Notat udarbejdet for BatteriForeningen - Foreningen af danske producenter og importører af tørbatterier, august 2007.

 

Notat vedr. batteridirektivets gennemførelse i dansk ret med særlig fokus på anvendelsen af henteordninger for indsamling af batterier og finansieringen heraf

 

 

Indledning

Batteridirektivet - direktiv 2006/66/EF om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer - trådte i kraft efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende den 26. september 2006. Der er udarbejdet et ændringsforslag til direktivet for så vidt angår de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen, jf. KOM(2007) 93 end.[1]

 

Batteridirektivet skal være gennemført i de nationale retsordner inden den 26. september 2008. Direktivet suppleres af den generelle EU-regulering af affald, navnlig affaldsrammedirektivet samt deponerings- og forbrændingsdirektiverne.[2]

 

Problemformulering

Det vil i dette notat blive belyst, hvorvidt der ved etablering af kommunale indsamlingsordninger i form af henteordninger for batterier fra husholdninger kan stilles krav om, at batteriproducenterne – som følge af producentansvaret – skal betale kommunerne for varetagelsen af indsamlingsopgaven hos de private husstande.

 

Med henblik på at belyse problemstillingen vil der i det følgende blive foretaget en analyse af:

 

1. Direktivets formål og hjemmelsgrundlag, herunder betydningen heraf i forhold til ovennævnte problemstilling

 

2. Producentansvarsbegrebet med det formål at afdække hvor langt begrebet rækker i batteridirektivets forstand i forhold til ovennævnte problemstilling samt hvilke ”friheder” Danmark har ved gennemførelsen heraf

 

3. Forståelsen af batteridirektivets anvendelse af begreberne ”indsamling”, ”indsamlingsordning” og ”indsamlingssted”, samt hvilke mulige løsninger der følger af batteridirektivet i forhold til finansiering af indsamlingsordninger i form af henteordninger.

 

Der vil i de følgende analyser blive lagt vægt på en tekstnær fortolkning af batteridirektivets bestemmelser, set i lyset af direktivets formål, WEEE-direktivets parallelle bestemmelser samt det for batteridirektivet forudgående lovarbejde.[3] Der er endnu ikke sager for EF-domstolen – hverken indbragte eller afsluttede – vedrørende forståelsen af producentansvarsbegrebet eller indsamlingsbegrebet i forhold til EU’s produktrelaterede affaldsdirektiver. I analyserne inddrages endvidere den danske gennemførelse af WEEE-direktivets bestemmelser i miljøbeskyttelsesloven, lovforarbejderne hertil samt reglernes udmøntning i elskrotbekendtgørelsen og deres udlægning i Miljøstyrelsens orientering om elskrotbekendtgørelsen fra 2005.[4]

 

Hjemmelsgrundlag og formål

Vedtagelsen af batteridirektivet er baseret på et dobbelt retsgrundlag. Direktivet har overordnet set hjemmel i EF-traktatens art. 175. I forhold til artikel 4, 6 og 21 i direktivet er hjemmelsgrundlaget dog EF-traktatens artikel 95, stk. 1.

 

Hjemmelsgrundlaget er afgørende i forhold til hvilke ”friheder” de nationale lovgivere har ved EU-reglernes gennemførelse i national ret.

 

Hvor miljøregler, som tilfældet er med batteridirektivet, er vedtaget med hjemmel i EF-traktatens artikel 175, angiver EF-traktatens artikel 176 udtrykkeligt, at medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde mere vidtgående krav end dem, EU har fastsat, forudsat at direktivets konkrete ordlyd tillader dette. En yderligere forudsætning er, at de strengere nationale regler “skal være forenelige med denne Traktat”, dvs. at Danmark ikke kan indføre regler, der er i konflikt med bestemmelserne i EF-traktaten eller med retsakter udstedt på grundlag af EF-traktaten. Endvidere skal adgangen til at indføre “strengere beskyttelsesforanstaltninger” læses i lyset af de EU-regler, som en medlemsstat ønsker at gøre “strengere”. EU-retsaktens formål og reglens kontekst er således bestemmende for, i hvilket omfang en medlemsstat kan gå videre i beskyttelsen af miljøet.

