1. Baggrunden for redegørelsen2. Sammenfatning3. Generelt om grundlovens § 19, § 20 og § 883.1. Indledning3.2. Kort om grundlovens § 203.3. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold tilgrundlovens § 193.3.1. Generelt om afgrænsning af grundlovens§ 20 i forhold til grundlovens § 193.3.2. Særligt om overladelse af beføjelser tilEF-Domstolen3.4. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold tilgrundlovens § 884. Forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og grundloven4.1. EF-Domstolens kompetence4.1.1. Indledning4.1.2. Direkte søgsmål4.1.3. Præjudicielle spørgsmål4.1.4. Bindende udtalelser4.1.5. Kompetencen på det politimæssige ogstrafferetlige område4.1.6. EF-Domstolens praksis4.2. Forholdet til grundloven4.2.1. Er det et grundlovsproblem, at EF-Domstolenhar kompetence til at afgøre tvivlsspørgsmål omudstrækningen af EU’s kompetence?4.2.2. Er EF-Domstolens retsskabendevirksomhed inden for traktatens rammer ellerDomstolens fortolkningsstil et grundlovsproblem?4.2.3. Særligt vedrørende de danske EU-forbehold4.2.4. I ekstraordinære tilfælde skal en EU-retsaktanses for uanvendelig i Danmark4.2.5. Særligt vedrørende Lissabon-Traktaten

1. Baggrunden for redegørelsenI Danmark har der – på baggrund af navnlig EF-Domstolens dom af 25.juli 2008 i den såkaldte Metock-sag (sag C-127/08) – været offentlig de-bat om forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og den danskegrundlov.Regeringen har derfor – i overensstemmelse med den politiske aftale af22. september 2008 mellem regeringen og Dansk Folkeparti om håndte-ring af EU-retten om fri bevægelighed efter EF-Domstolens afgørelse iMetock-sagen – anmodet Justitsministeriet om at udarbejde en juridiskredegørelse, som beskriver forholdet mellem EF-Domstolens kompeten-ce og grundloven.Justitsministeriet har udarbejdet denne redegørelse i samarbejde medStatsministeriet og Udenrigsministeriet.Redegørelsen sammenfattes i pkt. 2. Pkt. 3 indeholder en kort, generelredegørelse for grundlovens § 19, § 20 og § 88, herunder en beskrivelseaf Højesterets dom af 6. april 1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Uge-skrift for Retsvæsen 1998, side 800), mens pkt. 4 omtaler forholdet mel-lem EF-Domstolens kompetence og grundloven.2. SammenfatningJustitsministeriet har i samarbejde med Statsministeriet og Udenrigsmini-steriet udarbejdet denne juridiske redegørelse om forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og grundloven.Redegørelsen indeholder en generel omtale af grundlovens § 19, § 20 og§ 88, herunder en udførlig omtale af Højesterets dom af 6. april 1998 iden såkaldte Maastricht-sag (Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 800)(pkt. 3).Den udførlige omtale af Højesterets dom i Maastricht-sagen skyldes, atdommen er af meget væsentlig betydning for beskrivelsen af forholdetmellem EF-Domstolens kompetence og grundloven. Ved dommen blevdet fastslået, at Danmarks deltagelse i EF – herunder også i relation tilEF-Domstolen – ikke er i strid med grundloven, og der blev i den forbin-delse foretaget en grundig prøvelse af bl.a. forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og grundloven.3

Der redegøres herefter for de sagstyper, der er omfattet af EF-Domstolens kompetence, og for en lang række af de domme, som bl.a.har været drøftet i forbindelse med spørgsmålet om rækkevidden afDomstolens kompetence (pkt. 4.1).På baggrund heraf er der i redegørelsen en omtale af forholdet mellemEF-Domstolens kompetence og grundloven (pkt. 4.2).Af redegørelsen fremgår det bl.a., at det ikke er et grundlovsproblem, atEF-Domstolen har kompetence til at afgøre tvivlsspørgsmål om udstræk-ningen af EU’s kompetence (pkt. 4.2.1).Det fremgår ligeledes af redegørelsen, at hverken EF-Domstolens rets-skabende virksomhed inden for traktatens rammer eller Domstolens for-tolkningsstil udgør et problem i forhold til grundloven (pkt. 4.2.2).Redegørelsen omtaler endvidere, at det ikke giver anledning til proble-mer i forhold til grundloven, at EF-Domstolens kompetence betyder, atDomstolen kan tage stilling til EU-retlige spørgsmål af relevans for dedanske forbehold (pkt. 4.2.3).I redegørelsen anføres det herudover, at hvis den ekstraordinære situationskulle opstå, at en EU-retsakt er i strid med grundloven, følger det afdansk forfatningsret, at grundloven går forud for EU-retsakten, og at dan-ske myndigheder derfor vil være afskåret fra at anvende EU-retsakten(pkt. 4.2.4).Afslutningsvis gives der udtryk for, at det, der er anført i redegørelsenom forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og grundloven, ogsåvil gælde, når Lissabon-Traktaten måtte træde i kraft (pkt. 4.2.5).3. Generelt om grundlovens § 19, § 20 og § 883.1. IndledningI det følgende redegøres kortfattet for bestemmelsen i grundlovens § 20om Danmarks tilslutning til såkaldte overstatslige (supranationale) orga-nisationer. Herudover beskrives afgrænsningen af grundlovens § 20 iforhold til grundlovens § 19 og § 88.4

For en mere indgående beskrivelse af bestemmelserne i grundlovens §19, § 20 og § 88 kan der bl.a. henvises til Justitsministeriets redegørelseaf 4. december 2007 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelsemed Danmarks ratifikation af Lissabon-Traktaten.3.2. Kort om grundlovens § 20Grundloven indeholder i § 20 en særlig bestemmelse om Danmarks til-slutning til såkaldte overstatslige (supranationale) organisationer. Be-stemmelsen har følgende ordlyd:"§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndighe-der, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkeligemyndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre statertil fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.Stk. 2.Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjette-dele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog dettil vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholderregeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelseeller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler."

Bestemmelsen i § 20 blev indført ved grundlovsændringen i 1953. Bag-grunden var et ønske om at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sigvisse internationale organisationer. I Forfatningskommissionens Betænk-ning (1953), side 31, anføres således bl.a. følgende:"Der har i de senere år været en udvikling i retning af større mellemfolke-ligt samarbejde også på områder, hvor internationale organisationer til-lægges beføjelser, der hidtil har været betragtet som en del af den enkeltestats suverænitet. I en række nyere udenlandske forfatninger er der gen-nem særlige bestemmelser givet mulighed for tiltrædelse af sådanne or-ganisationer, uden at vedkommende stats forfatning behøver at ændres.Den interparlamentariske Union har på et møde i sommeren 1952 henstil-let, at bestemmelse herom indføres ved ændring af medlemslandenes for-fatninger (jfr. bilag 7).Inden for De forenede Nationers rammer er der stillet forslag om opret-telse af myndigheder, der skulle tillægges beføjelser, som ellers henhørerunder den nationale suverænitet; dette gælder eksempelvis forslaget til in-ternational kontrol med atomenergi. For Europas vedkommende kannævnes oprettelsen af den overstatslige myndighed for kul og stål (densåkaldte Schumanplan). Inden for det nordiske samarbejde kan det ikkepå forhånd udelukkes, at der kan opstå behov for en myndighed af lig-nende karakter.Sådanne overenskomster vil Danmark efter den gældende grundlov ikkekunne tiltræde. Det ville være ønskeligt, om også Danmark i sin grundlovåbnede adgang for en sådan afgivelse af suverænitet til mellemfolkelige5

Baggrunden for bestemmelsen er endvidere beskrevet i Max Sørensensresponsum af 18. maj 1952 til Forfatningskommissionen, optrykt i be-tænkningen, side 113 ff.3.3. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold til grundlovens § 193.3.1. Generelt om afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold tilgrundlovens § 19Grundlovens § 20 må afgrænses "nedad", det vil sige over for almindeli-ge mellemfolkelige aftaler mv., der kan tiltrædes alene efter grundlovens§ 19.Denne bestemmelse har følgende ordlyd:"§

19.

Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling,der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtel-se, til hvis opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er af større betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets sam-tykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået medfolketingets samtykke.Stk. 2.Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrkerkan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmid-ler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe imedfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er fol-ketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.Stk. 3.Folketinget vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, medhvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større uden-rigspolitisk rækkevidde. Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævnfastsættes ved lov."

individers adfærd, må den derfor gøres til en del af national ret, f.eks. vedinkorporering.Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark til-slutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om orga-nisationen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed eventu-elt uden eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger, der erbindende for alle medlemsstater. Også her kan der siges at være tale omsuverænitetsindskrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Folkeret(1989), side 39 ff. Men suverænitetsindskrænkninger af denne karakterfalder uden for grundlovens § 20 og er derfor alene underlagt procedureni § 19, jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen,1980), side 409.Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, somtillægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddel-bart i de deltagende stater med virkning for f.eks. private personer ogvirksomheder. Sådanne ordninger kan Danmark kun tilslutte sig ved an-vendelse af proceduren i grundlovens § 20. Det skyldes, at kompetencentil at fastsætte regler mv., der direkte regulerer borgernes adfærd, overla-des til den mellemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. til Max Søren-sen, Statsforfatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 308 f., AlfRoss, a.st., side 408, og Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 2, (3. udg.,2001), side 255.I Højesterets dom af 6. april 1998 i Maastricht-sagen anføres i overens-stemmelse hermed følgende om, hvornår bestemmelsen i grundlovens §20 skal anvendes:”Anvendelse af den kvalificerede procedure efter grundlovens § 20 ernødvendig i det omfang, det overlades til en international organisation atudøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direktevirkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter grundloventilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå traktatermed andre stater.”

