PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2008-09
EUU Alm.del Bilag 521
Offentligt

Civil- og Politiafdelingen

Dato:

Kontor:

Dok.:

17. juni 2009

Det Internationale

Kontor

KBU40346

GRUNDNOTAT

vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse om overførsel af rets-

forfølgning i straffesager

Nyt notat.

KOM-dokument foreligger ikke.

Resumé

Forslaget til rammeafgørelse har til formål at indføre fælles regler for,

hvornår retsforfølgningen i en straffesag kan overføres fra en medlems-

stat til en anden medlemsstat. Forslaget indebærer, at når en person mis-

tænkes for at have begået en forbrydelse i henhold til lovgivningen i en

medlemsstat, kan denne medlemsstat under nærmere fastsatte betingelser

anmode en anden medlemsstat om at overtage retsforfølgningen. Der er

alene tale om at skabe en mulighed for – ingen pligt til – at overføre rets-

forfølgningen. Derimod indebærer forslaget, at der som udgangspunkt

indføres en pligt til at overtage retsforfølgningen fra en anden medlems-

stat. Forslaget indeholder dog visse muligheder for at afslå en anmod-

ning om at overtage retsforfølgningen. Forslaget vurderes ikke at være i

strid med nærhedsprincippet. Forslaget vurderes at have lovgivnings-

mæssige konsekvenser. Forslaget vurderes ikke at ville have statsfinan-

sielle konsekvenser af betydning. Forslaget er fremlagt af 16 medlems-

stater i fællesskab. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser

om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side fin-

der man på nuværende tidspunkt – hvor den igangsatte høring ikke er

afsluttet – ikke at burde tage endelig stilling til forslaget. Danmark er

dog (som medforslagsstiller) umiddelbart positiv over for forslaget.

Baggrund

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Ifølge Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdig-

hed i Den Europæiske Union bør unionen med henblik på at øge retsfor-

følgningens effektivitet, samtidig med at der sikres en forsvarlig retsple-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

je, være særlig opmærksom på mulighederne for at koncentrere retsfor-

følgningen i grænseoverskridende sager i én medlemsstat.

På den baggrund har Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Frankrig,

Grækenland, Letland, Litauen, Nederlandene, Rumænien, Slovakiet, Slo-

venien, Spanien, Sverige, Tjekkiet og Ungarn fremlagt et forslag til

rammeafgørelse om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Indhold

2.1. Generelt

Forslaget til rammeafgørelse er fremlagt under henvisning til TEU, arti-

kel 31, stk. 1, litra a, og artikel 34, stk. 2, litra b. Det følger af artikel 31,

stk. 1, litra a, at fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminal-

sager omfatter fremme og fremskyndelse af samarbejdet om retspleje

mellem kompetente ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder i

medlemsstaterne. Ifølge artikel 34, stk. 2, litra b, kan Rådet med henblik

på at bidrage til opfyldelse af Unionens målsætninger på initiativ af en

medlemsstat eller Kommissionen vedtage rammeafgørelser om indbyrdes

tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser.

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Forslaget lægger op til, at når en person mistænkes for at have begået en

forbrydelse i henhold til lovgivningen i en medlemsstat (det begærende

land), kan denne medlemsstat – hvis det vil øge retsforfølgningens effek-

tivitet og samtidig sikre en forsvarlig retspleje – anmode en anden med-

lemsstat (det anmodede land) om at overtage retsforfølgningen.

Forslaget tager sigte på to grupper af tilfælde. Den ene gruppe omfatter

tilfælde, hvor retsforfølgning i anledning af en lovovertrædelse mest hen-

sigtsmæssigt kan ske i et andet land, men hvor dette land ikke efter sine

egne regler om straffemyndighed kan indlede en sådan forfølgning. For-

slaget giver mulighed for, at retsforfølgningen i dette tilfælde kan overfø-

res til det anmodede land, idet anmodningen om overførsel fra det begæ-

rende land, der har kompetence i sagen, medfører, at det anmodede land

bliver kompetent (dvs. får jurisdiktion) til at indlede retsforfølgning.

