DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)4. juni 2009*»Unionsborgerskab – fri bevægelighed for personer – artikel 12 EF og 39 EF –direktiv 2004/38/EF – artikel 24, stk. 2 – prøvelse af gyldigheden – statsborgere ien medlemsstat – beskæftigelse i en anden medlemsstat – lønniveauet ogbeskæftigelsens varighed – bevarelse af status som »arbejdstager« – ret til atmodtage bistandsydelse«I de forenede sager C-22/08 og C-23/08,angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF,indgivet af Sozialgericht Nürnberg (Tyskland) ved afgørelser af 18. december2007, indgået til Domstolen den 22. januar 2008, i sagerne:

Athanasios Vatsouras

(sag C-22/08)

Josif Koupatantze

(sag C-23/08)mod

Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900,

harDOMSTOLEN (Tredje Afdeling)sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne A. Ó Caoimh, J.N.Cunha Rodrigues (refererende dommer), U. Lõhmus og P. Lindh,generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomerjustitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. februar 2009,* Processprog: tysk.

efter at der er afgivet indlæg af:–––––––den tyske regering ved M. Lumma og C. Blaschke, som befuldmægtigededen danske regering ved J. Bering Liisberg og B. Weis Fogh, sombefuldmægtigededen nederlandske regering ved C. Wissels og M. de Grave, sombefuldmægtigedeDet Forenede Kongeriges regering ved I. Rao og J. Coppel, sombefuldmægtigedeEuropa-Parlamentet ved E. Perillo,A. Auersperger Matić og U. Rösslein,som befuldmægtigedeRådet for Den Europæiske Union ved M. Veiga og M. Simm, sombefuldmægtigedeKommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Maidani og F.Hoffmeister, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12.marts 2009,afsagt følgende

Dom

1Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 EFog 39 EF samt gyldigheden af artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådetsdirektiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deresfamiliemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternesområde, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse afdirektiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF,75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77, ogberigtigelser EUT 2004 L 229, s. 35, og EUT 2004 L 197, s. 34, samt EUT 2007L 204, s. 28).Anmodningerne er blevet forelagt under sager anlagt af Athanasios Vatsouras ogJosif Koupatantze mod Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (jobcenteret iNürnberg 900, herefter »ARGE«) angående ophævelse af de bistandsydelser, somde havde modtaget som arbejdssøgende.

Retsforskrifter

Fællesskabsbestemmelser3Første og niende betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:»(1) Unionsborgerskabet giver med de begrænsninger og på de betingelser, der erfastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, alleunionsborgere en primær og individuel ret til at færdes og opholde sig frit påmedlemsstaternes område.[...](9)Unionsborgere bør have ret til ophold i indtil tre måneder iværtsmedlemsstaten, uden at der stilles andre betingelser eller kræves andreformaliteter end besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, og uden atdette i øvrigt berører den gunstigere behandling af arbejdssøgende somanerkendt i EF-Domstolens praksis.«

Artikel 7 i direktiv 2004/38 bestemmer:»1. Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstatsområde i mere end tre måneder, hvis den pågældende:a)[...]3.Med henblik på anvendelsen af stk. 1, litra a), bevarer en unionsborger, derikke længere er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, sin status somarbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, hvis den pågældende:[...]c)er uforskyldt arbejdsløs efter udløbet af en tidsbegrænset ansættelseskontraktaf mindre end et års varighed eller uforskyldt har mistet sit arbejde i løbet afI-3er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten[...].

de første tolv måneder, og dette er behørigt konstateret, og den pågældendetilmelder sig arbejdsformidlingen som arbejdssøgende. I det tilfælde bevarerden pågældende sin status som arbejdstager i mindst seks måneder[...]«6Direktivets artikel 14 bestemmer bl.a.:»1. Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandleti artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatenssociale system.2.Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandleti artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser.[...]4.Uanset stk. 1 og 2 og med forbehold af kapitel VI må der under ingenomstændigheder iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere ellerderes familiemedlemmer, hvis:[...]b)unionsborgerne er rejst ind på værtslandets område for at søgebeskæftigelse. I så fald må unionsborgerne og deres familiemedlemmer ikkeudsendes, så længe det kan dokumenteres, at unionsborgerne fortsat søgerarbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.«