 

Der er således intet i vejen for, at Danmark ved batteridirektivets gennemførelse vedtager strengere foranstaltninger i dansk ret, når de ovenfor anførte betingelser herfor er opfyldte, og der sker notifikation heraf.

 

Hvor hjemmelsgrundlaget er ”indre markedshjemlen” i EF-traktatens artikel 95, stk. 1., hvilket er tilfældet for batteridirektivets produktkrav (bl.a. forbudet mod kviksølv og kravet om mærkning) er det udgangspunktet, at reglerne er bindende efter deres indhold. Danmark og de øvrige medlemsstater har mulighed for at opretholde eller vedtage strengere regler af hensyn til bl.a. miljøet, men det forudsætter, at Kommissionen godkender sådanne strengere regler efter den såkaldte miljøgaranti i EF-traktatens artikel 95, stk. 4-6. Denne undtagelse medfører kun et beskedent spillerum for de enkelte medlemsstater, og en medlemsstats beføjelse er i alle tilfælde betinget ved at være afledt af Kommissionen og må i den forstand anses for overladt til EU.

 

I EU-retten anvendes som hovedregel det der kaldes en teleologisk fortolkning, dvs. en formålsfortolkning, hvor den der anvender EU-retten søger at finde den forståelse af en omtvistet bestemmelse, som mest effektivt kan realisere den målsætning, der ligger til grund for det pågældende direktiv. Det er således af afgørende betydning ved gennemførelsen af batteridirektivets bestemmelser i national ret, at det sikres, at direktivets overordnede formål realiseres.

 

Det følger af batteridirektivets hjemmelsgrundlag, at direktivets formål er dobbelt – dels at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, dels at sikre et velfungerende indre marked.

 

Det følger endvidere af batteridirektivets artikel 1, at direktivets formål er:

 

”at forbedre miljøpræstationerne for batterier og akkumulatorer samt for den virksomhed, der udøves af alle erhvervsdrivende, som indgår i batteriers og akkumulatorers livscyklus, såsom producenter, distributører og slutbrugere og navnlig de erhvervsdrivende, som er direkte involveret i behandlingen og genindvindingen af udtjente batterier og akkumulatorer.”

 

Der lægges således utvivlsomt ganske særlig vægt på de miljømæssige præstationer (når der ses bort fra produktkravene i artikel 4, 6 og 21). Det understreges også ved, at der i batteridirektivets artikel 10, stk. 2 er fastsat bindende indsamlingsmål. Indsamlingsmålet er en indsamlingsprocent på mindst 25 pct. senest den 26. september 2012 hhv. en indsamlingsprocent på mindst 45 pct. den 26. september 2016.

 

Der vil således ved en eventuel kommende vurdering af en dansk ordning for indsamling af batterier fra Kommissionens eller EF-domstolens side blive lagt afgørende vægt på, om ordningen rent faktisk indebærer den højest mulige indsamlingsprocent, herunder opfylder direktivets mindstekrav for så vidt angår indsamlingsprocenter.

 

Da Danmark har gode erfaringer med indsamlingsordninger i form af henteordninger og batteridirektivet i artikel 8, stk. 2 litra c tillader at eksisterende ordninger opretholdes, synes der ikke juridisk at være noget til hinder for at opretholde de eksisterende kommunale henteordninger.