Den anden gruppe omfatter tilfælde, hvor to eller flere lande allerede i

kraft af deres egen lovgivning har straffemyndighed (jurisdiktion) i den

samme sag, og hvor spørgsmålet alene er, i hvilken stat retsforfølgningen

mest hensigtsmæssigt kan ske. Også for disse tilfælde fastsætter forslaget

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

regler for overførsel af straffesagen til et land, således at retsforfølgnin-

gen indstilles i det eller de andre lande.

I begge tilfælde vil en overførsel af straffesagen forudsætte, at den på-

gældende gerning er strafbar efter lovgivningen i det anmodede land, idet

der efter forslaget gælder et krav om dobbelt strafbarhed (der opereres

således ikke med en såkaldt ”positiv-liste”, som bl.a. kendes fra ramme-

afgørelsen om den europæiske arrestordre).

Forslaget fastsætter en række kriterier for, hvornår en straffesag kan

overføres fra en medlemsstat til en anden medlemsstat. Det drejer sig

f.eks. om tilfælde, hvor hovedparten af kriminaliteten er begået i det an-

modede land, hvor den mistænkte eller ofrene er bosiddende i det anmo-

dede land, eller hvor fuldbyrdelsen af en eventuel dom i det anmodede

land vil kunne lette resocialisering. Det kan også være mere praktiske

hensyn, f.eks. at der er verserende straffesager mod den mistænkte, eller

han eller hun allerede afsoner straf for en anden lovovertrædelse i det

anmodede land, eller at de væsentligste beviser i sagen befinder sig i det-

te land.

Forslaget forpligter på intet tidspunkt en medlemsstat til at fremsætte en

anmodning om overførsel af retsforfølgning. Forslaget indebærer således

ikke, at en mistænkt person vil få ret til at vælge, i hvilket land han eller

hun ønsker at blive retsforfulgt.

Derimod indebærer forslaget, at der som udgangspunkt indføres en pligt

til at overtage retsforfølgningen fra en anden medlemsstat. Efter forslaget

kan anmodningen om overførslen af straffesagen dog afslås i en række

nærmere opregnede tilfælde (fakultative afslagsgrunde). Det gælder

f.eks. tilfælde, hvor forholdet ikke er strafbart i det anmodede land, hvor

det vil stride mod princippet om ne bis in idem (dvs. princippet om, at en

person ikke må retsforfølges to gange for samme forbrydelse), hvor den

pågældende er under den kriminelle lavalder, eller der foreligger foræl-

delse i henhold til lovgivningen i det anmodede land.

Hvis det anmodede land udelukkende har (får) straffemyndighed på bag-

grund af anmodningen om at overtage retsforfølgningen, kan det anmo-

dede land endvidere afslå anmodningen, hvis landet ikke finder, at over-

førslen vil øge retsforfølgningens effektivitet og sikre en forsvarlig rets-

pleje. Herved får det anmodede land lejlighed til at skønne over hen-

sigtsmæssigheden af at benytte rammeafgørelsens regler i hver enkelt

sag.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det anmodede land meddeler hurtigst muligt det begærende land, om

retsforfølgningen i sagen overtages. Retsforfølgningen sker i givet fald

efter straffe- og procesreglerne i det land, som overtager sagen.

Når en sag er blevet overført, kan det begærende land i princippet ikke

længere retsforfølge den mistænkte for den lovovertrædelse, som an-

modningen vedrører, eller fuldbyrde en dom, som tidligere er afsagt mod

ham eller hende i dette land for samme lovovertrædelse. Efterforskningen

vil derfor skulle indstilles eller påtale opgives i sagen. Det begærende

land vil dog fortsat kunne foretage nødvendige efterforskningsskridt og

yde retshjælp til brug for det land, som har overtaget sagen.

Det begærende land kan efter forslaget til rammeafgørelse som udgangs-

punkt genoptage retsforfølgningen i sagen, hvis det anmodede land ind-

stiller retsforfølgningen. Genoptagelse vil dog ikke kunne ske, hvis dette

vil stride mod det begærende lands lovgivning (f.eks. på grund af ne bis

in idem-princippet).

Herudover indeholder forslaget en række regler af mere teknisk og pro-

ceduremæssig karakter, herunder om udpegelse af nationale myndighe-

der, forholdet til andre retsakter, konsultationer, omkostninger, sprogord-

ning og tidspunkt for gennemførelse.

Gældende ret

3.1.