Grundlovens § 20 har i forhold til EF/EU været anvendt i forbindelsemed Danmarks tilslutning til EF i 1972, Danmarks tilslutning til Maa-stricht-traktaten og Edinburgh-afgørelsen i 1993 samt Danmarks tilslut-ning til Amsterdam-traktaten i 1998.3.3.2. Særligt om overladelse af beføjelser til EF-DomstolenDet, som under pkt. 3.2.1 ovenfor er anført generelt om afgræsningenmellem grundlovens § 19 og § 20, indebærer i forhold til en internationaldomstol, at der på den ene side ikke er tale om overladelse af beføjelser igrundlovens § 20’s forstand, hvis den internationale domstols afgørelserer rettet til den danske stat som sådan. Det gælder f.eks. med hensyn tilafgørelser fra Den Internationale Domstol i Haag og Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstol i Strasbourg.På den anden side vil der være tale om overladelse af beføjelser eftergrundlovens § 20, hvis den internationale domstol har kompetence til attræffe afgørelser, der har direkte virkning for borgere mv. her i landet,som var de truffet af en dansk domstol. Dette ville f.eks. være tilfældet,hvis der på et givet område blev etableret en international appelordning,hvorefter parterne i en dansk retssag skulle kunne appellere en danskdomstols afgørelse til en international domstol, hvis afgørelse skulle gæl-de umiddelbart for parterne, jf. herved Paul Fischer, Det EuropæiskeKul- og Stålfællesskab (1957), side 208 f.I forhold til de forskellige sagstyper, som EF-Domstolen har kompetencetil at behandle efter EF-Traktaten – jf. gennemgangen i pkt. 4.1 – må detsåledes antages kun at være i det omfang, at EF-Domstolen træffer enafgørelse af den nævnte karakter, at EF-Domstolen udøver dømmendemyndighed i grundlovens § 20’s forstand.Et særligt spørgsmål, som har været omdiskuteret, er, om den præjudici-elle forelæggelsesordning – jf. EF-Traktatens artikel 234 og pkt. 4.1.3nedenfor – indebærer, at proceduren i grundlovens § 20 skal finde an-vendelse. Spørgsmålet er i den statsretlige litteratur omtalt af bl.a. MaxSørensen i Juristen fra 1963, side 57 ff., Hjalte Rasmussen i Juristen fra1997, side 293 ff., og Jens Hartig Danielsen, Suverænitetsafgivelse(1999), side 147 ff.Justitsministeriet har bl.a. i forbindelse med overvejelserne om tilslutningtil Europol-konventionen lagt til grund, at EF-Domstolens kompetence til8

at træffe præjudicielle afgørelser ikke indebærer en overladelse af befø-jelser (her dømmende myndighed) i grundlovens forstand. Denne retsop-fattelse blev også i denne forbindelse lagt til grund af lovgivningsmagtenved lov nr. 415 af 10. juni 1997 om gennemførelse af Europol-konventionen.3.4. Afgrænsning af grundlovens § 20 i forhold til grundlovens § 88Grundlovens § 20 må også afgrænses "opad", det vil sige over for trakta-ter mv., som Danmark ikke kan tilslutte sig efter § 20, men kun efter engrundlovsændring, jf. grundlovens § 88.Bestemmelsen i grundlovens § 20 opstiller således visse betingelser, derskal være opfyldt for, at der til en mellemfolkelig myndighed kan overla-des beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder.Det er alene beføjelser, der ”tilkommer rigets myndigheder”, som kanoverlades til en mellemfolkelig myndighed. Herom anfører Højesteret iMaastricht-sagen følgende i præmis 9.2:”Det kan ikke i medfør af § 20 overlades til en international organisationat udstede retsakter eller træffe afgørelser, som strider mod bestemmelseri grundloven, herunder dennes frihedsrettigheder. Rigets myndighederhar nemlig ikke selv en sådan beføjelse.”

Af grundlovens § 20 følger endvidere det såkaldte bestemthedskrav,hvorefter beføjelser, der efter grundloven tilkommer rigets myndigheder,kun kan overlades ”i nærmere bestemt omfang”. Om dette krav anførerHøjesteret i Maastricht-sagen bl.a. følgende i præmis 9.2:”Udtrykket ”i nærmere bestemt omfang” må forstås således, at der skalforetages en positiv afgrænsning af de overladte beføjelser dels med hen-syn til sagsområder, dels med hensyn til beføjelsernes karakter. Afgræns-ningen skal gøre det muligt at vurdere suverænitetsafgivelsens omfang.Sagsområderne kan beskrives i rummelige kategorier, og det kan ikkekræves, at omfanget af suverænitetsafgivelsen er angivet så præcist, atder ikke kan blive tale om skøn eller fortolkningstvivl. De overladte befø-jelser kan angives ved henvisning til en traktat.Bestemthedskravet i § 20, stk. 1, udelukker, at det overlades til den inter-nationale organisation selv at bestemme omfanget af sine beføjelser.Udtrykket ”i nærmere bestemt omfang” kan ikke forstås således, at befø-jelser, der tilkommer rigets myndigheder, kun kan overlades til en inter-national organisation i begrænset - dvs. mindre - omfang.”9

I forlængelse heraf anfører Højesteret i præmis 9.3 bl.a. følgende:”Tiltrædelsesloven overlader beføjelser til EF i det omfang, det er fastsati EF-traktaten. Tiltrædelseslovens forenelighed med grundlovens § 20forudsætter derfor, at Traktaten opfylder kravet om, at beføjelser kun eroverladt ”i nærmere bestemt omfang”.EF-traktaten bygger på et princip om tildelte kompetencer, jf. Traktatensart. 3b, stk. 1, og art. 4, stk. 1. Fællesskabets institutioner kan kun handleinden for de rammer for Fællesskabets virke, som fremgår af Traktatensbestemmelser, og inden for disse rammer kan institutionerne kun udøvede beføjelser, som er tildelt dem ved eller i medfør af Traktaten.Princippet om tildelte kompetencer indebærer således en begrænsning iinstitutionernes beføjelser, som svarer til bestemthedskravet i grundlo-vens § 20. Højesteret finder, at de specifikke hjemmelsbestemmelser iEF-traktaten opfylder dette krav.”

Hvad særligt angår forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og be-stemthedskravet i grundlovens § 20 anfører Højesteret i Maastricht-sagenbl.a. følgende i præmis 9.5:”Spørgsmål om gyldigheden af en retsakt eller anden handling vedtaget imedfør af art. 235 [nu art. 308] vil således kunne indbringes for EF-domstolen, som i så fald har til opgave at sikre, at rammerne for Fælles-skabets virke overholdes.Det forhold, at den nærmere fastlæggelse af de beføjelser, der er ind-rømmet Fællesskabets institutioner, kan give anledning til tvivl, og atkompetencen til at afgøre sådanne fortolkningsspørgsmål er henlagt tilEF-domstolen, kan ikke i sig selv anses for uforeneligt med bestemtheds-kravet i grundlovens § 20.At EF-domstolen ved fortolkning af Traktaten også lægger vægt på andrefortolkningsmomenter end bestemmelsernes ordlyd, herunder Traktatensformål, er ikke i strid med de forudsætninger, som er lagt til grund vedtiltrædelsesloven, og er heller ikke i sig selv uforeneligt med bestemt-hedskravet i grundlovens § 20, stk. 1. Det samme gælder om EF-domstolens retsskabende virksomhed inden for Traktatens rammer.”

har været prøvet af EF-domstolen, og at danske domstole i almindelighedkan lægge til grund, at EF-domstolens afgørelser herom ligger inden forsuverænitetsafgivelsens grænser. Højesteret finder imidlertid, at det føl-ger af bestemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, sammenholdt meddanske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at dom-stolene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmål om, hvorvidt enEF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagnesuverænitetsafgivelse. Danske domstole må derfor anse en EF-retsakt foruanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære situati-on, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt, derer opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten, derligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven. Tilsva-rende gælder med hensyn til fællesskabsretlige regler og retsprincipper,som beror på EF-domstolens praksis.”

En yderligere betingelse for, at § 20 kan anvendes, følger af kravet igrundlovens § 20, stk. 1, om, at der kun kan overlades beføjelser til mel-lemfolkelige myndigheder, der er oprettet ”ved gensidig overenskomst”med andre stater.Om gensidighedskravet anfører Henrik Zahle, a.st., side 264 f., bl.a., atder ikke kan stilles krav om, at de enkelte medlemsstater skal have ligestor indflydelse, idet indflydelsen må kunne afpasses efter deltagerstatensstørrelse med hensyn til befolkning, vælgere, areal mv. Tilsvarende syns-punkter anføres bl.a. af Alf Ross, a.st., side 411, Max Sørensen, Statsfor-fatningsret (2. udg. ved Peter Germer, 1973), side 311 f., og Hjalte Ras-mussen i Danmarks Riges Grundlov med kommentarer (2. udg., 2006),side 214 f.Der har endvidere været rejst spørgsmål om, hvilken betydning en grund-lovsmæssig forudsætning om demokratisk styreform har for adgangen tilat overlade beføjelser efter grundlovens § 20. Herom anfører Højesteret iMaastricht-sagen følgende i præmis 9.9:”Med hensyn til spørgsmålet, om suverænitetsafgivelsen i henhold til til-trædelsesloven har en sådan karakter, at den strider mod grundlovens for-udsætning om en demokratisk styreform, bemærkes, at enhver overladel-se af dele af Folketingets lovgivningskompetence til en international or-ganisation vil indebære et vist indgreb i den danske demokratiske styre-form. Dette er taget i betragtning ved udformningen af de strenge krav tilvedtagelsen efter § 20, stk. 2. For så vidt angår EF-Traktaten er lovgiv-ningskompetence i første række overført til Rådet, i hvilket den danskeregering – under ansvar over for Folketinget – kan gøre sin indflydelsegældende. Det må anses for overladt til Folketinget at tage stilling til, omregeringens deltagelse i EF-samarbejdet bør være betinget af yderligeredemokratisk kontrol. Højesteret finder heller ikke i denne henseende no-get grundlag for at anse tiltrædelsesloven for grundlovsstridig.”

Der kan om spørgsmålet endvidere henvises til Henrik Zahle, EU og dendanske grundlov (1998), side 64 ff., og Jens Teilberg Søndergaard i Uge-skrift for Retsvæsen 2001 B, side 248 ff.4. Forholdet mellem EF-Domstolens kompetence og grundloven4.1. EF-Domstolens kompetence4.1.1. IndledningEF-Traktatens artikel 220 fastslår, at EF-Domstolen inden for rammerneaf dens beføjelser skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anven-delsen af traktaten. Dette indebærer imidlertid ikke, at Domstolen harkompetence til at afgøre enhver sag, som rejser et EU-retligt spørgsmål.EF-Domstolen har kun kompetence, når det følger af EF-Traktaten, jf.EF-Traktatens artikel 7, hvoraf det fremgår, at institutionerne alene kanhandle inden for rammerne af de beføjelser, der er tillagt dem ved EF-Traktaten. Sager, der indebærer stillingtagen til EU-retlige spørgsmål,men som ikke er omfattet af EF-Domstolens kompetence, må afgøres afde nationale domstole.De sagstyper, der efter EF-Traktaten er omfattet af EF-Domstolens kom-petence, kan systematisk opdeles i tre hovedgrupper, som er 1) afgørelseaf direkte søgsmål, 2) præjudicielle sager og 3) afgivelse af bindende ud-talelser. Disse hovedgrupper er omtalt i pkt. 4.1.2 – 4.1.4.Herudover er EF-Domstolen tillagt en begrænset kompetence i forhold tilfortolkningen af EU-Traktaten, jf. EU-Traktatens artikel 46. Det fremgårheraf, at EF-Domstolen bl.a. har kompetence inden for det mellemstatsli-ge samarbejde på det politimæssige og strafferetlige område på de betin-gelser, der er fastlagt i EU-Traktatens artikel 35, jf. pkt. 4.1.5 nedenfor.I pkt. 4.1.6 omtales en række af EF-Domstolens domme, som bl.a. harværet drøftet i forbindelse med spørgsmålet om rækkevidden af Domsto-lens kompetence.4.1.2. Direkte søgsmålDe direkte søgsmål består grundlæggende af fire sagstyper: Traktatbruds-søgsmålet (EF-Traktatens artikel 226 og 227), annullationssøgsmålet12

