Executive summaryEU-Kommissionen er kommet med etudspil til det politiske program for EU’sretspolitik de næste fem år. Det såkaldteStokholm-program er ambitiøst og sigtergrundlæggende mod at ”normalisere”retspolitikken og dermed komme af medde mange undtagelsesbestemmelser ognationale særordninger, der har prægetpolitikken på dette område. Udkastetindeholder vidtrækkende planer forhvordan EU fremover skal sikre EU-borgeres rettigheder, forebygge terrorog international kriminalitet og håndtereindvandring og asylpolitik. SelvomDanmark har et forbehold, kan vi næppeundgå at blive påvirket. Hvis programmetvedtages vil det danske retsforbeholdbåde komme til at ”vokse” og ”krympe”.

INDLEDNING

EU-Kommissionen fremlagde i denne uge et po-litisk program for EU’s retspolitik de næste femår. Stokholm-programmet er det hidtil mest am-bitiøse udspil til en samlet retspolitik for Europa.Hvis programmet bliver vedtaget og gennemført,går EU ind i en ny fase på det her område, der vilkunne mærkes direkte af alle EU-borgere – frafælles regler i forhold til bl.a. skilsmisser og han-del på nettet, over indførelsen af et fælles asylsy-stem og indvandringspolitik, og til mere tværgå-ende politisamarbejde og bekæmpelse af terror.Retspolitikken blev i 1999 lanceret som et presti-geprojekt for EU; symbolet på, at EU ikke barevar et økonomisk men nu også et politisk fælles-skab. Siden da har det dog været fyldt med kon-flikter, der har gjort det svært at nå til enighed oggang på gang forsinket den politiske proces. Med-lemslandene har været meget tøvende med at af-give suverænitet på politisk følsomme områdersom indvandringspolitik og politisamarbejde.Derudover har man indtil nu på mange områdernøjedes med at vedtage minimumsregler medmange undtagelser og nationale særordninger.Sidst, men ikke mindst, er hele retspolitikkenpræget af en grundlæggende udfordring om påden ene side at sikre frihed og rettigheder, og påden anden side at garantere kontrol og sikkerhed,der ofte betyder en indskrænkning i denne frihed.Den balance kan være svær nok at finde for hverenkelt medlemsland, men det bliver for alvor enudfordring, når der skal skabes enighed blandt 27lande, alle med forskellige retskulturer.Det er på denne baggrund, at Kommissionensudspil bliver interessant og ambitiøst. Det nye iStokholm-programmet er først og fremmest, atretspolitikken skal blive til et ”normalt” og inte-greret samarbejdsområde på linje med andre poli-tikområder i EU. Samtidig bygger det ikke somtidligere udspil udelukkende på vidtløftige ideermen er, som Kommissionen selv peger på, udtrykfor en ”modning”, hvor man i dag har næsten 10års konkrete erfaringer med i bagagen.

RETTIGHEDER OG FRI BEVÆGELIG-

HED

Den første del af Kommissionens program hand-ler om at sikre EU-borgeres rettigheder. Som denførste internationale organisation regner EU medat underskrive den Europæiske Menneskerettig-hedskonvention. Der er derudover fokus påbørns rettigheder og sårbare grupper. Her nævnerKommissionen specifikt romaerne, der er udsatfor diskrimination i en række medlemslande, ogsåselvom mange af dem er f.eks. rumænere ogdermed EU-borgere. I takt med at der kommermere digital forvaltning, skal der desuden udvik-les bedre regler og teknologi til beskyttelse af per-sondata. Sidst, men ikke mindst, lægges der op tilat EU-borgere skal beskyttes bedre når de rejser iudlandet og f.eks. kunne få hjælp på andre EU-landes konsulater.For det andet skal EU i højere grad sikre den friebevægelighed og nedbryde barrierer for EU-borgere, der ønsker at arbejde og bosætte sig i etandet EU-land. Reglerne er her mere eller mindrepå plads, men undersøgelser peger på, at mangelande fortsat ikke implementerer dem ordentligt.Det er bemærkelsesværdig, at der lægges så megetvægt på dette, netop i lyset af Metock-dommen,der blev kritiseret af en række lande for at trækkeretten til fri bevægelighed for langt. En enkeltindrømmelse gives dog her til bekymrede landesom f.eks. Danmark – nemlig at man vil under-søge mulighederne for at begrænse misbrug afreglerne om fri bevægelighed i forbindelse medbl.a. familiesammenføring.

