[Indledning
Opdrag: at give en retsvidenskabelig vurdering af forskellene mellem Lissabon-traktaten og forfatningstraktaten]
Over det næste kvarter – godt og vel – vil jeg se på:
- EU’s forfatning i dag eller EU’s forfatningsret dags dato
- forfatningsretten i forfatningstraktaten og Lissabon-traktaten
- for til sidst sammenfattende at sammenligne de to traktater.
Den Europæiske Union – eller det vi til daglig kalder EU – er baseret på tre grundlæggende traktater:
- Traktaten om oprettelse af det europæiske fællesskab, kort kaldet EF-traktaten
- Traktaten om oprettelse af det europæiske atomenergifællesskab, kort kaldet Euratom-traktaten
og
- Traktaten om Den Europæiske Union, kort kaldet EU-traktaten
Der har i de senere år været andre traktater på bordet: Amsterdam-traktaten fra 1997 og Nice-traktaten fra 2001; men det har blot været, hvad man kan kalde ændringstraktater, som har ændret på dele af de tre grundlæggende traktater, men ikke ændret på den grundlæggende traktatstruktur. De grundlæggende traktater i EU-samarbejdet er i dag stadigvæk EF-traktaten, Euratom-traktaten og EU-traktaten.
Har EU så i dag – sådan som reglerne er dags dato – med de tre traktater en forfatning?
Går man de tre traktater igennem fra ende til anden, kan man ikke finde en eneste henvisning til en forfatning for EU. Men EF-domstolen har alligevel – som den autoritative fortolker af de fællesskabsretlige regler – fastslået, at  det europæiske samarbejde i dag har en forfatning.
Første gang i 1986 i sagen Les Verts mod Europa-Parlamentet, hvor EF-domstolen udtalte, at »Det europæiske … Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten«.[1] Det er en beskrivelse af EF-traktaten, som EF-domstolen har holdt ved i sin senere retspraksis.
Hvad kan man lægge i, at EF-domstolen karakteriserer den nugældende EF-traktat som Fællesskabets forfatning?
Når man vurderer EU-retlige reglers betydning, må man selvfølgelig spørge: betydning ift. hvem og hvad? Man kan se på betydningen for EU og på betydningen for de enkelte medlemslande; eller med andre ord anlægge en EU-retlig synsvinkel eller en national retlig synsvinkel – for vores vedkommende en synsvinkel fra dansk ret.
For så vidt angår den EU-retlige betydning af, at EF-domstolen karakteriserer EF-traktaten som Fællesskabets forfatning, der kan vi se af EF-domstolens retspraksis, at domstolen mener, at en forfatning er et sæt regler – skrevne eller uskrevne – som sikrer et legalitetsprincip og domstolskontrol. Myndigheder kan kun handle med hjemmel i lov – bredt forstået – og dette kontrolleres af domstolene.
Denne nugældende »forfatningstankegang« har haft og har stor betydning i EF-domstolens retspraksis om grænserne for EU-institutionernes kompetencer. EF-domstolen har brugt den til at fortolke EF-traktatens regler på en overordentlig udvidende måde, nogen vil sige contra legem – fortolkning mod EF-traktatens ordlyd.
Ser vi på betydningen af EF-domstolens »forfatningstankegang« fra en dansk synsvinkel, så har den umiddelbart ikke nogen stor betydning. Spørgsmålet var fremme i den såkaldte grundlovs-sag fra 1998, hvor den danske Højesteret tog stilling til, om den danske ratifikation af Maastricht-traktaten var i strid med grundloven. Til støtte for påstanden om grundlovsstridighed henviste sagsøgerne bl.a. til EF-domstolens dom i Les Verts-sagen, og fremhævede, at Fællesskabsretten gennem EF-domstolens praksis havde udviklet sig til et »forfatningsretligt retssystem«.[2]
Dette anbringende tillagde Højesteret imidlertid ikke nogen betydning. Højesteret fastslog, at EF-domstolens retsskabende virksomhed inden for EF-traktatens rammer ikke var uforenelig med grundlovens § 20.
Noget der havde og har stor betydning i EU-retten, havde og har ikke nogen afgørende betydning i et dansk forfatningsretligt perspektiv.
---
Modsat det gældende traktatgrundlag brugte forfatningstraktaten talrige steder udtrykket »forfatning«. Blot et par eksempler:
Traktatens titel var »Traktat om en forfatning for Europa«.