(EF-Traktatens artikel 230), passivitetssøgsmålet (EF-Traktatens artikel232) og erstatningssøgsmålet (EF-Traktatens artikel 235, jf. artikel 288).Disse sager indledes alle ved, at der indgives en stævning af sagsøgerdirekte til Domstolen, og sagerne er derudover karakteriseret ved, atDomstolen afgør en retstvist mellem to parter.4.1.2.1. TraktatbrudssøgsmåletDe såkaldte traktatbrudssøgsmål giver henholdsvis Kommissionen, jf.EF-Traktatens artikel 226, og medlemsstaterne, jf. EF-Traktatens artikel227, mulighed for at sagsøge en medlemsstat, hvis de finder, at medlems-staten ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold tilEF-Traktaten. Det er gennem disse søgsmål, at EF-Domstolen får adgangtil at kontrollere, om medlemsstaterne overholder de forpligtelser, derpåhviler dem i medfør af fællesskabsretten.Før en traktatbrudssag kan indbringes for EF-Domstolen, skal Kommis-sionen først have gennemført en administrativ procedure, hvorundermedlemsstaten har fået lejlighed til at svare på de klagepunkter, der errejst imod den. Hvis denne procedure ikke fører til, at medlemsstatenbringer det påståede traktatbrud til ophør, kan sagen indbringes for EF-Domstolen, der i givet fald afgør sagen.Finder EF-Domstolen herefter, at der foreligger et traktatbrud, følger detaf EF-Traktatens artikel 228, stk. 1, at staten skal gennemføre de foran-staltninger, der er nødvendige til at opfylde dommen. Undlader med-lemsstaten at gennemføre disse foranstaltninger, kan EF-Domstolen, efterat Kommissionen på ny har indbragt sagen for den, pålægge medlemssta-ten at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, jf. EF-Traktatens artikel228, stk. 2.

akter, der er vedtaget af Europa-Parlamentet, og som skal have virkningover for tredjemand.Annullationssøgsmål kan indbringes for EF-Domstolen af medlemsstater,EU-institutioner og i visse tilfælde private efter de nærmere regler i EF-Traktatens artikel 230, stk. 2-4, under påberåbelse af inkompetence, væ-sentlige formelle mangler, overtrædelse af EF-Traktaten eller af retsreg-ler vedrørende dens gennemførelse samt magtfordrejning.En dom efter EF-Traktatens artikel 230 vil – hvis klagen findes berettiget– føre til, at den anfægtede retsakt erklæres for ugyldig. Med hensyn tilforordninger, kan EF-Domstolen dog, hvis den skønner det nødvendigt,vælge at opretholde visse af den annullerede forordnings virkninger, jf.EF-Traktatens artikel 231, stk. 2.4.1.2.3. PassivitetssøgsmåletAnnullationssøgsmålet suppleres i EF-Traktatens artikel 232 af det så-kaldte passivitetssøgsmål, hvorefter en medlemsstat, en institution og ivisse tilfælde en fysisk eller juridisk person kan indstævne Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen for EF-Domstolen for i strid medtraktaten at undlade at træffe en afgørelse. Finder Domstolen herefter, atder foreligger en retsstridig passivitet, er den sagsøgte institution forplig-tet til at gennemføre de foranstaltninger, som er nødvendige for at sikreopfyldelsen af Domstolens dom, jf. EF-Traktatens artikel 233. EF-Domstolen får igennem disse søgsmål adgang til at kontrollere, om det erlovligt, at en fællesskabsinstitution forholder sig passivt i en given situa-tion.4.1.2.4. ErstatningssøgsmåletMens traktaten opstiller detaljerede regler for annullations- og passivi-tetssøgsmålene, bestemmes det i EF-Traktatens artikel 235, at Domstolenhar kompetence til at afgøre tvister vedrørende de skadeserstatninger, derer omhandlet i artikel 288, stk. 2. EF-Traktatens artikel 288, stk. 2, ved-rører EU’s erstatningsansvar uden for kontraktsforhold og bestemmer, atFællesskabet i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætnin-ger, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, skal erstatte skaderforvoldt af dets institutioner eller af dets ansatte under udøvelsen af dereshverv.14

Betydningen af EF-Traktatens artikel 235 er alene, at den gør EF-Domstolen enekompetent til at fastslå erstatningsansvaret i disse tilfælde.For så vidt angår erstatningsansvaret i kontraktsforhold bestemmer EF-Traktatens artikel 288, stk. 1, at ansvaret skal afgøres efter den lovgiv-ning, der finder anvendelse på den pågældende kontrakt, og af EF-Traktatens artikel 240 fremgår det, at sådanne sager skal afgøres af nati-onale domstole.4.1.3. Præjudicielle spørgsmålDen præjudicielle forelæggelsesprocedure i EF-Traktatens artikel 234 hartil formål at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten i medlems-staterne. Der er tale om en samarbejdsprocedure mellem de nationaledomstole og EF-Domstolen, som har til formål at sikre, at EF-Domstoleninddrages, når der rejses spørgsmål om fortolkningen af EF-Traktateneller retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner.EF-Domstolen har i henhold til EF-Traktatens artikel 234 kun kompeten-ce til at fortolke fællesskabsret, og proceduren under EF-Traktatens arti-kel 234 indebærer derfor en kompetencefordeling mellem de nationaledomstole og EF-Domstolen. Denne kompetencefordeling betyder, at deter den nationale dommers opgave endeligt at afgøre sagen på baggrundaf Domstolens besvarelse af de præjudicielle spørgsmål.Bestemmelsen i EF-Traktatens artikel 234 er ikke indført som et retsmid-del for parterne i den nationale sag, og det er således den nationale dom-stol, og ikke sagens parter, der afgør, om der er behov for at forelæggepræjudicielle spørgsmål for EF-Domstolen. Efter EF-Traktatens artikel234, stk. 3, vil den nationale domstol imidlertid være forpligtet til at ind-bringe sagen for Domstolen, hvis dens afgørelse efter de nationale rets-regler ikke kan appelleres.4.1.4. Bindende udtalelserEfter EF-Traktatens artikel 300, stk. 6, kan EF-Domstolen afgive binden-de udtalelser i tilfælde, hvor en institution på vegne af Fællesskabet hartil hensigt at indgå en aftale med et tredjeland. I sådanne tilfælde kan en-ten Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat anmode Domstolen om atfremkomme med en udtalelse om aftalens forenelighed med EF-Traktaten. EF-Domstolens udtalelser efter EF-Traktatens artikel 300, stk.6, er bindende.15

4.1.5. Kompetencen på det politimæssige og strafferetlige områdeEF-Domstolen er tillagt en begrænset kompetence inden for det mellem-statslige samarbejde på det politimæssige og strafferetlige område.Ved EU-Traktatens artikel 35, stk. 1, tillægges der således EF-Domstolenkompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og for-tolkningen af rammeafgørelser og andre afgørelser, om fortolkningen afkonventioner, der er udarbejdet i henhold til EU-Traktatens afsnit VI, ogom gyldigheden og fortolkningen af gennemførelsesforanstaltningernehertil. EF-Domstolen har dog kun denne kompetence i forhold til dom-stole fra medlemsstater, der har afgivet en erklæring herom, jf. EU-Traktatens artikel 35, stk. 2. Danmark har ikke afgivet en sådan erklæ-ring, og danske domstole har derfor ikke adgang til at stille præjudiciellespørgsmål til EF-Domstolen inden for det mellemstatslige samarbejde pådet politimæssige og strafferetlige område.EF-Domstolen er endvidere tillagt kompetence til at prøve lovligheden aframmeafgørelser i forbindelse med annullationssøgsmål indbragt af enmedlemsstat eller Kommissionen. Dommen i den såkaldte miljøstraffe-sag, sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, om forholdet mellem EF-Traktaten (søjle 1) og EU-Traktatens afsnit IV (søjle 3), der er refereretnedenfor under punkt 4.1.6, er et eksempel på et sådant annullations-søgsmål.Herudover tillægges EF-Domstolen også kompetence til at afgøre tvistermellem medlemsstaterne vedrørende fortolkningen eller anvendelsen afretsakter, der er vedtaget i henhold til EU-Traktatens artikel 34, stk. 2,herunder bl.a. de nævnte afgørelser og rammeafgørelser, og til at afgøretvister mellem medlemsstaterne og Kommissionen vedrørende fortolk-ningen eller anvendelsen af konventioner, der er udarbejdet i henhold tilEU-Traktatens artikel 34, stk. 2, litra d.4.1.6. EF-Domstolens praksisEF-Domstolens praksis omfatter et meget stort antal domme.Ved sin praksis har EF-Domstolen bl.a. fastslået en forpligtelse for natio-nale forvaltninger og domstole til fuldt ud at gennemføre EU-retten påderes kompetenceområder og at beskytte de rettigheder, som EU-retten16

(såvel på traktatniveau som i sekundære retsakter) tildeler borgere mv.Dette skal ske på en sådan måde, at en national regel, der strider mod enEU-retlig regel, bliver uvirksom, uanset om den er udstedt tidligere ellersenere end den pågældende EU-regel.I dom af 5. februar 1963, sag 26/62, van Gend en Loos, fik EF-Domstolen for første gang lejlighed til at tage stilling til, om EF-Traktatens artikel 12 (nu artikel 25) om forbud mod told har direkte virk-ning, således at medlemsstaternes statsborgere i medfør af denne artikelkan påberåbe sig rettigheder, som skal beskyttes af de nationale domme-re. Hertil udtalte EF-Domstolen, at Fællesskabet udgør et nyt folkeretligtsystem, til hvis fordel staterne har indskrænket deres suveræne rettighe-der, og hvis retssubjekter ikke blot er medlemsstaterne, men også dissesstatsborgere. Fællesskabsretten pålægger således ikke blot private forplig-telser, men giver dem også rettigheder, og disse rettigheder opstår ikkeblot, når de er udtrykkeligt indrømmet i traktaten, men også når traktatenpålægger private såvel som medlemsstater og Fællesskabets institutionerentydige forpligtelser. Domstolen konstaterede herefter, at EF-Traktatensartikel 12 (nu artikel 25) indeholder et klart og ubetinget forbud, hvorforden er velegnet til at have direkte virkning. På denne baggrund fastslogDomstolen, at bestemmelsen”ifølge traktatens ånd, opbygning og ind-hold skal fortolkes således, at den har umiddelbar virkning og medførerindividuelle rettigheder, som de nationale domsmyndigheder skal beskyt-te”.I dom af 15. juli 1964, sag 6/64, Costa mod ENEL, udtalte EF-Domstolensig for første gang om, hvorvidt EU-retten har forrang frem for en nyerenational lov i tilfælde af konflikt. I sine præmisser gentog EF-Domstolenindledningsvis, at EF-Traktaten indfører en særlig retsorden, til hvis for-del staterne har indskrænket deres suveræne rettigheder. EF-Domstolenfastslog herefter princippet om EU-rettens forrang, idet den udtalte, atmedlemsstaterne – som en logisk følge af integrationen af fællesskabsret-ten i de nationale retssystemer og mere generelt af traktatens ordlyd ogånd – ikke kan gøre en senere ensidig foranstaltning gældende imod enretsorden, som de har accepteret på gensidig basis. Dette synspunkt un-derbyggede Domstolen herefter med argumenter hentet fra en fortolkningaf ordlyden af enkelte traktatbestemmelser, idet Domstolen dels henvistetil det almindelige loyalitetsprincip i EF-Traktatens artikel 10, og delsfremhævede en række bestemmelser, der udtrykkeligt tillader medlems-staterne at handle ensidigt, og som ville være formålsløse, hvis en sådanfremgangsmåde generelt var tilladt. Dette førte Domstolen til at udtale, at”af alt dette fremgår det, at den af traktaten affødte ret, der hidrører fraen autonom retskilde, på grund af sin selvstændige natur må gå forud foren hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sinfællesskabskarakter, og idet selve retsgrundlaget for Fællesskabet ellersville blive bragt i fare”.EF-Domstolen konkluderede derefter, at med-lemsstaternes overførelse af rettigheder og pligter fra deres nationaleretsorden til fordel for Fællesskabets retsorden medfører en endelig be-grænsning af deres suverænitet, imod hvilken en senere ensidig retsakt,der er uforenelig med fællesskabsbegrebet, ikke kan gøres gældende.Ved dom af 6. oktober 1970 i sag 9/70, Grad, tog EF-Domstolen stillingtil, om beslutninger kan have direkte virkning. EF-Domstolen udtalte iden forbindelse, at selv om forordninger i henhold til EF-Traktatens arti-17