Artikel 24 i direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:»1. Med forbehold af specifikke bestemmelser, der udtrykkeligt fremgår aftraktaten og den afledte ret, anvendes traktatens bestemmelser udenforskelsbehandling på alle unionsborgere, der i henhold til dette direktiv opholdersig i værtsmedlemsstaten, og på værtsmedlemsstatens egne statsborgere. Denneligebehandling gælder også familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i enmedlemsstat, men som har ret til ophold eller ret til tidsubegrænset ophold.2.Uanset stk. 1 er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til at tillægge ret tilsociale ydelser i de første tre måneder af et ophold eller eventuelt i den længereperiode, der er omhandlet i artikel 14, stk. 4, litra b), eller til, forud for erhvervelseaf ret til tidsubegrænset ophold, at yde studiestøtte, herunder støtte tilerhvervsuddannelse, i form af stipendier eller lån, til andre personer endarbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret dennestatus, samt deres familiemedlemmer.«

Undtaget er [...]2.udlændinge, hvis opholdsret alene udspringer af status som arbejdssøgende,og deres familiemedlemmer samt personer, der er ydelsesberettigede i medfør af§ 1 i lov om bistandsydelser til asylansøgere [Asylbewerberleistungsgesetz].Bestemmelserne gælder med forbehold af bestemmelserne om opholdsret.«9I henhold til § 23, stk. 3, i tolvte bog i den tyske sociallov – social bistand tiludlændinge (Sozialgesetzbuch XII), har udlændinge, der er indrejst med detformål at ansøge om sociale ydelser, eller hvis opholdsret alene udspringer afstatus som arbejdssøgende, ikke krav på sociale ydelser.I § 1 i nævnte lov om bistandsydelser til asylansøgere bestemmes:»1. Ydelsesberettiget i medfør af denne lov er udlændinge, der faktisk opholdersig på Forbundsstatens område, og som1)[...]«

Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

Sag C-22/081112Athanasios Vatsouras, der er født den 10. december 1973 og græsk statsborger,ankom til Tyskland i marts 2006.Den 10. juli 2006 ansøgte han ARGE om bistandsydelser på grundlag af SGB II.Ved ARGE’s afgørelse af 27. juli 2006 blev han tildelt disse ydelser til og medden 30. november 2006. Athanasios Vatsouras’ indtægt fra beskæftigelse blevfratrukket i den pågældende ydelse, således at ydelsen blev fastsat til 169 EUR pr.I-5har opholdstilladelse på grundlag af lov om asyl [Asylverfahrensgesetz]

