EUU, Alm.del - 2008-09 - Bilag 573: Grundnotat om komitésag vedr. liste over sektorer og sub-sektorer, der anses for at være udsat for en signifikant risiko for carbon leakage

Grundnotat om Kommissionens udkast til beslutning, i henhold til Europa-parlamentetsog Rådets direktiv 2003/87/EC, om en liste over sektorer og sub-sektorer, der anses forat være udsat for en signifikant risiko for carbon leakage1. ResuméDen revision af Kvotedirektivet, der blev vedtaget af DER i december 2008 indeholder en ge-nerel regel om, at omfattede virksomheder skal købe en stigende andel af deres kvotebehovfra 2013 til 2020. Virksomheder i sektorer, der vurderes at være særligt udsatte for udflytningaf produktion og/eller produktionsanlæg som følge af stigende omkostninger i kraft af Kvote-direktivet, skal kunne fritages fra at skulle købe en større del af deres kvotebehov. Listen overfritagne sektorer skal vedtages i komitologi. Forordningen rummer en liste over de sektorer,der ifølge Kommissionens analyser opfylder direktivets kriterier for at blive undtaget. Udka-stet til forordning er fremsendt d. 4. september og skal til afsteming i Climate Change Com-mittee d. 18. september før oversendelse til Europa Parlamentet. Forordningen skal ogsådrøftes på DER – formentlig i december – inden Kommissionen endelig vedtager den før 1.januar 2010. Forslaget ændrer ikke direkte dansk ret udover de ændringer, som ændringen afKvotedirektivet vil medføre, og som nødvendiggør en revision af Kvoteloven inden 2013.2. BaggrundKommissionen har ved KOM (xxxx) xx af xx (forslaget er endnu ikke nummereret eller date-ret) fremsendt forslag om (forslagets fulde titel). Forslaget er oversendt til Rådet den 4. spe-tember 2009.3. HjemmelForslaget er fremsat med hjemmel i (EU Traktatens artikel 175 og) det reviderede kvotedirek-tivs artikel 10a(13). Forordningen skal søges endeligt vedtaget efter proceduren for fælles be-slutningstagen i TEF artikel 251 (forskriftsproceduren). Forslaget ventes vedtaget på et møde iden relevante komité, Climate Change Committee, d. 18.september før oversendelse til EUParlamentet.4. Nærhedsprincippet

Regeringen vurderer, at forslaget er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Den i de-cember 2008 vedtagne revision af kvotedirektivet ophæver den hidtidige nationale kompeten-ce til at træffe beslutninger om tildeling af gratiskvoter til udvalgte sektorer. Denne kompe-tence er fremover tillagt Kommissionen, og forslaget til forordning er en naturlig følge heraf.Den hidtidige decentrale model har medført meget forskellige allokeringsregler i de enkeltemedlemsstater, hvilket har medført betydelige konkurrenceforvridninger.Der er således brug for et fælles EU-instrument til i højere grad at sikre ensretning af med-lemsstaterne fastlæggelse af nationale kvotelofter og allokeringsregler for de omfattede sekto-rer. For at kunne indfri det ambitiøse drivhusgasreduktionsmål og målsætningen for anvendel-se af vedvarende energi som EU's stats- og regeringschefer vedtog under DER’s møde i marts2007, er det derfor nødvendigt at ændre kvotedirektivet – og herunder ændre på kompensati-onsmekanismerne til de særligt udsatte sektorer.

5. Formål og indholdNærværende forordning rummer en liste over de sektorer på EU-plan, der ifølge Kommissio-nens analyser opfylder direktivets kriterier for at være særligt udsatte. Listen gælder i ud-gangspunktet til og med 2014, hvor den skal revideres. Kommissionen kan dog tilføje sekto-rer hvert år efter nærmere analyse.Den revision af Kvotedirektivet, der blev vedtaget af DER i december 2008, indeholder engenerel regel om, at elproduktion med visse undtagelser for Østeuropa og stålproduktion skalkøbe 100 % af deres kvotebehov. De øvrige omfattede virksomheder vil i 2013 som udgangs-punkt få gratiskvoter svarende til 80 % af et sektor specifikt beregningsgrundlag/benchmark.Herefter falder andelen af gratiskvoter til 30 % i 2020 og 0 % i 2027. Beregningsgrundlagetskal fastlægges ved en særskilt forordning inden udgangen af 2010. Beregningsgrundlaget kanvære et sektorbenchmark svarende til gennemsnittet af de 10 % mest effektive virksomheder ibranchen.Mange medlemslande var imidlertid stærkt bekymrede for at omkostninger til kvotekøb villeskade europæisk industris konkurrenceevne og føre til udflytning af produktion og/eller pro-duktionsanlæg til tredjelande uden klimaregulering (Carbon Leakage). Der indføjedes derforsærlige regler i direktivet, der skal sikre, at særligt truede sektorer stadig kan få gratiskvotersvarende til 100 % af den pågældende sektors beregningsgrundlag/benchmark. Sektorerne kankvalificere sig på 5 måder:1. Hvis kvoteomkostninger direkte og indirekte (via elprisen) udgør mere end 5 % af brutto-værditilvæksten i sektoren og udenrigshandelsintensiteten samtidig er over 10 % (Uden-rigshandelsintensitet defineret som sum af im- og eksport divideret med samlet omsætningi sektoren).2. Hvis kvoteomkostninger direkte og indirekte (via elprisen) udgør mere end 30 % af brut-toværditilvæksten i sektoren.3. Hvis udenrigshandelsintensiteten er over 30 %.4. Hvis en klar identificerbar del-sektor til en NACE-4 sektor opfylder ovenstående kvantita-tive krav, mens den pågældende NACE-4-sektor ikke gør detSide 2/8