kel 249 gælder umiddelbart, og følgelig på grund af deres karakter kanhave direkte virkning, følger det ikke heraf, at andre af de i artiklennævnte retsakter aldrig kan have lignende virkninger. EF-Domstolen fast-slog herefter, at det ville være uforeneligt med den bindende virkning,som artikel 249 tillægger en beslutning, principielt at udelukke, at denderi indeholdte forpligtelse kan påberåbes af berørte personer. Selv om enbeslutnings retsvirkninger ikke kan være de samme som for en forord-ningsbestemmelse, udelukker denne forskel ifølge EF-Domstolen ikke, atslutresultatet, nemlig privates adgang til at gøre en bestemmelse i en be-slutning gældende ved domstolene, bliver det samme som for en forord-ningsbestemmelse med direkte virkning. EF-Domstolen konkluderedederfor, at”det må således i det enkelte tilfælde undersøges, hvorvidt denpågældende bestemmelses karakter, opbygning og formulering kan frem-kalde direkte virkninger i retsforholdet mellem retsaktens adressat ogtredjemand”,jf. dommens præmis 6.Ved dom af 19. januar 1982 i sag 8/81, Becker, tog EF-Domstolen stil-ling til, om direktiver kan have direkte virkning. EF-Domstolen udtalte iden forbindelse, at det forhold, at forordninger ifølge EF-Traktatens arti-kel 249 gælder umiddelbart, ikke indebærer, at andre af de i artiklennævnte retsakter aldrig kan have tilsvarende virkninger. Det ville ifølgeDomstolen således være uforeneligt med den bindende karakter, som ar-tikel 249 tillægger direktiver. På denne baggrund fastslog EF-Domstolen,at”når bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmæssigt synspunktfremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise, kan der i mangel afrettidige gennemførelsesforanstaltninger støttes ret herpå over for enhvernational regel, der ikke er i overensstemmelse med direktivet, ligesomprivate over for staten kan påberåbe sig bestemmelser, der efter deresindhold tillægger private rettigheder i forhold til staten.”,jf. dommenspræmis 25.

EF-Domstolen har ligeledes anerkendt princippet om medlemsstaterneserstatningsansvar for tilsidesættelse af EU-retten. Dette princip udgørdels en væsentlig beskyttelse af de rettigheder, der er tillagt private vedfællesskabsreglerne, dels et element, der bidrager til en omhyggelig gen-nemførelse af fællesskabsreglerne i medlemsstaterne.I dom af 19. november 1991, de forenede sager C-6/90 og C-9/90, Fran-covich, blev EF-Domstolen bl.a. spurgt, om en stat ifalder erstatningsan-svar for tab, som er forvoldt private på grund af tilsidesættelse af de for-pligtelser, der påhviler staten efter fællesskabsretten, og i bekræftendefald i hvilket omfang. EF-Domstolen udtalte i den forbindelse, at der afselve EF-Traktatens system følger et princip om, at staten er erstatnings-ansvarlig for tab, som er forvoldt private på grund af tilsidesættelser affællesskabsretten, der må tilregnes staten. I en senere dom af 5. marts1996 i de forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du Pêcheur, fast-slog EF-Domstolen, at dette princip gælder i alle tilfælde, hvor en med-lemsstat har overtrådt fællesskabsretten, uanset hvilket organ i medlems-staten, der ved sin handling eller undladelse har været årsag til overtræ-delsen. Ved dommen i sidstnævnte sag udtalte EF-Domstolen endvidere,at”fællesskabsretten [anerkender] en ret til erstatning, såfremt tre betin-gelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtrådt, har tilformål at tillægge borgerne rettigheder, at overtrædelsen er tilstrækkeligt18

En række af de domme, som EF-Domstolen har afsagt, har vedrørtspørgsmålet om rammerne for EU’s virke, herunder EU-institutionernesadgang til henholdsvis at udstede regler og indgå aftaler med tredjelandemv.I en dom af 31. marts 1971 i sag 22/70, Kommissionen mod Rådet(AETR-dommen), fastslog EF-Domstolen, at på områder, hvor der ikkeforeligger udtrykkelig traktatkompetence, kan en sådan kompetence følgeaf en forudgående intern regulering. EF-Domstolen udtalte i præmis 16og 17 således, at en ekstern kompetence”kan ikke alene følge af en ud-trykkelig hjemmel i traktaten (...) men kan også implicit udledes af andretraktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestem-melser er udstedt af Fællesskabets institutioner. Navnlig har medlemssta-terne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er om-handlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller andenform indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivtat indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler”.Viderefastslog Domstolen, at”selv om det forholder sig således, at artiklerne74 og 75 [i EF-Traktaten] ikke udtrykkeligt forudser en kompetence forFællesskabet til at indgå internationale aftaler, har ikrafttrædelsen den25. marts 1969 af Rådets forordning nr. 543/69 om harmonisering af vis-se bestemmelser på det sociale område inden for landevejstransport (…)ikke desto mindre nødvendigvis til virkning, at Fællesskabet tildeles kom-petence til med tredjelande at indgå alle aftaler angående det sagsfor-hold, der er reguleret af nævnte forordning”,jf. dommens præmis 28.Domstolen konstaterede endvidere, at denne tildeling af kompetence i øv-rigt udtrykkeligt er anerkendt i artikel 3 i forordning nr. 543/69, som fo-reskriver, at ”Fællesskabet indleder de nødvendige forhandlinger medtredjelande, som viser sig nødvendige for anvendelsen af nærværendeforordning”.EF-Domstolens udtalelse nr. 1/94 af 15. november 1994 angik EU’s til-træden af WTO. I denne sag afviste EF-Domstolen bl.a., at EU havde eneksklusiv ekstern kompetence på området for intellektuelle rettigheder irelation til WTO, idet Domstolen ikke fandt, at disse spørgsmål i sig selvvar omfattet af den fælles handelspolitik. Domstolen bemærkede imidler-tid, at en eksklusiv ekstern kompetence for Fællesskabet ikke kun beroe-de på definitionen af den fælles handelspolitik, men også opstod i de til-fælde, hvor Fællesskabet med hjemmel i EF-Traktatens artikel 94 og 95havde fastlagt fælles regler, der ville blive berørt af WTO’s regler om in-tellektuelle rettigheder (TRIPS-aftalen). En sådan eksklusiv ekstern kom-petence opstod efter Domstolens opfattelse desuden i de tilfælde, hvorFællesskabet havde vedtaget fælles regler med hjemmel i EF-Traktatensartikel 308. Endelig fastslog Domstolen, at”når området for en aftale el-ler en konvention henhører dels under Fællesskabets, dels under med-lemsstaternes kompetence, må der såvel under forhandlings- og tiltrædel-sesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelseretableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og Fællesska-bets institutioner”,jf. udtalelsens præmis 108.19

Ved udtalelse af 26. marts 1996 (udtalelse nr. 2/94 – EMRK-udtalelsen)tog EF-Domstolen stilling til muligheden for, at EU som sådan tiltræderDen Europæiske Menneskerettighedskonvention. Efter at have konstate-ret, at ingen bestemmelse i EF-Traktaten på en generel måde tillæggerFællesskabets institutioner beføjelse til at fastsætte regler om menneske-rettigheder eller indgå internationale aftaler på dette område, undersøgteEF-Domstolen, om EF-Traktatens artikel 308 kunne være hjemmel fortiltrædelsen. Domstolen udtalte herefter, at artikel 308 ikke kunne anven-des som hjemmel for en udvidelse af Fællesskabets kompetenceområdeud over den generelle ramme, der følger af traktatbestemmelserne somhelhed. Da en tiltrædelse af konventionen efter Domstolens opfattelseville medføre en væsentlig ændring i den gældende fællesskabsordningfor beskyttelse af menneskerettighederne, konkluderede Domstolen, attiltrædelsen alene kunne ske ved en ændring af traktaten.Ved dom af 5. oktober 2000 i den såkaldte tobaksreklamesag, sag C-376/98, Tyskland mod Rådet og Europa-Parlamentet, skulle EF-Domstolen tage stilling til rækkevidden af EF-Traktatens artikel 95 somhjemmelsbestemmelse i en sag, hvor Tyskland havde påstået Rådets ogEuropa-Parlamentets direktiv om tobaksreklame annulleret. EF-Domstolen udtalte, at de i artikel 95 omhandlede foranstaltninger”har tilformål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion.Fortolkes denne bestemmelse således, at den giver fællesskabslovgiver engenerel kompetence til at regulere det indre marked, er det ikke blot istrid med selve ordlyden af den nævnte bestemmelse, men ligeledes ufo-reneligt med det i traktatens artikel 3 B (nu artikel 5 EF) stadfæstedeprincip, hvorefter Fællesskabets kompetence er tildelte beføjelser”,jf.dommens præmis 83. EF-Domstolen udtalte endvidere, at retsakter, dervedtages med hjemmel i EF-Traktatens artikel 95, skal reelt have til for-mål at forbedre vilkårene for det indre markeds oprettelse og funktion. DaDomstolen efter en nærmere analyse af direktivets formål og materiellebestemmelser ikke fandt, at alle de relevante dele af direktivet havde tilformål at sikre den fri bevægelighed for varer eller tjenesteydelser ellerfjerne konkurrenceforvridninger, konkluderede den, at artikel 95 ikke ud-gjorde den rette hjemmel for direktivet. Direktivet blev derfor annulleret.Ved dom af 12. december 2006, sag C-380/03, Tyskland mod Rådet ogEuropa-Parlamentet, har Domstolen efterfølgende opretholdt det direktivom tobaksreklame, der blev vedtaget som følge af Domstolens dom i før-nævnte tobaksreklamedom. EF-Domstolen fandt således, at de relevantebestemmelser i det nye tobaksreklamedirektiv faktisk havde til formål atforbedre betingelserne for, at det indre marked kunne fungere tilfredsstil-lende, hvorfor bestemmelserne med rette var vedtaget med hjemmel i EF-Traktatens artikel 95, jf. dommens præmis 78. Domstolen udtalte endvi-dere, at når betingelserne for anvendelse af artikel 95 som hjemmel varopfyldt, kunne fællesskabslovgiver ikke forhindres i at anvende dennehjemmel som følge af, at beskyttelsen af folkesundheden havde været af-gørende for lovgivers valg, jf. dommens præmis 92.I dom af 17. april 2008, sag C-456/06, Peek & Cloppenburg, fandt EF-Domstolen anledning til at fremkomme med en bemærkning om forhol-det mellem EF-Domstolens og fællesskabslovgivers kompetence. EF-Domstolen konstaterede i dommens præmis 38 således, at det høje be-skyttelsesniveau, som sagsøgeren i hovedsagen søgte i ophavsretlig hen-seende, kun kan”gennemføres inden for de rammer, som fællesskabslov-giver har udstukket. Følgelig tilkommer det ikke Domstolen at skabe nye20