I artikel 1, stk. 1, hed det i uddrag »Ved denne forfatning … oprettes Den Europæiske Union …«.
Denne forfatningsterminologi var en del af et samlet forfatnings-koncept, hvor ambitionen også var at samle de tre grundlæggende traktater i én traktat.
Forfatningstraktaten indeholdt også andre forfatningskarakteristiske træk, et grundrettighedskatalog – og måske ovre i den mere kuriøse afdeling – flag, hymne, motto og Europa-dag.
Men hvad var de juridiske – de retlige – konsekvenser af denne forfatningsterminologi og ambitionen om at samle det hele i et dokument?
Her må man igen skelne mellem betydningen i EU-retten og betydningen i dansk ret, særligt spørgsmålet om suverænitetsafgivelse.
Fsva. betydningen i EU-retten af forfatningstraktatens forfatningsterminologi/ide – betydningen inden for EU – der er svaret, at brugen af »forfatningsudtrykket« først og fremmest måtte forstås som programerklæringer uden umiddelbare retlige konsekvenser. Det betyder ikke, at forfatningsidéen ikke ville have fået stor EU-retlig betydning. EF-domstolen ville formentlig i sin retspraksis have fundet, at det samlede »forfatningskoncept« kunne bruges som en faktor i fortolkningen af forfatningstraktatens bestemmelser, og dermed have givet forfatningskonceptet og -terminologien en væsentlig EU-retlig betydning.
Forfatningstankegangen i forfatningstraktaten ville formentlig have været en direkte indsprøjtning i den forfatningsmotor, som EF-domstolen har konstrueret med sin Les Verts-praksis.
Vender man blikket mod dansk ret og spørger om forfatningsterminologiens og -konceptets betydning i dansk ret – særligt spørgsmålet om suverænitetsafgivelse – må man i tråd med Højesterets dom i grundlovs-sagen konstatere, at forfatningsterminologien ikke i sig selv – i grundlovens forstand – ville indebære nogen udvidelse af EU’s beføjelser.
Men hvis forfatningstraktatens brug af udtrykket »forfatning« ikke havde nogen retlig betydning ift. grundlovens § 20, hvorfor lå det så fast, at forfatningstraktaten skulle til folkeafstemning?
I det lovforslag, som blev fremsat for Folketinget den 31. marts 2005 om Danmarks ratifikation af forfatningstraktaten, blev det med henvisning til grundlovens § 20 fremhævet, at forfatningstraktaten indebar suverænitetsafgivelse inden for 9 specifikke områder, hvor ingen af disse havde noget at gøre med traktatens brug af udtrykket »forfatning«.
Â
---
Vil Lissabon-traktaten ændre på den samlede forfatningsretlige situation, vi har i dag?
Set fra den EU-retlige synsvinkel indeholder Lissabon-traktaten ikke nogen forfatningsmæssige ambitioner. Traktaten taler ikke om en forfatning for EU, og den bibeholder den eksisterende traktat-struktur med tre grundlæggende traktater. EF-domstolens retspraksis, der blev knæsat med Les Verts-dommen, vil fortsat bestå, men der er umiddelbart ikke noget i Lissabon-traktaten, som vil kunne anspore EF-domstolen til at gå videre af »forfatnings-vejen«.
Set fra et dansk forfatningsretligt synspunkt giver Lissabon-traktaten heller ikke anledning til »store armbevægelser«. Hvis Lissabon-traktaten skal siges at indebære suverænitetsafgivelse, så må det være muligt at finde en eller flere bestemmelser i traktaten, som indebærer, at ting der før traktaten blev afgjort eller bestemt af danske myndigheder, nu efter traktatens ikrafttræden afgøres eller bestemmes af EU-myndigheder. Tager man de danske forbehold i betragtning, så findes sådanne bestemmelser ikke i Lissabon-traktaten.
---
Sammenligner man forfatningstraktaten med Lissabon-traktaten, er der altså to forskelle, som springer i øjnene:
- for det første – set i det EU-retlige perspektiv: Lissabon-traktaten indeholder ikke den forfatningsideologiske tankegang, som fandtes i forfatningstraktaten.
- for det andet – set i et dansk perspektiv: Lissabon-traktaten indeholder ikke bestemmelser, som vil indebære dansk suverænitetsafgivelse.
