Dette afhænger dog af den nærmere forstå-

else af direktivforslaget. Justitsministeriet vil søge dette afklaret i forbin-

delse med den kommende høring over direktivforslaget – og i forlængel-

se heraf i forbindelse med forhandlingerne om direktivforslaget, når disse

går i gang.

4.2. Direktivforslaget vurderes ikke at ville have statsfinansielle konse-

kvenser.

5. Høring

Forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af miljøet er sendt i hø-

ring hos følgende myndigheder og organisationer:

Præsidenten for Østre Landsret, Præsidenten for Vestre Landsret, præsi-

denterne for samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommer-

forening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigspolitichefen, Rigsadvoka-

ten, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet i Danmark, Ad-

vokatrådet, Landsforeningen af beskikkede advokater, Datatilsynet, Rets-

sikkerhedsfonden, Amnesty International og Institut for Menneskeret-

tigheder, Frederiksberg Kommune, Hovedstadens Udviklingsråd, Kom-

munernes Landsforening, Københavns Kommune - Miljøkontrollen, Af-

fald Danmark, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Asfaltindustrien, Bat-

teriforeningen, Benzinforhandlernes Fælles Repræsentation, Beredskabs-

styrelsen, Centralforeningen af autoreparatører i Danmark, Centralorga-

nisationen af industri-ansatte i Danmark (CO Industri), Centralorganisa-

tionernes fællesudvalg, DAKOFA (Dansk Komité for affald), Danmarks

Fiskeindustri- og Eksportforening, Danmarks Fiskeriforening, Danmarks

Jægerforbund, Danmarks Naturfredningsforening, Danmarks Rederifor-

ening, Danmarks Sportsfiskerforbund, Danmarks Statistik, Danmarks

Vindmølleforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Autogenbrug,

Dansk Byggeri, Dansk Energi, Dansk Energi Brancheforening, Dansk

Erhvervsfremme, Dansk Fritidsfiskerforbund, Dansk Galvanisør Union,

Dansk Gartneri, Dansk Gasteknisk Center, Dansk Handel og Service,

Dansk Industri, Dansk Landbrug, Dansk Metal, Dansk Standard, Dansk

Transport og Logistik, Danske Fjernvarmeværkers forening, Danske

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Havne, Danske Maritime, Dansk Vand- og Spildevandsforening (DAN-

VA), Dansk Automobilsports Union (DASU), DELTA, DONG, Elsam,

Emballageindustrien, Energi E2, ENERGINET.DK, Energistyrelsen, Er-

hvervs- og Boligstyrelsen, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Finansrådet,

Foreningen af Danske Brøndborere, Foreningen af Danske Grus- og

Stenindustrier, Foreningen af Danske Jordbrugskalkværker, Foreningen

af Danske Kraftvarmeværker, Foreningen af Danske Privathavne, For-

eningen af Vandværker i Danmark, Foreningen af danske ral- og sandsu-

gere, Forsikring og Pension, Genvindingsindustrien, Green Network,

Greenpeace Danmark, HORESTA, HTS-A Arbejdsgiver- og Erhvervsor-

ganisationen, HTSI Erhvervsorganisationen, Håndværksrådet, IMOKA,

Ingeniørforeningen i Danmark, International Transport Danmark, Kalk-

og Teglværksforeningen, Kommunekemi, Konkurrencestyrelsen, Land-

brugets Rådgivningscenter, Landbrugsrådet, Landdistrikternes Fællesråd,

Landsforeningen af Landsbysamfund, Landsorganisationen i Danmark

(LO), Mejeriforeningen, Mærsk Olie og Gas A/S, Natur og Ungdom,

NOAH, Oliebranchens Fællesrepræsentation, Plastindustrien i Danmark,

Procesindustrien, Rederiforeningen af 1895, Rederiforeningen for mindre

skibe, RenoSam, Returbat, Skovdyrkerne, Spildevandsteknisk forening,

Teknologirådet, Teknologisk Institut.