Domstolen har også haft lejlighed til at tage stilling til rammerne for denseget virke. I den forbindelse har EF-Domstolen fastslået, at der gælder enadgang til at anlægge annullationssøgsmål ved Domstolen, hvor dette ernødvendigt til beskyttelse af en EU-institutions prærogativer efter EF-Traktaten.Ved dom af 22. maj 1990 i den såkaldte Tjernobylsag, sag C-70/88, togEF-Domstolen stilling til Europa-Parlamentets søgsmålskompetence i ensag, hvor Europa-Parlamentet havde påstået annullation af Rådets forord-ning nr. 3954/87 om fastsættelse af de maksimalt tilladte niveauer for ra-dioaktivitet i levnedsmidler og foder som følge af nukleare ulykker ellerandre tilfælde af strålingsfare. EF-Domstolen udtalte, at det påhvilededen at sikre den institutionelle ligevægt på en sådan måde, at der, som deter tilfældet for de øvrige institutioner, ikke kan ske en krænkelse af Euro-pa-Parlamentets beføjelser, uden at Europa-Parlamentet råder over de itraktaten omhandlede rettergangsmuligheder, som uomtvisteligt og effek-tivt vil kunne iværksættes, jf. dommens præmis 25. Videre udtalte Dom-stolen, at den omstændighed, at ingen bestemmelser i traktaten gav Euro-pa-Parlamentet søgsmålskompetence, ikke kunne veje tungere end dengrundlæggende interesse i at opretholde den institutionelle ligevægt, somer fastslået i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber.EF-Domstolen fastslog på denne baggrund, at Europa-Parlamentet kananlægge annullationssøgsmål ved EF-Domstolen vedrørende en retsaktfra Rådet eller Kommissionen, såfremt søgsmålet alene skal sikre dets be-føjelser, og det kun er baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat,jf. dommens præmis 27. Ved Nice-Traktaten blev EF-Traktatens artikel230, stk. 2, ændret således, at det nu udtrykkeligt fremgår af bestemmel-sen, at Europa-Parlamentet kan anlægge annullationssøgsmål ved EF-Domstolen.

traditioner i medlemsstaterne til grund, hvorfor foranstaltninger, der eruforenelige med de i disse staters forfatninger anerkendte og beskyttedegrundrettigheder, ikke kan anerkendes i Fællesskabet; de internationaletraktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaternehar været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt, kan lige-ledes give anvisninger, som skal tages i betragtning inden for rammerneaf fællesskabsretten.”,jf. dommens præmis 15.Ved dom af 18. juni 1991 i sag C-260/89, ERT, skulle EF-Domstolenbl.a. tage stilling til, om ytringsfriheden i medfør af Den EuropæiskeMenneskerettighedskonventions artikel 10 i sig selv pålægger medlems-staterne forpligtelser efter fællesskabsretten. EF-Domstolen udtalte i denforbindelse, at”ifølge Domstolens faste praksis hører disse grundrettig-heder til de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskyt-te. I den forbindelse lægger Domstolen de forfatningsmæssige traditioneri medlemsstaterne til grund samt de anvisninger i form af internationaletraktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaternehar været med til at udarbejde eller som de senere har tiltrådt (…). Deneuropæiske Menneskerettighedskonvention er herved af særlig betydning(…). Det følger heraf, (…), at foranstaltninger, som er uforenelige medoverholdelsen af de ved konventionen anerkendte og sikrede menneske-rettigheder, ikke er tilladte i Fællesskabet.”,jf. dommens præmis 41.Ved dom af 3. september 2008 i de forenede sager C-402/05P og C-415/05P, Kadi og Al Barakaat, tog EF-Domstolen for første gang stillingtil, om de fysiske og juridiske personer, som står opført på de såkaldteEU-terrorlister, der er baseret på identiske FN-terrorlister, har ret til enfuldstændig legalitetsprøvelse ved Fællesskabets retsinstanser af, om de-res grundlæggende rettigheder er overholdt i forhold til en fællesskabs-retsakt. EF-Domstolen fastslog indledningsvis, at Rådets forordning nr.881/2002/EF af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktiveforanstaltninger mod visse personer, der har tilknytning til Usama BinLaden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, der bl.a. gennemfører inde-frysningspåbuddet i FN’s sikkerhedsråds resolution 1390(2002) i Fælles-skabets retsorden, med rette var vedtaget med hjemmel i EF-Traktatensartikel 60, 301 og 308 i forening. Samtidig fastslog EF-Domstolen imid-lertid, at dommene afsagt af Retten i Første Instans den 21. september2005 skulle ophæves, og at den nævnte forordning skulle annulleres, forså vidt som den vedrører Yassin Abdullah Kadi og Al Barakaat Internati-onal Foundation. Dommen opretholdt dog virkningerne i en periode påhøjest tre måneder regnet fra domsafsigelsen. EF-Domstolen konstateredei den forbindelse, at overholdelsen af menneskerettighederne er en betin-gelse for, at Fællesskabets retsakter er lovlige, og at foranstaltninger, somer uforenelige med overholdelsen af disse, ikke er tilladte i Fællesskabet,jf. præmis 284. Videre fastslog Domstolen, at princippet om, at alle Fæl-lesskabets retsakter skal overholde de grundlæggende rettigheder, er et afEF-Traktatens forfatningsmæssige principper. Domstolen fastslog derud-over, at Fællesskabets retsinstanser er kompetente og forpligtede til at fo-retage en fuldstændig legalitetskontrol af den pågældende forordninguanset dennes forbindelse til en FN-retsakt. Videre fastslog den, at rettentil kontradiktion og retten til effektiv domstolsprøvelse ikke var over-holdt, ligesom der under de foreliggende omstændigheder forelå en ube-grundet begrænsning af ejendomsretten.

EF-Domstolen har også taget stilling til, hvorvidt en regulering, der varvedtaget under det mellemstatslige samarbejde efter EU-Traktaten (dvs.inden for søjle 3), gyldigt kunne – og derfor skulle – have været vedtagetmed hjemmel i EF-Traktaten, dvs. som et led i det overstatslige samar-bejde (inden for søjle 1). Det følger af EU-Traktatens artikel 47, at ingenaf bestemmelserne i EF-Traktaten må berøres af en bestemmelse i EU-Traktaten. I tilknytning hertil har Domstolen fastslået, at det påhviler denat påse, at retsakter, der er vedtaget med hjemmel i afsnit VI i EU-Traktaten, ikke griber ind i den kompetence, som er tildelt Fællesskabetved EF-Traktaten, jf. senest dom af 10. februar 2009 i sag C-301/06, Ir-land mod Rådet og Europa-Parlamentet.Ved dom af 13. september 2005 i den såkaldte miljøstraffesag (sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet) har EF-Domstolen behandlet spørgs-målet om EU’s strafferetlige kompetence i en sag, hvor Kommissionenhavde påstået en rammeafgørelse om strafferetlig beskyttelse af miljøetannulleret. Kommissionen var af den opfattelse, at det anvendte juridiskegrundlag for vedtagelsen af rammeafgørelsen var forkert. Domstolenkonstaterede, at rammeafgørelsen indebar en delvis harmonisering afstraffelovgivningen i medlemsstaterne, og udtalte i den forbindelse, atstraffelovgivningen og reglerne om behandlingen af straffesager princi-pielt ikke henhører under Fællesskabets kompetence. Domstolen fastslog,at”Når det udgør en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorligskade på miljøet, at de nationale myndigheder anvender sanktioner, derer effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskræk-kende virkning, kan ovennævnte betragtning dog ikke hindre fællesskabs-lovgiver i at træffe foranstaltninger, der relaterer sig til medlemsstater-nes strafferet, og som fællesskabslovgiver finder nødvendige for at sikre,at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskyttelsesområdet, er fuldtud effektive”,jf. dommens præmis 48. I en senere dom af 23. oktober2007, sag C-440/05, Kommissionen mod Rådet, bekræftede Domstolendenne opfattelse, og præciserede samtidig, at fastsættelsen af sanktioner-nes type og omfang ikke henhører under Fællesskabets kompetence, jf.præmis 70 i den såkaldte skibsforureningsdom.

En væsentlig del af EF-Domstolens hidtidige retspraksis har vedrørt for-tolkningen af EF-Traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed forvarer, arbejdskraft, tjenesteydelser og kapital samt den frie etableringsret.I sin praksis har EF-Domstolen bl.a. fastslået, at anvendelsesområdet forde nævnte bestemmelser også omfatter nationale regler mv., der – selvom de gælder uden forskel over for indenlandske og udenlandske varer,personer mv. – må antages at påvirke adgangen til markedet i en med-lemsstat. Denne praksis har haft som konsekvens, at Domstolen kan kon-trollere, om en sådan national regel kan begrundes i et såkaldt almenttvingende hensyn eller i EF-Traktatens undtagelsesbestemmelser, samt atden overholder proportionalitetsprincippet.23