---
Ud over forfatningsideologien og bestemmelserne om suverænitetsafgivelse indeholdt forfatningstraktaten en stor gruppe af regler, som jeg for nemhedens skyld – men ikke helt dækkende – vil kalde de »operative bestemmelser«.
Allerede i 2001 i forbindelse med Nice-traktaten forudså man, at det med den forestående omfattende udvidelse af EU’s medlemskreds ville blive nødvendigt med ændringer i EU’s institutionelle regler. Med 27 i klassen måtte man nødvendigvis justere spillereglerne. Det var det forfatningstraktatens »operative bestemmelser« – der ikke havde nogen forbindelse med forfatningsidéen – skulle gøre.
Disse operative bestemmelser genfindes i vidt omfang i Lissabon-traktaten. Det drejer sig først og fremmest om bestemmelser om:
- indførelse af kompetencekategorier og kompetenceområder
- mange institutionelle bestemmelser om f.eks.:
- institutionaliseringen af Det Europæiske Råd
- udvidet brug af kvalificeret flertal i RÃ¥det
- styrkelse af Parlamentets rolle som RÃ¥dets medlovgiver og som budgetmyndighed
- øget rolle til de nationale parlamenter i EU-spørgsmål.
En række af forfatningstraktatens »operative bestemmelser« er medtaget i Lissabon-traktaten i en ændret form. Det drejer sig f.eks. om:
- de nationale parlamenters kontrol af overholdelse af nærhedsprincippet
- nødbremsen i Rådet (Ioannina-mekanismen)
- EU's tiltrædelse af EMRK.
Lissabon-traktaten indeholder også ting, der ikke var med i forfatningstraktaten:
- bekæmpelse af klimaforandringer
Men når nu en stor del af de bestemmelser, der fandtes i forfatningstraktaten – de »operative bestemmelser« – også findes i Lissabon-traktaten, må man så ikke konkludere, at de to traktater reelt er ens?
Jeg mener nej. BÃ¥de set i et EU-retligt perspektiv og set i dansk rets perspektiv.
Set fra EU-rettens vinkel var det, der gjorde forfatningstraktaten til noget ganske særligt og helt nyt, introduktionen af et skrevet forfatningskoncept – en kodificeret forfatningsideologi – i EU-retten. EF-domstolen har i sin praksis omtalt EF-traktaten som Fællesskabets forfatning i den betydning, at der gælder et legalitetsprincip og domstolskontrol; men forfatningstraktatens forfatningsidé havde formentlig langt videre implikationer. Lissabon-traktaten indeholder ikke dette forfatningskoncept.
Set fra dansk forfatningsrets synsvinkel var det forfatningstraktatens bestemmelser, der indebar suverænitetsafgivelse, der gjorde forfatningstraktaten – sammenlignet med f.eks. Nice-traktaten – til noget særligt. Disse bestemmelser genfindes enten ikke i Lissabon-traktaten, eller også er de uden betydning for Danmark i kraft af de danske forbehold.
Tilbage er altså – ved en sammenligning af forfatningstraktaten og Lissabon-traktaten – »de operative bestemmelser«, bestemmelser der – teknisk set og i det store hele – er set før. Lissabon-traktaten er juridisk-teknisk – og dermed vel også i sin politiske ambition – meget lig Nice-traktaten. Lissabon-traktaten er en ændringstraktat, der bibeholder den eksisterende traktatstruktur, og foretager kun ændringer i de allerede gældende traktater. Man er – så at sige – med Lissabon-traktaten tilbage i den gamle gænge.
---
Jeg kan derfor sammenfatte min sammenligning af forfatningstraktaten og Lissabon-traktaten på følgende måde:
Fra en EU-retlig synsvinkel må man konkludere, at Lissabon-traktaten ikke er den samme som forfatningstraktaten.
Anlægger man en dansk forfatningsretlig synsvinkel er konklusionen den samme; forfatningstraktaten kunne kun ratificeres i overensstemmelse med grundlovens § 20 på grundlag af femsjettedele af samtlige stemmer i Folketinget eller folkeafstemning, medens Lissabon-traktaten kan ratificeres med hjemmel i grundlovens § 19 på grundlag af et simpelt flertal i Folketinget.
Jens Hartig Danielsen
Professor, dr.jur.
Aarhus Universitet