 

Begrebet producentansvar

Producentansvaret kommer til udtryk i en række af EU’s produktrelaterede affaldsdirektiver, der foruden batteridirektivet omfatter WEEE-direktivet, direktivet om udrangerede køretøjer og emballagedirektivet.[5]

 

EU’s affaldsregler indeholder forskellige angivelser af et producentansvar i den forstand, at producenten vil kunne pålægges at tage affaldet tilbage fra det produkt, han har fremstillet og solgt. Det obligatoriske producentansvar - der nok mere dækkende på engelsk hedder ’producer responsibility’ - er således ikke udtryk for, at producenten erstatningsmæssigt indestår for affaldsbehandlingen, men udtryk for, at det er producentens pligt at sikre affaldet fra producentens udtjente produkter indsamlet og betale udgiften hertil.[6]

 

Ansvaret kommet tydeligst til udtryk i batteridirektivet og i WEEE-direktivet.

 

I batteridirektivet er den økonomiske side af producentansvaret nærmere bestemt i direktivets artikel 16. Bestemmelsen fastslår, at producentansvaret indebærer, at alle nettoomkostninger, som opstår i forbindelse med indsamling, behandling og genvinding af alle udtjente batterier uanset hvilken dato, de er blevet markedsført, skal dækkes af producenterne, eller tredjemand der handler på deres vegne. Der gælder endvidere en forpligtelse til at dække alle nettoudgifter forbundet med offentlige oplysningskampagner om indsamling, behandling og genindvinding af udtjente batterier, jf. artikel 16, stk. 3.

 

Udgangspunktet er således - som det også anføres i batteridirektivets præampel, præmis 19 – at:

 

”[p]roducenterne bør afholde omkostningerne ved indsamling, behandling og genvinding af alle indsamlede batterier og akkumulatorer med fradrag af den fortjeneste, der opnås ved salg af de genvundne materialer”.

 

WEEE-direktivets bestemmelser om anvendelse af producentansvarsbegrebet i relation til indsamling af WEEE fra private husholdninger er i vidt omfang parallelle til batteridirektivets bestemmelser. Den finansielle side af producentansvaret fremgår af WEEE-direktivets artikel 8. I forhold til husholdningerne stilles der i bestemmelsens stk. 1 krav om, at producenterne mindst søger for finansiering af indsamling, behandling, nyttiggørelse og miljørigtig bortskaffelse af WEEE.

 

Det kan således fastslås, at producentansvaret i udgangspunktet omfatter de udgifter, der er forbundet med indsamling af batteriaffald hhv. WEEE. Spørgsmålet er imidlertid, hvordan indsamlingsbegrebet skal fortolkes, og om begrebet omfatter såvel hente- som bringeordninger, se nærmere herom neden for.

 

Indsamlingsbegrebet

Begrebet ”indsamling”, ”indsamlingsordning” eller ”indsamlingssted” er ikke nærmere defineret i hverken batteridirektivet eller i WEEE-direktivet.

 

En definition af indsamlingsbegrebet følger derimod af affaldsrammedirektivet samt de danske bestemmelser, der implementerer rammedirektivet. Indsamling er i affaldsrammedirektivets artikel 1, stk. 1, litra g defineret som ”afhentning, sortering og/eller sammenblanding af affald med henblik på transport”. Den ikke helt tilsvarende danske definition følger af affaldsbekendtgørelses § 3, stk. 1 litra 10, der definerer indsamling, som ”Emballering, mærkning, opbevaring herunder oplagring, afhentning, sortering eller sammenblanding af affald med henblik på transport.”

 

En indsamlingsordning er (i modsætning til en anvisningsordning) karakteriseret ved, at kommunen står for afhentningen af affaldet hos affaldsproducenten – og at kommunen ved afhentningen overtager affaldsproducentens ansvar for affaldet.

 

En indsamlingsordning kan i Danmark have karakter af enten en henteordning eller en bringeordning. Denne sondring mellem indsamlingsordninger i form af henteordninger hhv. bringeordninger indgår ikke i EU’s affaldsregulering.