Ved dom af 11. juli 1974, sag 8/74, Dassonville, fastslog EF-Domstolenfor første gang, hvad den opfatter som en foranstaltning med tilsvarendevirkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som anført i EF-Traktatens artikel 28. I dommens præmis 5 udtalte EF-Domstolen såle-des, at”Enhver af medlemsstaternes bestemmelser for samhandelen, somdirekte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen iFællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virk-ning som kvantitative restriktioner.”EF-Domstolen fastslog endvidere, atmedlemsstaterne kun kan træffe foranstaltninger til hindring af illoyalpraksis, hvis sådanne foranstaltninger er rimelige, ikke-diskriminerende,og samhandelen mellem medlemsstaterne ikke hæmmes.I dom af 20. februar 1979, sag 120/78, Rewe-Zentral (Cassis de Dijon-sagen), foretog Domstolen en anderledes afgrænsning af handelshin-dringsbegrebet i EF-Traktatens artikel 28, end den havde gjort i Dasson-ville-dommen (sag 8/74). Domstolen fastslog således – omend indirekte –i dommens præmis 14, 4. afsnit, at der foreligger en handelshindring, nåren vare, der er lovligt fremstillet og solgt i en medlemsstat, ikke lovligtkan sælges i en anden medlemsstat. I dommens præmis 8 opstiller Dom-stolen endvidere det såkaldte 2. cassis-princip eller »rule of reason«,hvorefter en handelshindring kan retfærdiggøres af andre hensyn enddem, der er opregnet i EF-Traktatens artikel 30, dog under forudsætningaf, at den nationale lovgivning finder anvendelse uden forskel på inden-landske og udenlandske produkter. Derudover skal den nationale lovgiv-ning opfylde proportionalitetsprincippet.I dom af 24. november 1993, de forenede sager C-267/91 og C-268/91,Keck, tog EF-Domstolen sin hidtidige praksis op til revision. EF-Domstolen udtalte således, at i modsætning til, hvad den hidtil havde an-taget, kunne det forhold, at”nationale bestemmelser, som begrænser el-ler forbyder bestemte former for salg, bringes i anvendelse på varer fraandre medlemsstater, ikke antages direkte eller indirekte, aktuelt ellerpotentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne som nævnt iDassonville-dommen (…), forudsat at sådanne nationale bestemmelserfinder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virk-somhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som fak-tisk, påvirker afsætningen af indenlandske fremstillede varer og varer fraandre medlemsstater på samme måde.”,jf. dommens præmis 16.Ved dom af 15. december 1995 i sag C-415/93, Bosman, tog EF-Domstolen bl.a. stilling til, om EF-Traktatens artikel 39 finder anvendelsepå et sportsforbunds transferregler, der både gælder ved transfer af enspiller mellem klubber under forskellige nationale forbund i samme med-lemsstat og ved transfer af en spiller til en klub i en anden medlemsstat.EF-Domstolen udtalte indledningsvis, at sportsudøvelse henhører underfællesskabsretten, for så vidt som der er tale om økonomisk virksomhed.Dette er tilfældet for hel- og halvprofessionelle fodboldspilleres virksom-hed, idet de udfører lønnet arbejde eller præsterer tjenesteydelser modvederlag. Videre fastslog EF-Domstolen, at EF-Traktatens artikel 39 ikkealene gælder for offentlige myndigheders retsakter, men også for andreformer for regler, hvis formål er at give kollektive bestemmelser for løn-arbejde. Domstolen fastslog derudover, at bestemmelser, der – selv om definder anvendelse uden forskel – direkte regulerer adgangen til arbejds-markedet i de øvrige medlemsstater, og som derfor kan hindre arbejds-kraftens frie bevægelighed, er omfattet af anvendelsesområdet for EF-Traktatens artikel 39, jf. dommens præmis 103. EF-Domstolen konklude-24

rede, at EF-Traktatens artikel 39 var til hinder for anvendelse af regler,som er fastsat af sportsforbund, og hvorefter en professionel fodboldspil-ler, der er statsborger i en medlemsstat, ved udløbet af den kontrakt, hanhar indgået med en klub, kun kan ansættes af en klub i en anden med-lemsstat, såfremt sidstnævnte klub betaler den tidligere klub en transfer-sum eller en trænings- eller udviklingsgodtgørelse.I sag C-60/00, Carpenter, stod Mary Carpenter, der var filippinsk stats-borger, foran en udvisning fra Storbritannien, hvor hun ikke havde lovligtophold. Med henblik på at undgå denne udvisning gjorde hun gældende,at hendes rettigheder var afledt af de rettigheder, som hendes britiskemand Peter Carpenter udøvede, når han udførte tjenesteydelser og rejserinden for EU. EF-Domstolen udtalte, at det var ubestridt, at en adskillelseaf ægteparret som følge af udvisningen ville få negative konsekvenser forderes familieliv og dermed også for betingelserne for Peter Carpentersudøvelse af en grundlæggende frihed. Denne frihed ville ifølge Domsto-len nemlig ikke få fuld gennemslagskraft, hvis Peter Carpenter blev af-holdt fra at udøve den som følge af de hindringer, der var opstillet i hansoprindelsesland for hans ægtefælles indrejse og ophold. EF-Domstolenfastslog derefter, at beslutningen om at udvise Mary Carpenter udgjordeen indgriben i Peter Carpenters udøvelse af hans ret til respekt for fami-lielivet i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions ar-tikel 8, som er en af de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet i fæl-lesskabsretten. Domstolen fandt herved, at en udvisning af Mary Carpen-ter ikke var udtryk for en rimelig ligevægt mellem retten til respekt forfamilielivet og hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikker-hed. Beslutningen om at udvise Mary Carpenter udgjorde følgelig en ind-griben, der ikke stod i rimeligt forhold til det tilstræbte formål.Ved dom af 5. oktober 2004 i sag C-442/02, Caixa-Bank France, blevEF-Domstolen spurgt, om et fransk forbud mod at forrente indlån på an-fordringskonti var en restriktion i strid med EF-Traktatens artikel 43 omden fri etableringsret. EF-Domstolen udtalte, at alle foranstaltninger, somforbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed min-dre interessant, skal betragtes som en restriktion i henhold til EF-Traktatens artikel 43. Det franske forbud udgjorde ifølge Domstolen enalvorlig hindring for, at selskaber fra andre medlemsstater end Frankrigkunne udøve deres virksomhed gennem et datterselskab i Frankrig, hvil-ket påvirkede deres markedsadgang. Forbuddet var derfor en restriktion iartikel 43’s forstand, som kun var berettiget, hvis den var begrundet i ettvingende alment hensyn og i overensstemmelse med proportionalitets-princippet. EF-Domstolen anerkendte i den forbindelse, at det franskeforbud kunne begrundes i hensynet til forbrugerbeskyttelse samt hensynettil at fremme mellemlang og langsigtet opsparing, men fandt, at forbuddetgik ud over, hvad der var nødvendigt for at opnå disse formål.I EF-Domstolens dom af 25. januar 2007 (sag C-370/05) i den såkaldteFestersen-sag blev EF-Domstolen spurgt, om EF-Traktatens artikel 56om de frie kapitalbevægelser var til hinder for, at den danske landbrugs-lov som betingelse for erhvervelse af en landbrugsejendom stillede kravom, at erhververen tog fast bopæl på ejendommen i 8 år. EF-Domstolenbemærkede indledningsvist, at der er kapitalbevægelser forbundet med atgøre brug af retten til at erhverve, udnytte og afhænde fast ejendom på enanden medlemsstats område. Dernæst fastslog EF-Domstolen, at”de for-anstaltninger, der er forbudt ifølge [EF-Traktatens] artikel 56, stk. 1, i25

egenskab af restriktioner for kapitalbevægelserne, omfatter sådanne for-anstaltninger, som afholder en ikke-hjemmehørende person fra at foreta-ge investeringer i en medlemsstat, eller sådanne, der afholder dennemedlemsstats statsborgere fra at foretage investeringer i andre medlems-stater”,jf. dommens præmis 24. Selv om den danske landbrugslovgiv-ning ikke indebar en forskelsbehandling mellem danske statsborgere ogstatsborgere fra andre medlemsstater, stod det ifølge Domstolen ikke de-sto mindre fast, at det bopælskrav, som landbrugslovgivningen fastsatte,og som kun kunne ophæves med landbrugsministerens tilladelse, begræn-sede de frie kapitalbevægelser. Da denne begrænsning i de frie kapitalbe-vægelser ikke kunne retfærdiggøres, konkluderede EF-Domstolen, at bo-pælskravet var i strid med EF-Traktatens artikel 56.I EF-Domstolens dom af 18. december 2007 (sag C-341/05) i den såkald-te Laval-sag tog Domstolen stilling til, hvorvidt kollektive kampskridt,som en fagforening iværksætter for at forsøge at tvinge en udenlandsktjenesteyder til at indlede lønforhandlinger og til at tiltræde en kollektivoverenskomst, er forenelige med fællesskabsretten. EF-Domstolen fast-slog, at selv om retten til at iværksætte kollektive kampskridt har karakteraf en grundlæggende rettighed, indebærer dette ikke, at sådanne kamp-skridt mod en virksomhed, der har hjemsted i en anden medlemsstat, somudstationerer sine arbejdstagere i forbindelse med grænseoverskridendelevering af tjenesteydelser, falder uden for fællesskabsrettens anvendel-sesområde. EF-Domstolen fastslog endvidere, at”kollektive kampskridt,hvorved virksomheder, der har hjemsted i andre medlemsstater, kan blivetvunget til at tiltræde den kollektive overenskomst på byggeområdet (…),kan gøre det mindre tiltrækkende og endog vanskeligere for disse virk-somheder at udføre byggearbejder på svensk område og udgør af dennegrund en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i den for-stand, hvori udtrykket er anvendt i [EF-Traktatens] artikel 49”,jf. dom-mens præmis 99. EF-Domstolen anerkendte, at retten til at iværksættekollektive kampskridt, som har til formål at beskytte arbejdstagere iværtsmedlemsstaten mod eventuel social dumping, kunne udgøre et tvin-gende alment hensyn, der i princippet kunne begrunde en restriktion forden frie udveksling af tjenesteydelser. De kollektive kampskridt i hoved-sagen kunne ifølge Domstolen dog ikke begrundes, når det i praksis varumuligt eller urimeligt vanskeligt for en virksomhed at få klarhed over,hvilke forpligtelser den skulle overholde med hensyn til mindstelønnen.

Siden indførelsen af unionsborgerskabet med ikrafttrædelsen af Maa-stricht-Traktaten i 1993 har EF-Domstolen endvidere afsagt en rækkevigtige domme vedrørende unionsborgeres rettigheder. Det følger afDomstolens praksis, at der er knyttet både økonomiske og ikke-økonomiske rettigheder til unionsborgerskabet, og at disse rettighederkan gøres gældende af en unionsborger, uanset om vedkommende er er-hvervsaktiv eller ikke i værtsmedlemsstaten. Det bemærkes, at EF-Domstolens praksis om den retlige betydning af unionsborgerskabet ikkeindebærer, at unionsborgerskabet er trådt i stedet for det nationale stats-borgerskab.Ved dom af 20. september 2001 i sag C-184/99, Grzelczyk, fastslog EF-Domstolen, hvad den opfatter som formålet med unionsborgerskabet. EF-26