5. Hvis sektoren er tæt på nogle af de ovenstående kvantitative kriterier eller den på andenvis skønnes særlig udsat er der gennemført en kvalitativ analyse16 sektorer opfylder både kravene til CO2-intensitet og særlig høj udenrigshandelsintensiteteller særlig høj CO2-intensitet. 11 sektorer opfylder alene krav under punkt 1 til CO2 intensi-tet og udenrigshandelsintensitet. 2 sektorer opfylder alene kravene under punkt 2 til CO2 in-tensitet. 117 sektorer opfylder alene kravene til udenrigshandelsintensitet under punkt 3. I alter der fundet 13 delsektorer, som opfylder de kvantitative krav under punkterne 1 – 3 ovenfor.Og endelig har en kvalitativ analyse identificeret 5 sektorer som særligt udsatte.Listen gælder for 5 år – dvs. 2010-14. Da det nye kvotedirektiv først træder i kraft i 2013, villisten kun få direkte økonomisk betydning i årene 2013-14. Under forberedelsen af listen harder været afholdt en række konsultationsmøder for interesserede parter, ligesom brancheorga-nisationer og medlemslande har været inddraget i indsamling af data.Analyserne af CO2-intensitet er foretaget under antagelse af en gennemsnitlig kvotepris på225 kr. (30 €), og at ikke-udsatte brancher skal købe 75 % af deres kvotebehov i 2013-14. An-tagelsen om køb af 75 % af kvotebehovet er ifølge Kommissionen nødvendig, da man førstkender beregningsgrundlaget/benchmarket, som skal anvendes til at udmåle antallet af gratis-kvoter til de enkelte sektorer, ved udgangen af 2010. Det er derfor ifølge Kommissionen ikkemuligt på nuværende tidspunkt at beregne hvor stor en del af kvotebehovet, ikke-udsattebrancher skal købe. Endelig er EU's gennemsnitlige CO2-emission for elproduktion lagt tilgrund ved vurdering af de indirekte omkostninger.Kommissionen har foretaget analyserne på basis af den såkaldte DB 03 brancheopdeling, for-di de relevante data for perioden 2005-07 er opgjort ved brug af denne kode. De anførte bran-chekoder i listen refererer derfor til DB 03 koden og ikke den DB 07 kode, der har været an-vendt i Danmark siden 2007. Hvor det er hensigtsmæssigt, og hvor der er tilstrækkelige datatil rådighed, er analyserne i overensstemmelse med direktivet foretaget med den mest detalje-rede brancheopdeling, der findes i EU statistikken – det såkaldte NACE 4 niveau. Jf. punkt 4ovenfor har Kommissionen dog accepteret også at analysere delsektorer til NACE-4 sektorer,hvor det har kunnet dokumenteres, at delsektorer har væsentlig højere CO2-intensitet end denNACE-4 sektor, de indgår i.Ifølge Kommissionen udleder el-produktion godt 60 % af de samlede emissioner omfattet afkvotedirektivet. Elproduktion skal med visse tidsbegrænsede undtagelser købe kvoter svaren-de til alle deres udledninger. De resterende knap 40 % af emissionerne stammer overvejendefra industrien, varme- og olie/gasproduktion. Den foreslåede liste vil fritage ca. 70% af denneresidual fra at skulle købe en større andel af deres kvotebehov.Som det fremgår skyldes fritagelse af et meget stort antal sektorer udelukkende udenrigshan-delskriteriet. For mange af de sektorer, der undtages i henhold til dette kriterium, udgør de di-rekte og indirekte kvoteudgifter væsentlig mindre end 1 % af bruttoværditilvæksten.En international aftale ved COP15 i København kan ændre ved forudsætningerne for bereg-ningerne af, om sektorerne er udsat for risiko for carbon leakage, da europæiske kvoteomfat-tede virksomheder i mindre grad vil blive udsat for konkurrence fra lande uden klimaregule-ring. Samtidigt vil EU overgå til en samlet reduktion på 30 pct. såfremt en aftale opfylder etSide 3/8

7. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herforTildeling af gratiskvoter til danske virksomheder har hidtil været reguleret af lov nr. 493 af 9.juni 2004 om CO2-kvoter (Kvoteloven) med de ændringer, der følger af lov nr. 410 af 1. juni2005, § 63 i lov nr. 430 af 6. juni 2005, § 71 i lov nr. 431 af 6. juni 2005, § 10 i lov nr. 571 af9. juni 2006, lov nr. 554 af 6. juni 2007, § 5 i lov nr. 172 af 12. marts 2008 og lov nr. 317 af30. april 2008.8. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomien, miljøet eller beskyt-telsesniveauetEn vedtagelse af forslaget vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning, nærmere be-stemt af Kvoteloven. Et første forslag til ændring af Kvoteloven ventes forelagt Folketinget iefteråret 2009, men det vil være nødvendigt at ændre loven yderligere inden udgangen af2012.Statsfinansielle konsekvenserKommissionen har mundtligt oplyst, at forslaget vil medføre, at ca. 25 % af alle emissioneromfattet af kvotedirektivet i EU stadig kan få gratiskvoter svarende til 100 % af den pågæl-dende sektors beregningsgrundlag/benchmark. På det grundlag er det beregnet, at Danmarkkan forvente at hente et auktioneringsprovenu på godt 3,5 mia. kr./år i gennemsnit i perioden2013 – 20. Under forudsætning af en kvotepris på 225 kr. Hvis der ikke var nogle sektorer,der var blevet vurderet som værende udsat for en risiko for carbon leakage, og de i stedetskulle have 80 % gratis kvoter i 2013 faldende til 30 % i 2020, ville Danmarks auktionerings-provenu gennemsnitiligt være øget med ca. 0,7 mia. kr. pr. år. Disse skøn er behæftet medusikkerhed – primært pga. manglende kendskab til niveauet for de beregningsgrund-lag/benchmark, der fastlægger tildelingen af gratiskvoter til de enkelte sektorer udenfor el-produktion.

kr.). For sektorer udenfor egentlig el-produktion – primært landbaseret industri samt olie- oggasproduktion - undtages op mod 73 % af emissionerne fra at skulle købe deres kvoter.Tallene er behæftet med betydelig usikkerhed, især fordi de beregningsgrundlag/benchmarks,som tildeling af gratiskvoter bestemmes ud fra, ikke kendes før udgangen af 2010. De faktisketal for fritagelse vil formentlig blive noget lavere end de ovenfor angivne procenter. Det skyl-des, at de kommende beregningsgrundlag/benchmarks forventes at ligge under de historiskeemissioner, der har været anvendt som udgangspunkt i nærværende beregning.BeskyttelsesniveauetEn vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark

9. HøringForslaget er blevet forelagt Klima- og Energipolitisk Specialudvalg med høringsfrist 11. sep-tember 2009.Bryggeriforeningen mener, det er vigtigt at fastholde objektive kriterier som grundlag for atopgøre, hvilke sektorer og delsektorer, der skal have 100% gratiskvoter og kan derfor ikkestøtte Regeringens ønske om, at de kvalitative vurderinger også bruges til at tage sektorer aflisten.Bryggeriforeningen kan i øvrigt støtte Regeringens linje for så vidt det ikke indebærer nogenændring i listen.DI er grundlæggende tilfreds med, at carbon leakage problematikken er adresseret så direkte ikvotedirektivet, da klimaet ikke vinder ved udflagning af produktion. Taberne bliver blotvirksomhederne i EU, herunder dem som mister deres job mv. Derfor skal den proces der erfastsæt i EU respekteres.DI er bekymret for, om Regeringen modarbejder de beslutninger, der er taget i EU i december2008 ved at tilstræbe ændringer af de objektive kriterier, som man på EU niveau var enig omat bruge til vurdering af omfanget af carbon leakage, og som fremgår klart og tydeligt af di-rektivet.DI er ikke enig i, at sektorernes placering på listen betinges af de konkrete benchmarks, dasåvel virksomheder på og uden for carbon leakage listen stilles over for de samme teknologibenchmarks. Derfor vil de være stillet helt lige, og det eneste yderligere spørgsmål er om deer konkurrenceudsatte ift. ikke-EU markeder, hvilket af den grund bør kunne ske uafhængigtaf benchmark komitologien.Foreningen for slutbrugere af energi støtter, at undtagelserne så vidt muligt baseres på de fak-tiske omkostninger til kvotekøb, som de forskellige sektorer vil blive belastet med. Dettesammenholdt med eksponeringen for konkurrence med virksomheder fra tredjelande vil bedstvise, hvilke sektorer, der i praksis vil blive udsat for "ulige konkurrence". Derfor bør manformentlig have lidt mere oversigt over konsekvenserne af benchmarking-grundlaget for defaktiske nødvendige kvotekøb, før man lægger listen over sektorer helt fast. Virksomhedernehar en interesse i at kende deres rammebetingelser så tidligt som muligt, og der må på listenikke mangle sektorer, som i praksis vil blive meget belastet. Men at det skal være lige nu - førSide 5/8