 

Der findes ikke i de generelle danske affaldsregler - miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen - en definition af hente- eller bringeordninger. Begreberne henteordning og bringeordning er imidlertid defineret i elskrotbekendtgørelsens § 3 nr. 8 og 9. Ved en henteordning forstås på denne baggrund en ordning, hvor en kommune eller en virksomhed foretager regelmæssig afhentning af det pågældende affald, mens en bringeordning er en ordning, hvor en kommune eller privat virksomhed modtager affaldet på dertil indrettede pladser.

 

De danske erfaringer med indsamling af udtjente batterier omfatter såvel henteordninger som bringeordninger. Ved bringeordningerne vil indsamlingsstedet primært være genbrugspladser, forretninger og miljøstationer. Ved en henteordning afhentes de udtjente batterier direkte hos slutbrugerne. En henteordning kan være en afhentning af batterier sammen med andet farligt affald eller i forbindelse med afhentning af storskrald. Derudover kan der være tale om henteordninger i forbindelse med dagrenovation (den såkaldte ”Bornholmermodel”).[7]

 

I forhold til at afgøre, hvorvidt producentansvaret kan udstrækkes til at omfatte begge typer af indsamlingsordninger, er det nødvendigt at se nærmere på, hvad der mere konkret ligger i det obligatoriske krav om indsamling i batteridirektivet, herunder hvordan den parallelle bestemmelse i WEEE-direktivet må fortolkes, og hvordan denne er gennemført i dansk lovgivning.

 

Det anføres i batteridirektivets artikel 8, at der skal etableres ”passende indsamlingsordninger for udtjente batterier”. Der er ikke i direktivet en sondring mellem hente- og bringeordninger. Der skal ifølge bestemmelsen være tale om ”et let tilgængeligt indsamlingssted i slutbrugernes nærhed, under hensyn til befolkningstætheden”. Ordningen skal endvidere være gratis, og der åbnes op for, at denne kan gennemføres sammen med de ordninger, der er nævnt i artikel 5, stk. 2, i WEEE-direktivet.

 

I relation til producentansvaret fastslås det i batteridirektivets artikel 16, at producentansvaret omfatter indsamling mv. af batterier i henhold til direktivets artikel 8, dvs. fra let tilgængelige indsamlingssteder.

 

Det afgørende er, at producentansvaret ifølge direktivets ordlyd alene omfatter indsamling fra indsamlingssteder.

 

Tilsvarende følger af WEEE-direktivet – om end ordlyden er lidt anderledes.

 

Efter WEEE-direktivets artikel 5, stk. 2 skal medlemsstaterne etablere en særskilt indsamling af WEEE fra husholdningerne, således at forbrugerne gratis kan aflevere WEEE. Der skal også her være tale om let tilgængelige indsamlingssteder, der tillige skal være geografisk spredte under hensyn til befolkningstæthed.

 

Den indsamling, som i batteridirektivets hhv. WEEE-direktivets forstand, er omfattet af producentansvaret, er således alene indsamlingen fra let tilgængelige indsamlingssteder – og ikke indsamlinger direkte hos de enkelte slutbrugere, som tilfældet er ved de danske henteordninger.

 

I den danske gennemførelse af WEEE-direktivet er den kommunale pligt til at etablere et indsamlingssystem bevaret, dvs. at. kommunerne som minimum skal etablere indsamlingsordninger, hvor private husholdninger bringer affaldet til den kommunale modtageplads (bringeordninger). Kommunen kan dog også vælge at etablere ordninger, hvor affaldet hentes hos husholdningerne (henteordninger). Erhvervsvirksomheder har ligeledes adgang til at benytte sådanne ordninger for mindre mængder af affald. Samtidig er der tilvejebragt hjemmel til, at producenter og importører kan etablere selvstændige ordninger for tilbagetagning af affald, uden at kommunen skal meddele tilladelse hertil.

