PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2008-09
EUU Alm.del Bilag 212
Offentligt

Civil- og Politiafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

6. februar 2009

Det Internationale

Kontor

Katrine Busch

2009-305-0743

KBU40125

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse om forebyggelse og

bilæggelse af konflikter om jurisdiktion i straffesager

Resumé

Forslaget til rammeafgørelse har til formål at indføre en mekanisme,

som løser tilfælde, hvor to eller flere medlemsstater har straffemyndig-

hed (jurisdiktion) i forhold til en lovovertrædelse, og begge lande ønsker

at benytte deres straffemyndighed til at foretage retsforfølgning (jurisdik-

tionskonflikter). Forslaget indeholder regler om, hvornår medlemssta-

terne skal udveksle oplysninger om verserende straffesager, og regler

om, hvordan medlemsstaterne kan løse eventuelle jurisdiktionskonflikter.

Forslaget vurderes ikke at være i strid med nærhedsprincippet. Forslaget

vurderes ikke at have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konse-

kvenser af betydning. Forslaget er fremlagt af Tjekkiet, Sverige, Polen,

Slovakiet og Slovenien. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivel-

ser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side

finder man på nuværende tidspunkt – hvor den igangsatte høring ikke er

afsluttet – ikke at burde tage endelig stilling til forslaget. Danmark er

dog umiddelbart positiv over for forslaget.

1. Baggrund

Ifølge Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdig-

hed i Den Europæiske Union bør unionen med henblik på at øge retsfor-

følgningens effektivitet, samtidig med at der sikres en forsvarlig retsple-

je, være særlig opmærksom på mulighederne for at koncentrere retsfor-

følgningen i grænseoverskridende sager i én medlemsstat. Der bør desu-

den lægges vægt på yderligere forslag, herunder vedrørende konflikter

om straffemyndighed (jurisdiktion), for at færdiggøre det samlede pro-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

gram vedrørende gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse

af strafferetlige afgørelser.

På den baggrund har Tjekkiet, Sverige, Polen, Slovakiet og Slovenien

fremlagt et forslag til rammeafgørelse om forebyggelse og bilæggelse af

konflikter om jurisdiktion i straffesager.

2. Indhold

2.1. Generelt

Forslaget til rammeafgørelse er fremlagt under henvisning til traktaten

om Den Europæiske Union, særligt artikel 31, stk. 1, litra c og d, og arti-

kel 34, stk. 2, litra b. Det følger af artikel 31, stk. 1, litra c og d, at fælles

handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager bl.a. omfatter sik-

ring af forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det om-

fang det er nødvendigt for at forbedre samarbejdet samt forebyggelse af

konflikter om stedlig kompetence mellem medlemsstaterne. Ifølge artikel

34, stk. 2, litra b, kan Rådet med henblik på at bidrage til opfyldelse af

Unionens målsætninger på initiativ af en medlemsstat eller Kommissio-

nen vedtage rammeafgørelser om indbyrdes tilnærmelse af medlemssta-

ternes love og administrative bestemmelser.

Forslaget til rammeafgørelse har til formål at indføre en mekanisme, som

løser tilfælde, hvor to eller flere medlemsstater har straffemyndighed (ju-

risdiktion) i forhold til en lovovertrædelse – dvs. kompetence til at indle-

de en straffesag – og begge lande ønsker at benytte deres straffemyndig-

hed til at foretage retsforfølgning (jurisdiktionskonflikter). Forslaget in-

deholder på den baggrund regler om, hvornår medlemsstaterne skal ud-

veksle oplysninger om verserende straffesager, og regler om, hvordan

medlemsstaterne kan indgå i forhandlinger med henblik på at løse even-

tuelle jurisdiktionskonflikter. Forslaget indeholder i den forbindelse nog-

le kriterier, som skal indgå i drøftelserne af, i hvilken medlemsstat rets-

forfølgningen i givet fald mest hensigtsmæssigt gennemføres.

Forslaget til rammeafgørelse har ikke til formål at harmonisere medlems-

staternes regler om straffemyndighed, og de foreslåede regler skal ikke

gælde i forhold til en konkret sag, hvor ingen medlemsstater har straf-

myndighed (såkaldte negative jurisdiktionskonflikter).

Forslaget forpligter i intet tilfælde en medlemsstat til at overføre retsfor-

følgningen til en anden medlemsstat eller til at overtage retsforfølgningen

fra en anden medlemsstat. Forslaget indebærer således ikke, at en tiltalt

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

vil få ret til at vælge, i hvilket land den pågældende ønsker at blive rets-

forfulgt.