Den europæiske konvention af 15. maj 1972 om overførsel af rets-

forfølgning i straffesager (herefter konventionen) indeholder nærmere

regler om overførsel af straffesager. Konventionen giver mulighed for, at

retsforfølgning i anledning af en lovovertrædelse kan finde sted i det land

– gerningslandet, bopælslandet eller andet land – hvor det under hensyn

til samtlige foreliggende omstændigheder skønnes mest hensigtsmæssigt.

I henhold til konventionen kan en stat således anmode en anden (kontra-

herende) stat om at overtage retsforfølgningen, hvis en række nærmere

angivne betingelser er opfyldt, herunder at forbrydelsen er strafbar efter

den anmodede stats lovgivning (dobbelt strafbarhed), og at den mistænk-

te er fast bosiddende eller statsborger i den anden stat.

Det er et grundlæggende princip i konventionen, at et medlemsland al-

drig er forpligtet til at fremsætte anmodning om overførsel af retsforfølg-

ning, men alene er berettiget hertil. Derimod er der som udgangspunkt en

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

pligt til at overtage retsforfølgningen fra en anden stat. Denne pligt sup-

pleres dog af vide muligheder for at afslå en anmodning.

Konventionen indebærer endvidere, at et land, der anmoder om at over-

tage retsforfølgningen, bliver kompetent til at indlede forfølgningen i sa-

gen, selv om det ikke i øvrig efter sine nationale regler har den fornødne

straffemyndighed (jurisdiktion).

Konventionen indeholder herudover en række regler af mere teknisk og

proceduremæssig karakter, som bl.a. fastlægger de nærmere procedurer

og formregler for fremsendelse af anmodninger om overtagelse af rets-

forfølgning.

Til dato har 13 EU-medlemsstater, herunder Danmark, ratificeret kon-

ventionen, mens yderligere 7 medlemsstater har underskrevet konventio-

nen. Konventionen blev gennemført i dansk ret ved lov nr. 252 af 12. juni

1975 om overførsel til andet land af retsforfølgning i straffesager.

3.2.

Den Europæiske Konvention af 20. april 1959 om gensidig retshjælp

i straffesager indeholder ligeledes visse regler om overførsel af retsfor-

følgning i straffesager. Det følger således af konventionen, at myndighe-

derne i en stat kan anmode en anden (kontraherende) stat om at iværksæt-

te retsforfølgning. Den anmodede stat skal i videst mulig omfang imøde-

komme en anmodning herom. Anmodningen kan dog bl.a. afslås, hvis

det vil stride mod statens almindelige retsprincipper.

Alle 27 EU-medlemsstater har ratificeret retshjælpskonventionen.

3.3.

For så vidt angår de nordiske lande suppleres ovennævnte regler af

en samarbejdsaftale fra 1970 mellem de nordiske rigsadvokater om rets-

forfølgning i andet nordisk land end der, hvor lovovertrædelsen er begå-

et.

Ifølge den nordiske aftale kan retsforfølgning for en lovovertrædelse,

som er begået i et nordisk land, ske i et andet nordisk land, hvis den mis-

tænkte er bosat i dette land, og overtrædelsen er strafbar også efter dette

lands lovgivning. Det samme gælder, hvis den mistænkte opholder sig i

et andet land, og det af særlige grunde findes hensigtsmæssigt, at for-

følgningen sker der. I begge tilfælde gælder, at forholdet i forvejen skal

høre under straffemyndigheden i det land, der overtager retsforfølgnin-

gen. Den nordiske aftale fastsætter således (modsat 1972-konventionen)

ikke regler for straffemyndighed. Den nordiske aftale indeholder herud-

over væsentlig færre afslagsgrunde end 1972-konventionen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3.4.

Straffelovens §§ 6-12 indeholder de almindelige bestemmelser om,

under hvilke betingelser en strafbar handling hører under dansk straffe-

myndighed. Disse bestemmelser afgrænser således, hvilke straffesager

der kan pådømmes ved danske domstole.