 

Det anføres i bemærkningerne til lovforslaget om gennemførelse af WEEE-direktivets bestemmelser om producentansvar for elektronikskrot,[8] at

 

”Direktivet er udformet ud fra princippet om, at producenter og importører skal stå for og finansiere tilbagetagning, behandling, nyttiggørelse og bortskaffelse af elektrisk og elektronisk affald fra husholdninger.

I henhold til direktivet skal medlemsstaten sikre, at private husholdninger og distributører gratis kan aflevere sådant affald, og at der i nødvendigt omfang findes let tilgængelige tilbagetagningssteder, navnlig under hensyn til befolkningstætheden.”

 

Ifølge de danske lovbemærkninger omfatter producentansvaret således ikke indsamlingen af WEEE, men alene tilbagetagningen heraf.

 

I forhold til producentansvarets finansielle rækkevidde indebærer dette ifølge lovbemærkningerne til WEEE-bestemmelsernes gennemførelse, at:

 

”[P]roducenter og importører for egen regning [skal] organisere afhentning af affaldet fra de kommunale modtagepladser og herefter overtager de ansvaret for den videre affaldshåndtering samt finansieringen heraf. Dette gælder såvel for historisk som for nyt affald.”

 

Det anføres endvidere, at:

 

”Omkostningerne til drift af en kommunal modtagestation og meromkostningerne ved en eventuel henteordning kan dækkes via et kommunalt gebyr opkrævet efter de gældende regler.”

 

Udgifterne til indsamling af WEEE fra husholdninger og drift af kommunale modtagestationer betales således ikke i Danmark af producenter og importører, men betales af husstandene over det almindelige affaldsgebyr. Udgifterne til indsamling af WEEE og drift af modtagestationer anslås at udgøre en ikke uvæsentlig del på op til 30% af håndteringsudgifterne.^[9]

 

Denne udlægning af producentansvaret bliver af miljøministeren under behandlingen af lovforslaget forklaret med, at det ikke er muligt at pålægge producenter og importører at dække udgiften til husstandsindsamling, idet ministeren anfører:

 

”I præamblen til direktivet er anført, at producenterne bør finansiere indsamling fra indsamlingsstederne samt behandlingen, nyttiggørelsen og bortskaffelsen af affald af elektrisk og elektronisk udstyr. I direktivets øvrige bestemmelser anføres, at indehaverne og distributørerne skal kunne aflevere affaldet gratis, men husstandsindsamling er ikke nævnt.

Der er således ikke på det foreliggende grundlag i direktivet eller lovforslaget mulighed for at pålægge producenterne, importørerne eller forhandlerne at afholde udgifterne til husstandsindsamling af småt elektronikskrot.”[10]

 

Uddybende forklarede ministeren, at det ikke har været WEEE-direktivets intention, at udgiften til kildeindsamling fra husstande skulle pålægges producenterne.^[11]

 

Det må utvivlsomt antages at være korrekt, at selve kildeindsamlingen af batterier hhv. WEEE i form af henteordninger ikke efter batteridirektivets artikel 16 hhv. WEEE-direktivets artikel 8, stk. 1 skal betales af producenterne, idet producentansvaret ifølge bestemmelsernes ordlyd alene omfatter en finansiering af indsamling fra indsamlingssteder. Derimod er det mere tvivlsomt, om det er i overensstemmelse med WEEE-direktivets bestemmelser, at det er slutbrugerne, der via affaldsgebyret betaler for driften af modtagestationer for WEEE - og ikke producenterne.