måned. Ved ARGE’s afgørelse af 29. januar 2007 blev nævnte ydelse forlænget tilden 31. maj 2007.1314Athanasios Vatsouras’ beskæftigelse ophørte ved udløbet af januar 2007.Ved afgørelse af 18. april 2007 besluttede ARGE, at udbetalingen af dissebistandsydelser skulle ophøre med virkning pr. 30. april 2007. Den klage, somAthanasios Vatsouras indgav over denne afgørelse, blev afvist ved ARGE’safgørelse af 4. juli 2007 med den begrundelse, at han ikke havde ret til ydelser ihenhold til § 7, stk. 1, andet punktum, nr. 2, i SGB II. Athanasios Vatsouras haranlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved Sozialgericht Nürnberg.I mellemtiden har Athanasios Vatsouras den 4. juni 2007 på ny fået beskæftigelse,der gør ham uafhængig af sociale ydelser.Sag C-23/081617Josif Koupatantze, der er født den 15. maj 1952, er græsk statsborger.Han indrejste til Tyskland i oktober 2006 og påbegyndte arbejde den 1. november2006. Arbejdsforholdet ophørte den 21. december 2006, idet arbejdsgiverenhenviste til ordreknaphed.Den 22. december 2006 ansøgte Josif Koupatantze ARGE om bistandsydelser pågrundlag af SGB II. Ved afgørelse af 15. januar 2007 tildelte ARGE hambistandsydelser til og med den 31. maj 2007 på 670 EUR pr. måned. Vedafgørelse af 18. april 2007 besluttede ARGE imidlertid, at udbetalingen af ydelsenskulle ophøre med virkning pr. 28. april 2007.Den klage, som Josif Koupatantze indgav over denne afgørelse, blev afvist vedARGE’s afgørelse af 11. maj 2007 med den begrundelse, at han ikke havde ret tilydelser i henhold til § 7, stk. 1, andet punktum, nr. 2, i SGB II. Josif Koupatantzehar anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret.Fra den 1. juni 2007 har Josif Koupatantze på ny fået beskæftigelse, der gør hamuafhængig af sociale ydelser.De præjudicielle spørgsmål21Den 18. december 2007 har Sozialgericht Nürnberg besluttet at udsætte sagen ogforelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:»1) Er artikel 24, stk. 2, i [...] direktiv 2004/38 [...] forenelig med artikel 12 EF,sammenholdt med artikel 39 EF?2)I-6Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, ønskes oplyst, om artikel12 EF, sammenholdt med artikel 39 EF, er til hinder for nationalebestemmelser, der udelukker unionsborgere fra sociale ydelser, såfremt den i

Selv om det inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem Fællesskabetsretsinstanser og de nationale domstole principielt tilkommer den nationale ret atefterprøve, at de betingelser, der indebærer, at en fællesskabsbestemmelse finderanvendelse, er opfyldt i den sag, der verserer for den, kan Domstolen i enpræjudiciel forelæggelsessag i givet fald give nærmere oplysninger med henblikpå at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (jf. i denne retning dom af4.7.2000, sag C-424/07, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 58).De forelagte spørgsmål bygger, således som det fremgår afforelæggelsesafgørelsen, på den forudsætning, at Athanasios Vatsouras og JosifKoupatantze på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne ikkevar arbejdstagere i artikel 39 EF’s forstand.Den forelæggende ret har konstateret, at Athanasios Vatsouras’ »korte ubetydeligebeskæftigelse« var »ikke-eksistenssikrende«, og at Josif Koupatantzesbeskæftigelse »kun lige varede i mere end en måned«.Hertil bemærkes, at arbejdstagerbegrebet i artikel 39 EF ifølge fast retspraksis eret fællesskabsretligt begreb, som ikke må fortolkes indskrænkende. Enhverperson, der udøver en reel og faktisk beskæftigelse, bortset fra beskæftigelse af såringe omfang, at den fremtræder som et rent marginalt supplement, skal anses for»arbejdstager«. Kendetegnet ved et arbejdsforhold er ifølge denne praksis, at enperson i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efterdennes anvisninger (jf. bl.a. dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml.s. 2121, præmis 16 og 17, og af 11.9.2008, sag C-228/07, Petersen, endnu ikketrykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).Hverken den begrænsede størrelse af vederlaget eller spørgsmålet om, hvorledesmidlerne til at sikre vederlaget tilvejebringes, er afgørende forI-7