Domstolen udtalte, at: ”Unionsborgerskabetsformål er at skabe dengrundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, idet det gør detmuligt for dem blandt sidstnævnte, som befinder sig i samme situation, atblive undergivet samme retlige behandling, uanset deres nationalitet ogmed forbehold af udtrykkeligt fastsatte undtagelser i denne henseende”,jf. dommens præmis 31. Videre fastslog Domstolen, at EF-Traktatens ar-tikel 12 bl.a. omfatter de situationer, der er knyttet til udøvelsen af de vedtraktaten sikrede grundlæggende friheder, og dem, der er knyttet til ud-øvelsen af retten til at færdes og opholde sig på medlemsstaternes områdei henhold til EF-Traktatens artikel 18.Ved dom af 17. september 2002, sag C-413/99, Baumbast, fastslog EF-Domstolen for første gang, at EF-Traktatens artikel 18 har direkte virk-ning. EF-Domstolen udtalte indledningsvis, at der med EF-Traktatens ar-tikel 18, stk. 1, er indført en ret for enhver unionsborger til frit at færdesog opholde sig på medlemsstaternes område. Derefter fastslog Domsto-len, at det ikke kan kræves, at en unionsborger udøver virksomhed somlønmodtager eller selvstændig erhvervsdrivende for at opnå de rettighe-der, der hjemles i EF-Traktatens anden del om unionsborgerskabet, jf.dommens præmis 83. Efter at have konstateret, at retten til at opholde sigpå medlemsstaternes område i henhold til artikel 18, stk. 1, direkte tilde-les enhver unionsborger ved en klar og præcis bestemmelse i EF-Traktaten, konkluderede Domstolen derfor, at enhver unionsborger harret til at påberåbe sig artikel 18, stk. 1, alene i kraft af den objektive statussom unionsborger.Dommen af 2. oktober 2003 i sag C-148/02, Garcia Avello, vedrørte for-tolkningen af EF-Traktatens artikel 12 om forbud mod nationalitetsdi-skrimination og artikel 17 om unionsborgerskabet i en sag, hvor de belgi-ske myndigheder havde givet afslag på den spanske statsborger CarlosGarcia Avellos og den belgiske statsborger Isabelle Webers ansøgningom navneændring for deres to fællesbørn. Børnene havde både belgisk ogspansk statsborgerskab. Forældrene ønskede, at børnene skulle registreresunder navnet ”Garcia Weber”, således som dette følger efter spansk nav-netradition, men fik afslag under henvisning til, at sådanne ansøgningerefter fast praksis afvises, da børn i Belgien har faderens efternavn. EF-Domstolen fastslog, at EF-Traktatens artikel 12 og 17 er til hinder for, aten forvaltningsmyndighed i en medlemsstat afviser at imødekomme enansøgning om navneændring for mindreårige børn, der er bosat i dennemedlemsstat, og som er statsborgere både i denne medlemsstat og i enanden medlemsstat, når ansøgningen har til formål at gøre det muligt forbørnene at bære det efternavn, som de ville have i henhold til den andenmedlemsstats retsorden og traditioner.I EF-Domstolens dom af 25. juli 2008 (sag C-127/08) i den såkaldte Me-tock-sag fastslog Domstolen, at det såkaldte opholdsdirektiv (direktiv2004/38/EF) er til hinder for, at en medlemsstat stiller krav om, at entredjelandsstatsborger, som er ægtefælle til en unionsborger, der opholdersig i en medlemsstat, hvor vedkommende ikke er statsborger, forudgåen-de skal have opholdt sig lovligt i en anden medlemsstat inden vedkom-mendes ankomst til værtsmedlemsstaten for at kunne drage fordel af be-stemmelserne i direktivet. Domstolen nåede frem til denne konklusion udfra en ordlydsfortolkning af direktivet, hvor den henviste til, at ingen be-stemmelser i direktivet giver mulighed for at kræve et forudgående lov-ligt ophold i en anden medlemsstat. Den omstændighed, at Domstolen ien dom fra 2003 (sag C-109/01, Akrich) udtrykkeligt havde fastslået, at27

EU-reglerne, nærmere bestemt den dagældende artikel 10 i Rådets for-ordning 1612/68/EØF, ikke fandt anvendelse i en situation, hvor en tred-jelandsstatsborger, der var gift med en unionsborger, ikke havde haft etforudgående lovligt ophold i en anden medlemsstat, kunne ifølge Dom-stolen ikke ændre herpå. I den forbindelse udtalte Domstolen, at dens for-tolkning i Akrich-sagen måtte tages op til fornyet overvejelse, hvorefterden fastslog, at adgangen til familiesammenføring ikke kan afhænge af,om tredjelandsægtefællen har opholdt sig lovligt i en anden medlemsstat.I dom af 18. november 2008, sag C-158/07, Förster, tog EF-Domstolenbl.a. stilling til, om det er foreneligt med EF-Traktatens artikel 12 at stillekrav over for statsborgere i andre medlemsstater om forudgående bopælpå fem år for at opnå ret til studiestøtte til dækning af leveomkostninger.Med henvisning til dens dom i sag C-209/03, Bidar, fastslog EF-Domstolen, at”selv om medlemsstaterne har pligt til ved organiseringenog anvendelsen af deres sociale sikringsordning at vise en vis økonomisksolidaritet med statsborgere fra andre medlemsstater, er enhver med-lemsstat berettiget til at sikre, at tildeling af støtte til dækning af leveom-kostningerne for studerende fra andre medlemsstater ikke bliver til enurimelig byrde, der kan have konsekvenser for det samlede støttebeløb,der kan udbetales af denne stat”,jf. dommens præmis 48. EF-Domstolenfastslog endvidere, at det er berettiget, at en medlemsstat kun tildeler enstøtte til dækning af leveomkostninger til studerende, der har godtgjort tilen vis grad at være integreret i samfundet i denne stat. EF-Domstolenkonkluderede derefter, at kravet om fem års forudgående bopæl som be-tingelse for at opnå ret til studiestøtte var egnet til at sikre, at ansøgere tilstudiestøtte, er integreret i værtsmedlemsstaten. Kravet kunne ifølgeDomstolen ikke anses for at være for vidtgående i forhold til dette formål.

4.2. Forholdet til grundloven4.2.1. Er det et grundlovsproblem, at EF-Domstolen har kompetencetil at afgøre tvivlsspørgsmål om udstrækningen af EU’s kompetence?Som nærmere omtalt ovenfor under pkt. 4.1.1-4.1.5 tilkommer det EF-Domstolen at fortolke EU-retten. Domstolen har i den forbindelse kom-petence til at afgøre tvivlsspørgsmål om udstrækningen af EU’s kompe-tence.EF-Domstolen var allerede kompetent til at afgøre tvivlsspørgsmål omudstrækningen af (dengang) Fællesskabets kompetence, da Danmark ioverensstemmelse med proceduren i grundlovens § 20 tilsluttede sig EF i1972. Det kan også nævnes, at flere af Domstolens væsentligere dommevar afsagt på tidspunktet for Danmarks tilslutning til EF. Der kan i denforbindelse generelt henvises til bl.a. Max Sørensen i Juristen fra 1963,side 57 ff., Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse forfat-ningsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af De Eu-ropæiske Fællesskaber, Folketingets Markedsudvalgs betænkning af 25.28

august 1972 over forslaget til tiltrædelsesloven, jf. Folketingstidende1971-72, tillæg B, sp. 2793 ff., samt det, der er anført ovenfor under pkt.4.1.6 om EF-Domstolens praksis.I Maastricht-sagen fra 1998 forholdt Højesteret sig endvidere til EF-Domstolens kompetence.Højesteret udtalte i den forbindelse, at det ikke i sig selv kan anses foruforeneligt med bestemthedskravet i grundlovens § 20, at den nærmerefastlæggelse af de beføjelser, der er indrømmet Fællesskabets institutio-ner, kan give anledning til tvivl, og at kompetencen til at afgøre sådannefortolkningsspørgsmål er henlagt til EF-Domstolen.Der kan efter Justitsministeriets opfattelse ikke peges på forhold, somligger tidsmæssigt efter Højesterets dom i Maastricht-sagen, der skulleføre til en anden vurdering af forholdet til grundloven, end den Højesteretanlagde.Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at det ikke er etgrundlovsproblem, at EF-Domstolen har kompetence til at afgøre tvivls-spørgsmål om udstrækningen af EU’s kompetence.4.2.2. Er EF-Domstolens retsskabende virksomhed inden for trakta-tens rammer eller Domstolens fortolkningsstil et grundlovsproblem?EF-Domstolen er som nævnt i bl.a. pkt. 4.2.1 kompetent til at afgøretvivlsspørgsmål om udstrækningen af EU’s kompetence, og EF-Domstolen har på dette grundlag afsagt en række domme af væsentligbetydning for retsudviklingen inden for EU, jf. pkt. 4.1.6.Denne retsskabende virksomhed inden for traktatens rammer skal bl.a.ses i sammenhæng med, at EF-Domstolen ved sin fortolkning også læg-ger vægt på andre fortolkningsmomenter end de relevante bestemmelsersordlyd, herunder på traktatens eller retsaktens formål.Disse kendetegn ved EF-Domstolens virksomhed gjaldt allerede, da Dan-mark blev medlem af EF den 1. januar 1973, og de indgik i debatten for-ud for beslutningen (og folkeafstemningen) om Danmarks tilslutning tilEF, jf. ovenfor under pkt. 4.2.1. Der var således i debatten bl.a. opmærk-somhed om Domstolens udvikling af princippet om fællesskabsrettens29

forrang i forhold til national ret, jf. bl.a. Domstolens sag 6/64, Costa modENEL, som er omtalt ovenfor under pkt. 4.1.6.Der kan også henvises til, at Højesteret i forbindelse med Maastricht-sagen tog stilling til EF-Domstolens retsskabende virksomhed og for-tolkningsstil.Under behandlingen for Højesteret gjorde appellanterne således bl.a. gæl-dende, at grundlovens § 20 kun giver hjemmel til afgivelse af suverænitet”i nærmere bestemt omfang”, og at denne betingelse, bl.a. under henvis-ning til EF-Domstolens retsskabende virksomhed, ikke var opfyldt. Påregeringens vegne bestred Kammeradvokaten heroverfor, at EF-Domstolens fortolkningsstil skulle indebære, at de overladte kompetencerer for ubestemte til at blive overladt efter grundlovens § 20.Højesteret fastslog, at hverken EF-Domstolens retsskabende virksomhedinden for traktatens rammer eller det forhold, at Domstolen ved fortolk-ning af EF-Traktaten også lægger vægt på andre fortolkningsmomenterend bestemmelsernes ordlyd, herunder traktatens formål, er i strid med deforudsætninger, som er lagt til grund ved tiltrædelsesloven, eller i sig selvuforeneligt med bestemthedskravet i grundlovens § 20.Der kan efter Justitsministeriets opfattelse ikke peges på forhold – herun-der domme fra EF-Domstolen – som ligger tidsmæssigt efter dommen iMaastricht-sagen, der skulle føre til en anden vurdering af forholdet tilgrundloven, end den Højesteret anlagde.Det er på den baggrund Justitsministeriets opfattelse, at hverken EF-Domstolens retsskabende virksomhed inden for traktatens rammer ellerDomstolens fortolkningsstil er et grundlovsproblem.Det skal dog samtidig nævnes, at det forhold, at bl.a. EF-Domstolens for-tolkningsstil ikke er et grundlovsproblem, ikke betyder, at de resultater,som Domstolen i konkrete sager når frem til, ikke af og til kan give an-ledning til debat. Dette har f.eks. været tilfældet i forhold til dommen iden såkaldte Metock-sag. I den forbindelse bemærkes generelt, at detforhold, at Danmark ikke får medhold i en sag for EF-Domstolen om om-fanget af EU’s beføjelser, naturligvis ikke i sig selv fører til, at de befø-jelser, EU’s institutioner måtte have efter dommen, må anses for uforene-lige med tiltrædelsesloven eller grundloven.30