Hovedreglen om dansk straffemyndighed er det såkaldte territorialprin-

cip, jf. straffelovens § 6, hvorefter handlinger, som er begået i Danmark,

hører under dansk straffemyndighed. Herudover følger det af straffelo-

vens §§ 7-8 b, at handlinger, som er begået uden for Danmark, i en række

tilfælde hører under dansk straffemyndighed. Det gælder f.eks. efter om-

stændighederne, når en lovovertrædelse er begået i udlandet af en dansk

statsborger eller mod en dansk statsborger (jf. straffelovens § 7 og § 7 a

om henholdsvis det aktive og det passive personalprincip).

Efter straffelovens § 8, nr. 5, hører handlinger, som foretages uden for

den danske stat endvidere under dansk straffemyndighed, uden hensyn til

hvor gerningsmanden hører hjemme, når handlingen er omfattet af en

international bestemmelse, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at ha-

ve straffemyndighed. Det afgørende er, hvorvidt Danmark i henhold til

en traktat, konvention eller rammeafgørelse mv. er forpligtet til at have

straffemyndighed, mens det ikke kræves, at Danmark konkret er forplig-

tet til at foretage retsforfølgning i den pågældende sag. Bestemmelsen

giver bl.a. straffemyndighed i tilfælde, hvor retsforfølgning overtages i

medfør af 1972-konventionen.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget til rammeafgørelse vurderes at ville medføre visse lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser. Lov nr. 252 af 12. juni 1975 om overførsel

til andet land af retsforfølgning i straffesager omhandler således kun

overførsler i medfør af 1972-konventionens regler eller principperne heri,

idet loven blot henviser til konventionen. Det vil derfor være nødvendigt

at tilvejebringe lovgrundlag for overførsler i medfør af rammeafgørelsen,

herunder med mere begrænsede afslagsgrunde og mere smidige procedu-

remæssige regler for overførelsen.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Henset til det samlede antal sager, der behandles af justitsvæsenet, skøn-

nes det forventede omfang af overførelser af retsforfølgning mellem EU-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

medlemsstaterne ikke at have økonomisk eller administrative konsekven-

ser af betydning.

Høring

Forslaget til rammeafgørelse er sendt i høring hos følgende myndigheder

og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Den Danske Dom-

merforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Rigspo-

litiet, Rigsadvokaten, Foreningen af offentlige anklagere, Direktoratet for

Kriminalforsorgen, Politiforbundet, Advokatrådet, Danske Advokater,

Landsforeningen af beskikkede advokater, Amnesty International, Insti-

tut for Menneskerettigheder, Retspolitisk Forening og Retssikkerheds-

fonden.

Justitsministeriet har fastsat høringsfristen til den 1. september 2009.

Nærhedsprincippet

Forslagsstillerne har anført, at der ikke findes andre instrumenter end en

rammeafgørelse, som i tilstrækkelig grad kan regulere det grænseover-

skridende EU-samarbejde om overførsel af retsforfølgning i straffesager.

Medlemsstaterne kan navnlig ikke hver for sig fastsætte egne regler, der

på én gang er hensigtsmæssige for dem selv og indbyrdes kompatible.

Regler om overførsel af retsforfølgning i straffesager kan derfor bedre

gennemføres på EU-plan.

Regeringens foreløbige vurdering er, at forslaget ikke er i strid med nær-

hedsprincippet, da formålet med forslaget er at lette det retlige samarbej-

de i straffesager, der har tilknytning til flere medlemsstater, og at forbed-

re muligheden for at overføre retsforfølgningen i straffesager mellem

medlemsstaterne. Gennemførelse af en indbyrdes forenelig regulering om

overførsel af retsforfølgning i straffesager vil kræve en samordnet indsats

på EU-plan.

Andre landes kendte holdninger

Forslaget til rammeafgørelse er fremlagt af Belgien, Bulgarien, Danmark,

Estland, Frankrig, Grækenland, Letland, Litauen, Nederlandene, Rumæ-

nien, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjekkiet og Ungarn. Der

ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdning til forslaget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side finder man på nuværende tidspunkt – hvor den igangsatte

høring ikke er afsluttet – ikke at burde tage endelig stilling forslaget.

Man er dog umiddelbart (som medforslagsstiller) positiv over for initiati-

vet.

Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grundnotatet om forslaget til rammeafgørelse om overførsel af retsfor-

følgning i straffesager sendes – ud over til Folketingets Europaudvalg –

til Folketingets Retsudvalg.