arbejdstagerbegrebet i fællesskabsretlig forstand (jf. dom af 31.5.1989, sag344/87, Bettray, Sml. I, s. 1621, præmis 15, og af 30.3.2006, sag C-10/05, Matternog Cikotic, Sml. I, s. 3145, præmis 22).28Den omstændighed, at indtægten ved lønnet beskæftigelse er mindre endeksistensminimum, udelukker ikke, at den person, der udøver den, anses forarbejdstager i henhold til artikel 39 EF (jf. dom af 23.3.1982, sag 53/81, Levin,Sml. s. 1035, præmis 15 og 16, og af 14.12.1995, sag C-317/93, Nolte, Sml. I,s. 4625, præmis 19), selv hvis han ønsker at supplere lønnen med andre midler,såsom offentlige ydelser udbetalt af bopælsmedlemsstaten (jf. dom af 3.6.1986,sag 139/85, Kempf, Sml. s. 1741, præmis 14).Hvad angår beskæftigelsens varighed kan den omstændighed, at en lønnetbeskæftigelse er kortvarig, desuden ikke i sig selv udelukke beskæftigelsen fraartikel 39 EF’s anvendelsesområde (jf. dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Bernini,Sml. I, s. 1071, præmis 16, og af 6.11.2003, sag C-413/01, Ninni-Orasche, Sml. I,s. 13187, præmis 25).Heraf følger, at det uanset det begrænsede lønniveau og beskæftigelsens kortevarighed ikke kan udelukkes, at de nationale myndigheder ud fra en samletvurdering af det pågældende arbejdsforhold kan anse beskæftigelsen for en reel ogfaktisk beskæftigelse, hvorved vedkommende således kan anses for»arbejdstager« i artikel 39 EF’s forstand.Såfremt den forelæggende ret når til denne konklusion med hensyn til denbeskæftigelse, som Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze udøvede, har dissebevaret deres status som arbejdstagere i mindst seks måneder, for så vidt sombetingelserne i artikel 7, stk. 3, litra c), i direktiv 2004/38 er opfyldt. En sådanvurdering af sagernes faktum skal foretages selvstændigt af den nationale ret.Hvis Athanasios Vatsouras og Josif Koupatantze har bevaret deres status somarbejdstagere, havde de ret til ydelser som dem, der er omhandlet i SGB II, imedfør af artikel 24, stk. 1, i direktiv 2004/38 i nævnte periode på mindst seksmåneder.Det første spørgsmål33Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, omartikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 er forenelig med artikel 12 EF, sammenholdtmed artikel 39 EF.Artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38 fastsætter en undtagelse til detligebehandlingsprincip, der gælder for andre unionsborgere end arbejdstagere,selvstændige erhvervsdrivende og personer, der har bevaret denne status, samtderes familiemedlemmer, der opholder sig i værtsmedlemsstaten.

I henhold til denne bestemmelse er værtsmedlemsstaten ikke forpligtet til attillægge ret til sociale ydelser til navnlig arbejdssøgende i den længere periode, dehar ret til at opholde sig dér.Statsborgere fra en medlemsstat, der søger arbejde i en anden medlemsstat, eromfattet af anvendelsesområdet for artikel 39 EF og dermed omfattet af retten tilligebehandling som fastsat i bestemmelsens stk. 2 (dom af 15.9.2005, sag C-258/04, Ioannidis, Sml. I, s. 8275, præmis 21).Desuden kan artikel 39, stk. 2, EF, når henses til indførelsen afunionsborgerskabet og den anlagte fortolkning af unionsborgernes ret tilligebehandling, ikke længere fortolkes således, at en økonomisk ydelse, som hartil formål at lette adgangen til beskæftigelse på en medlemsstats arbejdsmarked,ikke er omfattet af bestemmelsens anvendelsesområde (dom af 23.3.2004, sag C-138/02, Collins, Sml. I, s. 2703, præmis 63, og Ioannidis-dommen, præmis 22).Det er imidlertid legitimt, at en medlemsstat ikke udbetaler en sådan ydelse, førdet er fastslået, at der består en reel forbindelse mellem den arbejdssøgende ogarbejdsmarkedet i denne stat (dom af 11.7.2002, sag C-224/98, D’Hoop, Sml. I,s. 6191, præmis 38, og Ioannidis-dommen, præmis 30).Hvorvidt der består en sådan forbindelse, afhænger bl.a. af, om det kan fastslås, atden omhandlede person i et rimeligt tidsrum faktisk og reelt har søgt arbejde i denpågældende medlemsstat (Collins-dommen, præmis 70).Heraf følger, at statsborgere i medlemsstaterne, der søger beskæftigelse i en andenmedlemsstat, og som har godtgjort en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i dennestat, kan påberåbe sig artikel 39, stk. 2, EF med henblik på at modtage enøkonomisk ydelse, som har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet.Det tilkommer de kompetente nationale myndigheder og i givet fald de nationaleretter ikke blot at fastslå, om der består en reel forbindelse til arbejdsmarkedet,men også at undersøge de forhold, der ligger til grund for ydelsen, navnligydelsens formål og betingelserne for dens tildeling.Formålet med ydelsen skal, således som generaladvokaten har anført i punkt 57 iforslaget til afgørelse, analyseres i forhold til resultaterne og ikke til ydelsensformelle struktur.En betingelse som den, der er omhandlet i § 7, stk. 1, i SGB II, hvorefter denpågældende skal være arbejdsdygtig, vil kunne udgøre et indicium for, at ydelsenhar til formål at lette adgangen til beskæftigelse.Under alle omstændigheder skal undtagelsen i artikel 24, stk. 2, i direktiv 2004/38fortolkes i overensstemmelse med artikel 39, stk. 2, EF.