 

Sammenfatning

Det kan på baggrund af de forudgående analyser fastslås, at producentansvaret i batteridirektivets forstand indebærer et betalingsansvar i forhold til indsamling af udtjente batterier, men alene i forhold til den indsamling som finder sted fra let tilgængelige indsamlingssteder - og dermed ikke indsamlingsordninger i form af henteordninger. Hvis en kommune vælger - eller ved gennemførelsen af batteridirektivet ved lov eller bekendtgørelse pålægges - at etablere en henteordning f.eks. i form af den såkaldte ”Bornholmermodel”, vil de omkostninger der er forbundet hermed ikke være omfattet af batteridirektivets producentansvar. Batteridirektivet er dog ikke i sig selv til hinder for, at der etableres henteordninger. Hvorvidt en indsamling skal have karakter af en henteordning eller en bringeordning er op til den enkelte medlemsstat at beslutte. Batteridirektivet siger intet herom. Det er imidlertid afgørende, at der vælges en model, der indebærer, at Danmark lever op til de i batteridirektivets art. 10, stk. 2 bindende indsamlingsmål inden 26. september 2012 hhv. 2016.

 

Det synes mere tvivlsomt om det vil være i overensstemmelse med batteridirektivet (og WEEE-direktivet) indhold og formål at lade omkostninger forbundet med modtagestationer i forbindelse med en bringe-/henteordning falde uden for producentansvaret. Da producentansvaret i batteridirektivets forstand indebærer en dækning af de omkostninger, der er forbundet med indsamling fra let tilgængelige indsamlingssteder – er det ikke helt entydigt om det kun er selve indsamlingen fra det let tilgængelige indsamlingssted, der skal finansieres af producenten, eller om det er direktivets intention at også etablering og drift af det let tilgængelige indsamlingssted (modtagestationen) skal dækkes. Det anføres bl.a. i Kommissionens indledende lovarbejde, at finansieringsbestemmelsen i direktivets artikel 16 (direktivforslaget artikel 20) indebærer, at producentansvaret som et minimum gælder ”fra indsamlingsstedet” (min fremhævelse).[12] Som følge af denne uklarhed kan en løsning som den danske i forhold til WEEE, hvor også drift af modtagestationer i forbindelse med bringe-/henteordninger dækkes over affaldsgebyrer, ikke umiddelbart siges at være klart i uoverensstemmelse med EU-retten.

 

Da bestemmelserne om finansiering er parallelle i WEEE-direktivet hhv. batteridirektivet, vil det være naturligt at fortolke producentansvaret på samme måde ved implementeringen af batteridirektivet – som det er gjort ved gennemførelsen af WEEE-direktivet. Da producentansvaret i den danske gennemførelse af WEEE-direktivet alene omfatter selve indsamlingen fra det let tilgængelige indsamlingssted, vil det være mest konsekvent (og i sidste ende nok mest overbevisende i forhold til EF-domstolen) hvis en lignende fortolkning lægges til grund ved gennemførelsen af batteridirektivet i dansk ret.

 

Der er i udgangspunktet ikke noget til hinder for, at der kan gennemføres et skærpet dansk producentansvar i forhold til udtjente batterier (eller WEEE), da batteridirektivets (og WEEE-direktivets) hjemmelsgrundlag er EF-traktatens artikel 175.

 

En sådan skærpelse forudsætter dog, at de strengere nationale regler er “forenelige” med EF-traktaten eller med retsakter udstedt på grundlag af EF-traktaten. Endvidere skal adgangen til at indføre “strengere beskyttelsesforanstaltninger” læses i lyset af de EU-regler, som en medlemsstat ønsker at gøre “strengere”. EU-retsaktens formål og reglens kontekst er således bestemmende for, i hvilket omfang en medlemsstat kan gå videre i beskyttelsen af miljøet. En skærpelse af finansieringsforpligtelsen forbundet med producentansvaret skal således kunne bidrage til at forbedre miljøpræstationerne for udtjente batterier samt for den virksomhed, der udøves af alle erhvervsdrivende, som indgår i batteriers og akkumulatorers livscyklus, jf. batteridirektivets artikel 1, før end en sådan skærpelse kan tillades i overensstemmelse med EU-retten.

 

 

 

Birgitte Egelund Olsen

Helgenæs, den 16. august 2007