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Efter forslaget til rammeafgørelse har en medlemsstat som udgangspunkt

pligt til at udveksle oplysninger med en anden medlemsstat om en verse-

rende straffesag, når medlemsstaten har grund til at antage, at en konkret

lovovertrædelse også er genstand for retsforfølgning i den anden med-

lemsstat.

Pligten til at udveksle oplysninger med en anden medlemsstat om en ver-

serende straffesag angår for det første tilfælde, hvor en medlemsstat har

indledt retsforfølgning i en sag, der har ”en klar forbindelse” til en eller

flere andre medlemsstater, og hvor medlemsstaten derfor kan have behov

for at vide, om der også sker retsforfølgning i den anden (de andre) med-

lemsstat(er). Pligten gælder i dette tilfælde imidlertid kun i forhold til

lovovertrædelser, der i den underrettende medlemsstat kan straffes med

fængsel eller anden frihedsberøvende foranstaltning af en maksimal va-

righed på mindst et år.

Efter forslaget vil der altid være ”en klar forbindelse” til en anden med-

lemsstat, hvis gerningen eller dele heraf er begået i den anden medlems-

stat. I andre tilfælde overlades det til en medlemsstat at foretage en vur-

dering af, om de konkrete omstændigheder i den enkelte sag udgør en

klar forbindelse til en eller flere andre medlemsstater. Det kan f.eks. være

tilfældet, hvis den tiltalte er statsborger i en anden medlemsstat, eller hvis

vidnerne eller (andre) vigtige beviser findes i en anden medlemsstat.

Underretningen af den anden medlemsstat skal ske på en måde, der efter-

lader et skriftligt spor, og skal indeholde en række nærmere angivne op-

lysninger. Der skal i den forbindelse anvendes særlige formularer. Un-

derretningen skal ske så hurtigt, som det er praktisk muligt. En medlems-

stat, der modtager underretning, har pligt til at reagere herpå inden 15

dage fra modtagelsen. Fristen kan om nødvendigt forlænges med yderli-

gere 15 dage.

Pligten til at udveksle oplysninger med en anden medlemsstat om en ver-

serende straffesag angår for det andet tilfælde, hvor en medlemsstat har

indledt retsforfølgning (uden ”klar forbindelse”) og får kendskab til, at

der i en eller flere andre medlemsstater allerede sker retsforfølgning ved-

rørende det samme sagsforløb.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Hvis den besvarende medlemsstat oplyser, at der verserer en straffesag

om samme forhold, er de involverede medlemsstater forpligtet til at ind-

lede direkte konsultationer med henblik på at søge at nå til enighed om, i

hvilken af medlemsstaterne retsforfølgningen i givet fald mest hensigts-

mæssigt gennemføres. En medlemsstat forpligtes imidlertid ikke til at

afstå fra at udøve straffemyndighed eller til at overtage retsforfølgningen

fra en anden medlemsstat.

Ved afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er bedst egnet til at føre straf-

fesagen, gælder efter forslaget til rammeafgørelse en generel formodning

om, at retsforfølgningen mest hensigtsmæssigt sker i den medlemsstat,

hvor størstedelen af gerningen er begået. Forslaget indeholder herudover

en ikke-udtømmende liste over andre kriterier, der kan tillægges vægt,

hvis det nævnte udgangspunkt skal fraviges. Der kan således i givet fald

bl.a. lægges vægt på den tiltaltes nationalitet eller bopæl, hensynet til of-

rene, hvor vigtige bevismidler befinder sig, eller på hvilket stadium rets-

forfølgningen er i hver af de involverede medlemsstater.

En medlemsstat kan når som helst anmode Eurojust om bistand, hvis der

er opstået en jurisdiktionskonflikt, og forelægge konkrete sager, hvor der

er tvivl om, i hvilken medlemsstat retsforfølgningen bør ske. Medlems-

staterne har endvidere i visse tilfælde pligt til at forelægge sager for Eu-

rojust. Det er bl.a. tilfældet, hvis medlemsstaterne ikke inden 10 måneder

har kunnet nå til enighed om, hvor retsforfølgningen mest hensigtsmæs-

sigt gennemføres.

Herudover indeholder forslaget til rammeafgørelse en række regler af

mere teknisk karakter, herunder om udpegelse af nationale myndigheder,

forholdet til andre retsakter og tidspunkt for gennemførelse.