Høringsfristen er fastsat til den 24. april 2007.

6. Nærhedsprincippet

I begrundelsen for direktivforslaget er der anført følgende vedrørende

nærhedsprincippet:

“Målene kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlems-

staterne af følgende årsager.

Hårdere sanktioner i de enkelte medlemsstater vil ikke løse

problemet effektivt, fordi lovovertræderne let vil kunne omgå

disse medlemsstater og operere fra steder med en mildere

lovgivning.

Målene med forslaget kan opfyldes bedre gennem foranstalt-

ninger på EU-plan af følgende grunde:

Forslaget indeholder bestemmelser om en minimumsstandard

på fællesskabsplan for de elementer, der udgør grove strafba-

re handlinger på miljøområdet, et ensartet omfang af juridiske

personers ansvar og sanktionsniveauet for særlig grov miljø-

kriminalitet. Dette vil sikre, at grov miljøkriminalitet behand-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

les ens i alle medlemsstaterne, og at lovovertræderne ikke kan

udnytte de eksisterende forskelle i medlemsstaternes lovgiv-

ning. Det vil også lette samarbejdet mellem medlemsstaterne

i tilfælde med grænseoverskridende konsekvenser.

Fællesskabets politik for beskyttelse af miljøet skal gennem-

føres i fuldt omfang i hele Fællesskabet. Med henblik herpå

skal der ske en indbyrdes tilnærmelse af sanktionerne.

Miljøkriminalitet har normalt grænseoverskridende konse-

kvenser, fordi den ofte indebærer grænseoverskridende akti-

viteter og ofte har grænseoverskridende virkninger, f.eks. den

resulterende forurening af miljøet.

Direktivforslaget fastsætter kun et minimumsharmoniserings-

niveau for aktiviteter, som bør betragtes som strafbare hand-

linger, og sikrer en indbyrdes tilnærmelse af det minimums-

sanktionsniveau, der bør gælde i de groveste tilfælde, hvor

den strafbare handling forårsager særlig alvorlige skader eller

begås under skærpende omstændigheder.

Forslaget er derfor i overensstemmelse med subsidiaritets-

princippet.”

Regeringen finder på det foreliggende grundlag, at direktivforslaget ikke

kan anses for at være i strid med nærhedsprincippet, da formålet med for-

slaget som nævnt er at styrke EU’s indsats mod miljøforurening, som of-

te vil være af grænseoverskridende karakter, gennem en indbyrdes til-

nærmelse af medlemsstaternes lovgivning vedrørende strafferetlig be-

skyttelse af miljøet.

7. Andre medlemsstaters kendte holdninger

Der foreligger ikke offentlige tilkendegivelser om andre medlemsstaters

holdninger til direktivforslaget.

8. Foreløbig dansk holdning

Fra dansk side finder man, at direktivforslaget i sin nuværende udform-

ning rejser væsentlige spørgsmål i relation til, om alle de foreslåede ele-

menter kan reguleres i et direktiv vedtaget efter EF-Traktatens artikel

175. Dette gælder navnlig i relation til de foreslåede regler om strafni-

veauet, men også med hensyn til afgrænsningen af strafbare handlinger,

jf. herved at direktivforslaget ikke kun omfatter overtrædelse af fælles-

skabsretlige bestemmelser, men også omfatter overtrædelse af medlems-

staternes nationale miljølovgivning mv.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til Justitsministeriets notat af 13.

oktober 2005 om EF-Domstolens dom af 13. september 2005, sag C-

176/03, Kommissionen mod Rådet, som er sendt til Folketingets Euro-

paudvalg og Retsudvalg.

9. Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grundnotatet om forslaget til direktiv om strafferetlig beskyttelse af mil-

jøet (KOM(2007)51) sendes – ud over til Folketingets Europaudvalg –

også til Folketingets Retsudvalg.