Økonomiske ydelser, der, uanset hvorledes de betegnes i den nationalelovgivning, har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet, kan ikke anses for»sociale ydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, idirektiv 2004/38.Herefter skal gives det svar, at hvad angår statsborgere i medlemsstaterne, dersøger beskæftigelse i en anden medlemsstat, har gennemgangen af det førstespørgsmål intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 24,stk. 2, i direktiv 2004/38.Det andet spørgsmål

Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, omartikel 12 EF er til hinder for nationale bestemmelser, der udelukker statsborgerefra en medlemsstat i Den Europæiske Union fra adgangen til socialebistandsydelser, der indrømmes illegale indvandrere.Med hensyn til dette spørgsmål henviser den forelæggende ret til bestemmelsernei loven om bistandsydelser til asylansøgere, der i § 1, stk. 1, nr. 1, bestemmer, atydelsesberettiget er udlændinge, der faktisk opholder sig på ForbundsrepublikkenTysklands område, og som har opholdstilladelse på grundlag af lov om asyl.Derfor bør det forelagte spørgsmål forstås således, at den forelæggende retnærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 12 EF er til hinder for nationalebestemmelser, der udelukker statsborgere i medlemsstaterne fra adgangen tilsociale bistandsydelser, hvorimod disse indrømmes statsborgere i tredjelande.Artikel 12, stk. 1, EF forbyder inden for EF-traktatens anvendelsesområde og medforbehold af dennes bestemmelser al forskelsbehandling på grundlag afnationalitet.Denne bestemmelse vedrører situationer, der henhører under fællesskabsrettensanvendelsesområde, hvori en statsborger i en medlemsstat udsættes forforskelsbehandling i forhold til statsborgerne i en anden medlemsstat alene pågrundlag af sin nationalitet, og kan ikke finde anvendelse i tilfælde af en eventuelforskellig behandling af statsborgere i medlemsstater og statsborgere i tredjelande.Det tredje spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 12 EF ikke er til hinderfor nationale bestemmelser, der udelukker statsborgere i medlemsstaterne fraadgangen til sociale bistandsydelser, der indrømmes statsborgere i tredjelande.

Sagsomkostningerne

54Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager,der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse omsagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som erafholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Athanasios Vatsouras

Josif Koupatantze

Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900,

Dom

Retsforskrifter

Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål

Om de præjudicielle spørgsmål

Sagsomkostningerne

1)

Hvad angår statsborgere i medlemsstaterne, der søger beskæftigelse i en

anden medlemsstat, har gennemgangen af det første spørgsmål intet

frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 24, stk. 2, i

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004

om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og

opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning

(EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF,

68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF,

90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF.

Artikel 12 EF er ikke til hinder for nationale bestemmelser, der

udelukker statsborgere i medlemsstaterne fra adgangen til sociale

bistandsydelser, der indrømmes statsborgere i tredjelande.

2)