COP15 resultaterne har afsløret de overordnede fremtidige rammebetingelser - synes unød-vendigt og uhensigtsmæssigt.Landbrug & Fødevarer bakker op om, at konkurrenceudsatte virksomheder fortsat kan få gra-tis kvoter for at begå sig på det globale marked. Danmarks fødevareeksportsituation bliver re-lativt hårdere ramt end andre EU-lande ved et eventuelt køb af kvoter, der er tale om en højeksport, og da erhvervet er kendetegnet af store produktionsenheder, som derved falder underkriterierne for EU’s kvotesystem. Derfor er der et stort behov for at arbejde for at det danskefødevarehverv, som er omfattet af CO2 kvotedirektivet, fortsat kan modtage gratis CO2 kvo-ter. Kriteriet om udenrigshandelsintensitet tager højde for, at betydelige omkostninger, somkun rammer en andel af aktørerne på verdensmarkedet, påvirker konkurrenceevnen.Landbrug & Fødevarer finder det positivt, at der i Kommissionens foreløbige udkast til listeer medtaget mejeriprodukterne mælkepulver, kasein og laktose mm. Det er der et tvingendebehov for, så vel som det også er tvingende nødvendigt at se på den øvrige del af mejerisekto-ren, specielt valle, men også væksthusgartneri, og slagterierne, forædling af kød og miljøvirk-somheder som DAKA, der bearbejder animalske biprodukter. For slagteriernes vedkommendeer der stor utilfredshed med det foreløbige resultat, da det er et erhverv som er stærkt konkur-renceudsat fra virksomheder uden for EU.Endelig bemærker Landbrug og Fødevarer, at en COP 15 aftale kun vil stille EU landene ligemed 3. lande, hvis der ikke er regionale forskelle i form af kvotesystemer og dermed ikkekonkurrenceforvridning. Uanset hvad COP 15 ender med vil EU fastholde kvotesystemet,hvilket er et alvorligt problem.Dansk Erhverv bakker overordnet set op om regeringens holdning, da regeringen korrekt pro-blematiserer den generelt alt for omfattende liste over brancher, der opnår særbehandling ogselektive fordele frem for andre.Dansk Erhverv bemærker usikkerheden omkring benchmarks - og dermed beregningsgrund-laget af de reelle udgifter for køb af kvoter - hvilket fører til usikkerhed omkring tildelingen afgratiskvoter på baggrund af høj CO2-intensitet. Udfærdigelse af listen over fritagne sektorerkan således først endeligt foretages, når denne usikkerhed om benchmarks er mindsket, dvs.tidligst med udgangen af 2010.Dansk Erhverv opfordrer til, at listen løbende revurderes undervejs i den 5-årige periode tagetudviklingen i de enkelte sektorer i betragtning. Således skal listen efter Dansk Erhvervs opfat-telse ikke være statisk, men snarere dynamisk i sit omfang.Dansk Erhvervs langsigtede målsætning er at opnå sektorneutralitet for energiomkostninger,hvilket inkluderer en lige behandling af de forskellige erhvervssektorer i forhold til fritagelsefra køb af CO2-kvoter, nedtrapningsperioder af gratiskvoter og lignende favoriseringer. Derforønsker Dansk Erhverv, at tildelingen af gratiskvoter bliver på et absolut minimum for at skabeens forhold for de forskellige sektorer.Energi- og Olieforum påpeger, at der indenfor Europa findes industrier/virksomheder, der er imarkant risiko for at blive udsat for ”Carbon Leakage”. Det er derfor afgørende for disse in-dustriers konkurrenceevne, at de får tildelt de nødvendige kvoter gratis.Side 6/8