3. Gældende dansk ret

3.1. Jurisdiktion i straffesager (straffemyndighed)

Straffelovens §§ 6-12 indeholder de almindelige bestemmelser om, under

hvilke betingelser en strafbar handling hører under dansk straffemyndig-

hed (jurisdiktion). Disse bestemmelser afgrænser således, hvilke straffe-

sager der kan pådømmes ved danske domstole.

Hovedreglen om dansk straffemyndighed er det såkaldte territorialprin-

cip, jf. straffelovens § 6, hvorefter handlinger, som er begået i Danmark,

hører under dansk straffemyndighed. Herudover følger det af straffelo-

vens §§ 7-8 b, at handlinger, som er begået uden for Danmark, i en række

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

nærmere bestemte tilfælde hører under dansk straffemyndighed. Det

gælder f.eks. efter omstændighederne, når en lovovertrædelse er begået i

udlandet af en dansk statsborger eller mod en dansk statsborger (jf. hen-

holdsvis straffelovens § 7 om det aktive personalprincip og § 7 a om det

passive personalprincip).

Bestemmelserne om dansk straffemyndighed i straffelovens §§ 6-12

bygger på grundlæggende jurisdiktionsprincipper, som også kendes fra

lovgivningen i de andre EU-medlemsstater. Jurisdiktionsbestemmelserne

indebærer, at der vil kunne opstå tilfælde, hvor både Danmark og en eller

flere andre medlemsstater har straffemyndighed i forhold til den samme

kriminelle handling (konkurrerende straffemyndighed). Det vil f.eks.

kunne være tilfældet, hvis en dansk statsborger begår et drab i Tyskland.

I et sådant tilfælde vil Tyskland kunne støtte straffemyndighed på territo-

rialprincippet, mens Danmark vil kunne støtte straffemyndighed på det

aktive personalprincip.

Straffeloven indeholder som udgangspunkt ikke bestemmelser, der nær-

mere regulerer muligheden for at udøve dansk straffemyndighed, hvis

også andre lande har straffemyndighed i forhold til en bestemt lovover-

trædelse, dvs. hvor der foreligger konkurrerende straffemyndighed.

I forhold til tilfælde, hvor et andet land også har straffemyndighed og har

udnyttet denne til at gennemføre en straffesag, bemærkes dog straffelo-

vens § 10 a, hvorefter en person, over for hvem der uden for den danske

stat er afsagt en straffedom, som udgangspunkt ikke kan retsforfølges her

i landet for den samme handling. Bestemmelsen er udtryk for princippet

om ”ne bis in idem”, hvorefter en person ikke må retsforfølges to gange

for samme forbrydelse.

3.2. Jurisdiktionskonflikter

Dansk lovgivning indeholder ikke bestemmelser om, hvorvidt Danmark

eller et andet land skal indlede retsforfølgning i forhold til en lovover-

trædelse, som er omfattet af både dansk og udenlandsk straffemyndighed

(konkurrerende straffemyndighed). Hvis der opstår uenighed om, hvor-

vidt Danmark eller et andet land bør foretage retsforfølgning i det kon-

krete tilfælde, vil en sådan ”jurisdiktionskonflikt” således i givet fald bli-

ve løst på ulovbestemt grundlag ved en uformel kontakt mellem den dan-

ske anklagemyndighed og myndighederne i det andet land.

For så vidt angår en eventuel jurisdiktionskonflikt mellem Danmark og

andre EU-medlemsstater er der mulighed for at inddrage Eurojust, som

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

blev oprettet ved Rådets afgørelse af 28. februar 2002 (senest ændret ved

rådsafgørelse af 16. december 2008).

Det følger således af artikel 7, stk. 1, a, litra ii), i rådsafgørelsen, at Euro-

just kan anmode en medlemsstat om at acceptere, at en anden medlems-

stat er bedre i stand til at indlede efterforskning eller retsforfølgning ved-

rørende konkrete omstændigheder. Bestemmelsen indebærer alene, at

Eurojust kan fremsætte en sådan anmodning til en medlemsstat, som

imidlertid ikke er forpligtet til at følge anmodningen.

Det følger af artikel 13, stk. 7, at medlemsstaterne skal sikre, at deres na-

tionale medlemmer af Eurojust bliver informeret om sager, hvor der er

opstået – eller sandsynligvis vil opstå – jurisdiktionskonflikter. Det be-

mærkes, at artikel 13, stk. 7, endnu ikke er trådt i kraft.