Den omstændighed, at der kan forekomme sager ved EF-Domstolen,hvor f.eks. den danske regering giver udtryk for en opfattelse, som dom-stolen ikke tager til følge i sin afgørelse, adskiller sig i øvrigt principieltset ikke fra sager ved danske domstole, hvor f.eks. et ministerium ikkefår medhold i sin fortolkning af den lovgivning, som er relevant for enkonkret sag.4.2.3. Særligt vedrørende de danske EU-forbeholdDanmark deltager på grund af de danske EU-forbehold ikke fuldt ud iEU-samarbejdet.For så vidt angår det retlige forbehold følger det bl.a. af protokol nr. 5om Danmarks stilling, der er knyttet til Amsterdam-traktaten, at Dan-mark ikke deltager i samarbejdet på det udlændinge- og civilretlige om-råde i henhold til EF-Traktatens afsnit IV (søjle 1).Danmark deltager på det nuværende traktatgrundlag fuldt ud i det mel-lemstatslige samarbejde på det politimæssige og strafferetlige område,der foregår efter EU-Traktatens afsnit VI (søjle 3). Det nuværende dan-ske retlige forbehold betyder imidlertid, at Danmark ikke længere vil del-tage, hvis det politimæssige og strafferetlige samarbejde flyttes til EF-Traktaten (søjle 1).EF-Domstolens kompetence betyder, at Domstolen kan tage stilling tilEU-retlige spørgsmål af relevans for de danske forbehold, f.eks. fordiDomstolen får forelagt spørgsmål om fortolkning af retsakter, der gælderfor Danmark, men grænser op til det danske retlige forbehold. Af degrunde, som er anført under pkt. 4.2.1 og 4.2.2, giver dette ikke anled-ning til problemer i forhold til grundloven.De danske forbehold betyder imidlertid som nævnt, at Danmark ikke del-tager fuldt ud i alle dele af EU-samarbejdet. Danmark har således f.eks.ikke overladt EU de beføjelser på det udlændingeretlige område, somfølger af EF-Traktatens afsnit IV, og som for Danmarks vedkommendeville kræve, at proceduren i grundlovens § 20 blev fulgt.En EU-retsakt vedtaget i henhold til f.eks. EF-Traktatens afsnit IV vil ioverensstemmelse hermed ikke have virkning i dansk ret. Dette følger afden danske tiltrædelseslov, eftersom der ikke ved loven er sket en over-ladelse af beføjelser på det omhandlede område.31

Det anførte vil også gælde, hvis man forestillede sig den ekstraordinæresituation, at EF-Domstolen afsagde en dom, hvorefter en sådan retsaktskulle finde anvendelse i Danmark, jf. nærmere under pkt. 4.2.4.Danmark vil med andre ord efter dansk ret ikke være bundet af en domfra EF-Domstolen om, at en retsakt, som er vedtaget i henhold til de deleaf EU-samarbejdet, der er dækket af f.eks. det danske retlige forbehold,alligevel skal gælde for Danmark.Det skal samtidig fremhæves, at der efter Justitsministeriets opfattelseheller ikke foreligger sådanne domme fra EF-Domstolen.Det skal i den forbindelse nævnes, at hverken dommen i den såkaldtemiljøstraffedom, sag C-176/03, eller dommen i den såkaldte Metock-sag,sag C-127/08 – der begge er omtalt ovenfor under pkt. 4.1.6 – efter Ju-stitsministeriets opfattelse er eksempler på, at EF-Domstolen har afsagten dom af den omhandlede karakter.For så vidt angår den såkaldte miljøstraffesag er der ikke med EF-Domstolens afgørelse i sagen tale om, at et samarbejde, der hidtil havdehørt under det mellemstatslige samarbejde på søjle 3, er blevet flyttet tildet overstatslige samarbejde på søjle 1. Det, der er tale om, er i stedet, atDomstolen (ved dommen) har taget stilling til den nærmere rækkeviddeaf det fællesskabsretlige samarbejde inden for miljøområdet, som Dan-mark hele tiden har deltaget i, og som Danmark har tiltrådt efter procedu-ren i grundlovens § 20.Danmark intervenerede sammen med 10 andre medlemsstater i sagen tilstøtte for Rådet, der – som det fremgår under pkt. 4.1.6 – ikke fik med-hold i den opfattelse, at spørgsmålet om strafferetlige sanktioner for mil-jøkriminalitet ikke skulle reguleres i et direktiv med hjemmel i EF-Traktaten, men i en rammeafgørelse med hjemmel i EU-Traktaten.EF-Domstolen lagde således en anden forståelse af hjemmelsbestemmel-sen i EF-Traktaten (artikel 175) til grund, end den som Danmark og enrække andre medlemsstater hidtil havde haft.Det betyder imidlertid ikke, at der med dommen er rejst spørgsmål i for-hold til det danske retlige forbehold, men derimod at flertallet af EU’smedlemsstater, herunder Danmark, hidtil havde anlagt en for restriktiv32

fortolkning af den pågældende sektorpolitiske hjemmelsbestemmelse iEF-Traktaten. Kompetencen til at træffe foranstaltninger, der relaterer sigtil medlemsstaternes strafferet, som fastslået af Domstolen, er såledesindeholdt i EF-Traktaten, der som nævnt har været genstand for procedu-ren i grundlovens § 20. Den omstændighed, at der på det pågældendeområde har været tvivl om rækkevidden af det fællesskabsretlige samar-bejde – og at denne tvivl er søgt afklaret ved EF-Domstolen – udgør end-videre ikke i sig selv noget grundlovsproblem.Det er i øvrigt ikke sådan, at fællesskabsretten før miljøstraffedommenslet ikke havde medført nogen påvirkning af medlemsstaternes strafferet-lige lovgivning. Fællesskabslovgiver havde således lang tid forinden på-lagt medlemsstaterne at indføre sanktioner, der skulle være effektive, ståi rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning.Derudover fulgte det allerede af EF-Domstolens praksis, at medlemssta-terne skal drage omsorg for, at overtrædelse af fællesskabsretten sanktio-neres efter samme materielle og processuelle regler, som efter nationalret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed.Det bemærkes endvidere, at EF-Domstolen i den såkaldte skibsforure-ningsdom, sag C-440/05, der er omtalt ovenfor under pkt. 4.1.6, præcise-rede, at fastsættelsen af straffesanktionernes type og omfang ikke henhø-rer under Fællesskabets kompetence.Den såkaldte Metock-sag vedrørte spørgsmålet om fortolkningen af op-holdsdirektivet, der bl.a. bidrager til gennemførelsen af den fri bevæge-lighed for personer. Opholdsdirektivet er vedtaget på grundlag af EF-Traktatens artikel 12, 18, 40, 44 og 52, som ikke er omfattet af det dan-ske retlige forbehold.Selv om debatten om dommen i Metock-sagen i Danmark fortrinsvist hardrejet sig om dommens konsekvenser for de danske udlændingeretligeregler, har direktivet således ikke hjemmel i EF-Traktatens afsnit IV (omvisum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den friebevægelighed for personer), der som nævnt er dækket af det danske retli-ge forbehold.Det forhold, at de tredjelandsstatsborgere, som Metock-sagen vedrører,er afviste asylansøgere i en medlemsstat (som var gift med unionsborge-re, der havde gjort brug af deres ret til fri bevægelighed), ændrer såledesikke ved, at dommen omhandler rettigheder for de personer, der er om-33

fattet af reglerne om den frie bevægelighed. Disse regler gælder fuldt udfor Danmark.4.2.4. I ekstraordinære tilfælde skal en EU-retsakt anses for uanven-delig i DanmarkHvis en EU-retsakt strider mod grundloven, vil retsakten være uanvende-lig i dansk ret, selv om den – f.eks. fordi EF-Domstolen har afsagt endom, der opretholder den pågældende retsakt – må anses for gyldig ihenhold til EU-retten.En EU-retsakt vil principielt set kunne stride mod grundloven, hvis denligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven (som eftergrundlovens § 20 skal ske ”i nærmere bestemt omfang”), eller hvis denstrider mod andre dele af grundloven, herunder grundlovens frihedsret-tigheder.Hvis den ekstraordinære situation skulle opstå, at en EU-retsakt er i stridmed grundloven, følger det af dansk forfatningsret, at grundloven gårforud for EU-retsakten, og danske myndigheder vil derfor være afskåretfra at anvende EU-retsakten.Det anførte blev også lagt til grund af Højesteret i dommen i Maastricht-sagen, jf. nærmere under pkt. 3.4.Højesteret udtalte således, at det ikke i medfør af grundlovens § 20 kanoverlades til en international organisation at udstede retsakter eller træffeafgørelser, som strider mod bestemmelser i grundloven, idet rigets myn-digheder ikke selv har en sådan beføjelse.Højesteret fastslog videre, at danske domstole i sager af fællesskabsretligkarakter i almindelighed kan lægge til grund, at EF-Domstolens afgørel-ser om en EF-retsakts forenelighed med EF-Traktaten ligger inden forsuverænitetsafgivelsens grænser. Højesteret fandt imidlertid, at det følgeraf bestemthedskravet i grundlovens § 20, stk. 1, sammenholdt med dan-ske domstoles adgang til at prøve loves grundlovsmæssighed, at domsto-lene ikke kan fratages adgangen til at prøve spørgsmålet om, hvorvidt enEF-retsakt overskrider grænserne for den ved tiltrædelsesloven foretagnesuverænitetsafgivelse.

Danske domstole må derfor – med Højesterets ord – ”anse en EF-retsaktfor uanvendelig i Danmark, hvis der skulle opstå den ekstraordinære si-tuation, at det med den fornødne sikkerhed kan fastslås, at en EF-retsakt,der er opretholdt af EF-domstolen, bygger på en anvendelse af Traktaten,der ligger uden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven.” Til-svarende gælder – ifølge Højesteret – med hensyn til fællesskabsretligeregler og retsprincipper, som beror på EF-Domstolens praksis.Det anførte betyder f.eks., at hvis EF-Domstolen afsiger en dom, der in-debærer, at Domstolen selv eller en anden af EU’s institutioner tillæggesen kompetence, som ”med den fornødne sikkerhed kan fastslås” liggeruden for suverænitetsafgivelsen ifølge tiltrædelsesloven, vil danske dom-stole og myndigheder ikke kunne tillægge den retsopfattelse, der følgeraf EF-dommen, virkning i dansk ret.For god ordens skyld bemærkes, at det forhold, at den danske regeringunder en sag for EF-Domstolen argumenterer for en anden opfattelse aff.eks. fortolkningen af et direktiv eller rækkevidden af det fællesskabsret-lige samarbejde, end den Domstolen senere måtte nå frem til, selvsagtikke i sig selv betyder, at der foreligger en ekstraordinær situation somden her omtalte.Som et andet eksempel på det anførte kan der peges på, at Danmark ikkekan overlade EU’s institutioner kompetence til at udstede retsakter, somdanske myndigheder ikke selv ville kunne udstede inden for grundlovensrammer. Det kan bl.a. ikke overlades til EU’s institutioner at udstedeumiddelbart anvendelige bestemmelser, hvorefter der kan ske anholdelseuden fremstilling for en dommer inden for 24 timer, jf. grundlovens § 71,stk. 3.Forestillede man sig således den teoretiske situation, at EU’s institutionerudstedte en retsakt, der indeholdt umiddelbart anvendelige bestemmelserom anholdelse uden fremstilling for en dommer inden for 24 timer, ogEF-Domstolen opretholdt denne retsakt, ville danske domstole og myn-digheder skulle anse de pågældende bestemmelser for uanvendelige iDanmark.4.2.5. Særligt vedrørende Lissabon-TraktatenOvervejelserne i denne redegørelse om forholdet mellem EF-Domstolenskompetence og grundloven er foretaget på baggrund af gældende ret, dvs.35