Energi- og olieforum kan derfor ikke støtte regeringens holdning og indstilling, som denkommer til udtryk i notatet og er forundret over, at Danmark skal arbejde for at udsendelsenaf listen udskydes, og at antallet af sektorer begrænses. Tilsvarende er kriterierne for at kvali-ficere til at blive optaget på ”listen” fastlagt i direktivet.Det Økologiske Råd anser fastholdelsen af kriterierne for kvotetildeling baseret på en ambiti-øs benchmark for de 10 % bedste virksomheder i branchen som altafgørende for at nå et kli-maresultat og er enig i den danske holdning om, at en endelig vedtagelse af de brancher / sek-torer som falder ind under undtagelser for købsforpligtelser af kvoter må vente til benchmar-king faktisk er foretaget. Dermed baseres listen på en faktuel vurdering af de enkelte sektorersfaktiske belastning i forhold til eventuelle konkurrenter, som ikke er omfattet af CO2redukti-onsforpligtelser.

10. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen støtter forureneren betaler princippet, hvilket regeringen som udgangspunkt villægge til grund for det videre arbejde under kvotedirektivet. Derfor er Regeringen skeptiskoverfor senere forslag til fritagelse af sektorer, der reelt ikke er i risiko for carbon leakage.Regeringen noterer sig, at kriterierne i direktivet i praksis har vist sig at medføre vidtgåendefritagelser. Et meget betydeligt antal sektorer fritages alene, fordi der er en høj udenrigshan-delsintensitet i sektoren – og ofte på trods af, at de kun er meget lidt belastet af udgifter somfølge af kvotesystemet eller af, at udflytning af produktionen reelt ikke er mulig. Efter resulta-tet af COP 15 vil der ifølge kvotedirektivet være mulighed for at vurdere listen på ny, og Re-geringen vil i den forbindelse søge at begrænse antallet af sektorer, der reelt ikke er udsat forcarbon leakage.Oprindeligt foretog Kommissionen alle analyser af sektorernes kvoteomkostninger under an-tagelse af, at ikke-udsatte sektorer skulle købe 100 % af deres kvotebehov. Dette til trods for,at virksomheder, der ikke er udsat for carbon leakage, kun skal betale for 20 % af et bench-mark, dvs. i alt noget over 20 % af deres kvoter. Danmark har påpeget dette misforhold, ogKommissionen har i dens endelige analyse delvist imødekommet danske synspunkter. Der ersåledes lagt til grund, at sektorer, der ikke er særligt udsat for udflytning, i gennemsnit skalkøbe 75 % af deres kvoter i 2013-14. Procentdelen virker dog fortsat urealistisk høj og villekræve meget ambitiøse benchmarks. Hvis der vedtages benchmarks som fører til en laveregrad af auktionering vil virksomhederne få færre omkostninger til kvotekøb, hvilket bør få be-tydning for, hvilke sektorer der inkluderes på listen.Regeringen mener principielt, at listen over særligt udsatte sektorer bør vedtages i år indenforrammerne af direktivet. Vedtagelsen kan betinges af, at sektorer kun bliver endeligt fritaget,hvis de stadig opfylder kriteriet for CO2 intensitet, når benchmarkene for tildeling af gratis-kvoter foreligger ved udgangen af 2010. Først da kan det opgøres, hvad sektorernes kvoteom-kostninger bliver. Det vil i givet fald kun påvirke de sektorer, der fritages pga. høj CO2-intensitet – ifølge Kommissionens analyse ca. 40 sektorer og delsektorer - men vil kunne be-røre en væsentlig andel af de omfattede emissioner. Regeringen mener også at fritagelsen skalrevurderes i lyset af om konkurrencesituationen ændrer sig såfremt andre lande påtager sig re-duktionsmål ifm. COP15.Side 7/8

11. Generelle forventninger til andre landes holdningerDe seneste møder i juni og juli, hvor Kommissionens forslag til liste har været drøftet, har kungivet få indikationer om andre medlemsstaters holdninger til forslaget. Nogle lande støtterDanmarks synspunkt om, at analysen af virksomhedernes omkostninger baseres på sektorer-nes faktiske omkostninger til kvotekøb. Desuden er der forslag om, at kvalitative vurderingeraf konkurrenceudsathed jf. artikel 10a para 17 også anvendes til at udelukke sektorer, der op-fylder de kvantitative kriterier, men som helt klart ikke er i risiko for udflytning.Andre lande er bekymrede over, at specifikke sektorer ikke er på listen, herunder at produkti-on af biler, væksthusgartnerier og jern- og stålstøbning ikke er undtaget fra auktionering.