3.3. Overførsel af straffesager

Hvis flere lande har straffemyndighed i forhold til den samme lovover-

trædelse, vil de pågældende lande efter omstændighederne kunne aftale,

at retsforfølgningen skal finde sted i ét bestemt land (f.eks. dér, hvor

samtlige vidner befinder sig). De øvrige lande vil i givet fald overfører

retsforfølgningen til det pågældende land.

Den europæiske konvention af 15. maj 1972 om overførsel af retsfor-

følgning i straffesager indeholder nærmere regler herom. I henhold til

konventionen kan en stat således anmode en anden stat om at overtage

retsforfølgning efter nærmere fastsatte betingelser, f.eks. at forbrydelsen

er strafbar efter den anmodede stats lovgivning, eller at den mistænkte

skal være fast bosiddende eller statsborger i den anden stat.

Til dato har 13 EU-medlemsstater, herunder Danmark, ratificeret kon-

ventionen, mens yderligere 7 medlemsstater har underskrevet konventio-

nen. Konventionen blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 252 af 12. juni

1975 om overførsel til andet land af retsforfølgning i straffesager.

Den europæiske konvention om overførsel af retsforfølgning suppleres af

en samarbejdsaftale fra 1970 mellem de nordiske rigsadvokater om rets-

forfølgning i andet nordisk land end der, hvor lovovertrædelsen er begå-

et.

Ifølge den nordiske aftale kan retsforfølgning for en lovovertrædelse,

som er begået i et nordisk land, ske i et andet nordisk land, hvis den mis-

tænkte er bosat i dette land, og overtrædelsen er strafbar også efter dette

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lands lovgivning. Det samme gælder, hvis den mistænkte opholder sig i

et andet land, og det af særlige grunde findes hensigtsmæssigt, at for-

følgningen sker der. I begge tilfælde gælder, at forholdet skal høre under

straffemyndigheden i det land, der overtager retsforfølgningen.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget til rammeafgørelse forventes ikke at have lovgivningsmæssige

konsekvenser. Det vurderes endvidere ikke at ville have statsfinansielle

konsekvenser af betydning.

5. Høring

Forslaget til rammeafgørelse er sendt i høring hos følgende myndigheder

og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Den Danske Dom-

merforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Rigspo-

litiet, Rigsadvokaten, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Foreningen af

offentlige anklagere, Politiforbundet, Advokatrådet, Landsforeningen af

beskikkede advokater, Amnesty International, Institut for Menneskeret-

tigheder, Retspolitisk Forening og Retssikkerhedsfonden.

Justitsministeriet har fastsat høringsfristen til den 6. marts 2009.

6. Nærhedsprincippet

Forslagsstillerne har om nærhedsprincippet anført, at medlemsstaterne

ikke på nuværende tidspunkt har en forpligtelse i deres nationale lovgiv-

ning til at udveksle oplysninger om straffesager, som har forbindelse til

andre medlemsstater. Medlemsstaterne er heller ikke i sager, hvor flere

medlemsstater har straffemyndighed, forpligtet til på baggrund af fælles

kriterier at overveje, hvilken medlemsstat der er bedst egnet til at indlede

retsforfølgning. I fraværet af sådanne regler på fællesskabsniveau vil

medlemsstaterne skulle indføre bestemmelser i national ret for at aner-

kende sådanne foranstaltninger. Det anføres, at det vil indebære, at de 27

medlemsstater vil skulle indføre ensartede nationale bestemmelser, hvil-

ket vil være vanskeligt. Regler fastsat på EU-niveau vil derfor føre til en

højere grad af ensartethed.

Regeringens foreløbige vurdering er, at forslaget ikke er i strid med nær-

hedsprincippet, da formålet bl.a. er at lette det retlige samarbejde i straf-

fesager, der har tilknytning til flere medlemslande, og at forbedre den

gensidige anerkendelse af retsafgørelser mellem medlemsstaterne.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. Andre landes kendte holdninger

Forslaget til rammeafgørelse er fremlagt af Tjekkiet, Sverige, Polen, Slo-

vakiet og Slovenien. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser

om de øvrige medlemsstaters holdning til forslaget.

8. Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side finder man på nuværende tidspunkt – hvor den igangsatte

høring ikke er afsluttet – ikke at burde tage endelig stilling forslaget.

Man er dog umiddelbart positiv over for initiativet.

9. Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grundnotatet om forslaget til rammeafgørelse om forebyggelse og bilæg-

gelse af konflikter om jurisdiktion i straffesager sendes – ud over til Fol-

ketingets Europaudvalg – også til Folketingets Retsudvalg.