grænseoverskridende kriminalitet såsom hvid-vaskning af penge, narko- og våbensmugling ogmenneskehandel. Størstedelen af alvorlig krimina-litet i Danmark har i dag et grænseoverskridendeelement, og samarbejdet indenfor EU’s politi-agentur, Europol, bliver derfor vigtigere og vigti-gere. Europol vil fremover få en række nye opga-ver og skal i højere grad samarbejde med myn-digheder og kilder udenfor EU for at sikre bedreinformationsudveksling om f.eks. narkosmuglingog mulige terrorangreb.Det andet ben i strategien er et mere effektivtstrafferetssystem. Når kriminaliteten bliver græn-seoverskridende, risikerer forskellige regler forudlevering af mistænkte og bevismateriale nemtat blive en kæp i hjulet i forhold til opklaring ogretsforfølgelse. EU har allerede fået en fælles ar-restordre, men derudover foreslår Kommissionenen fælles bevisordre, der skal gøre det nemt at fåudleveret og accepteret bevismateriale i straffesa-ger på tværs af medlemslandene. Et andet forslager oprettelsen af et fælles system for straffeatte-ster, der skal forhindre at personer, der er dømtfor f.eks. pædofili, efterfølgende kommer til atarbejde med børn i andre EU-lande.For det tredje lægges der vægt på en yderligereforstærkning af kontrollen med EU’s ydre græn-ser. EU’s grænseagentur, Frontex, kommer for-mentligt til at få en større rolle. I dag har Frontexhovedsæde i Warsawa, men fremover forestillerman sig, at der skal være regionale kontorer i demedlemslande, der er udsat for et særligt stortindvandringspres. Derudover skal grænsekontrol-len blive bedre til at skelne mellem forskelligetyper af rejsende. Den øgede kontrol er blevet enstørre og større barriere for vareimport, forret-ningsrejsende, turister og rejsende EU-borgere.For at gøre det nemmere for disse grupper er detblevet foreslået at udvikle et elektronisk ind- ogudrejsesystem, der med brug af biometrisk datakan gøre det hurtigere at komme gennem kon-trollen. Sidst, men ikke mindst, skal EU’s nyeasylkontor hjælpe med at sikre, at grænsekontrolikke bliver en forhindring for flygtninges adgangtil Europa.

DEN SVÆRE UDLÆNDINGEPOLITIK

Den tredje store udfordring er udlændingepoli-tikken. Kontrol med ulovlig indvandring fylderstadig meget, og her er det tydeligt at den immi-grationspagt, som Sarkozy forhandlede igennemsidste år, præger programmet med vægt på tilba-gesendelsesaftaler, strengere straffe til menneske-smuglere og arbejdsgivere, der ansætter ulovligeindvandrere. Men i forhold til tidligere læggerStokholm-programmet langt mere vægt på lovligindvandring. Det er de sidste år blevet tydeligt, atEU har behov for arbejdsindvandring på en ræk-ke områder, og at der blandt de vestlige lande erkonkurrence om at kunne tiltrække f.eks. højtud-dannede. I dag er det sådan, at kun 5 % af dehøjtuddannede indvandrere fra Afrika søger modEuropa, mens næsten 90 % tager til USA. Derforpeger Kommissionen på behovet for at udvikleen mere fleksibel indvandringspolitik, der kantilpasse sig behovene på arbejdsmarkedet, og etindvandringskodeks, der skal give alle lovlige ind-vandrere samme rettigheder på tværs af medlems-landene.Det der fylder mest på indvandringsområdet erdog asylpolitikken. EU er netop nu i gang med atdiskutere reglerne for et egentligt fælles asylsy-stem, der efter planen skal være gennemført se-nest i 2012. Men fælles regler garanterer ikke, atde bliver implementeret ensartet. Kommissionenforeslår derfor, at fælles træningsmoduler skalvære obligatorisk for alle nationale asylmyndighe-der, at der skal være langt strengere kontrol medhvordan landene anvender reglerne, og at hvertland periodisk skal evalueres. Samtidig skal med-

lemslandene senest fra 2014 gensidigt anerkendeandre landes tildeling af asyl, hvilket i princippetbetyder fri bevægelig for anerkendte flygtningeindenfor EU. Programmet lægger derudover optil en række solidaritetsmekanismer, der skalhjælpe yderlandene, der ofte står med langt defleste asylansøgere. F.eks. foreslås det at opretteen intern genbosætningsordning, hvor medlems-lande kan tilbyde at tage en årlig kvote af flygt-ninge fra de lande, der er mest presset.

RETSFORBEHOLDET BÅDE VOKSER

OG KRYMPER

På trods af det danske retsforbehold kan Dan-mark næppe undgå at blive påvirket af Stokholm-programmet. Retsforbeholdet vil formentligt bå-de komme til at vokse og til at krympe. Forbe-holdet kommer til at vokse i den forstand, atDanmark kommer til at stå udenfor endnu mereEU-samarbejde i takt med, at nye regler blivervedtaget. Det gælder f.eks. i forhold til lovlig ind-vandring, hvor Danmark ikke vil kunne deltage if.eks. den nye ”blue card”-ordning, der skal til-trække højtuddannede indvandrere. Det gælderogså i forhold til politi- og strafferetssamarbejdet,som Danmark indtil videre har deltager i. HvisLissabon-traktaten vedtages, bliver dette områdesom det sidste overstatsligt, og så træder det dan-ske forbehold i kraft. Kun hvis forbeholdet ænd-res eller afskaffes, vil Danmark fremover kunnevære med i Europol.På andre områder kan Danmark dog ikke undgåat gennemføre fremtidige regler, også selvom viikke har nogen stemmeret, når de skal vedtages. Iforhold til grænsekontrol og bekæmpelse af ulov-lig indvandring er Danmark i praksis forpligtet tilat gennemføre alle nye regler, der er defineretsom en udvikling af det oprindelige Schengen-Acquis. Og det gælder i forhold til de danske pa-rallelaftaler på de asyl- og civilretlige områder,hvor Danmark ved ændringer skal acceptere nyeregler uden vrøvl eller helt opgive aftalerne. Mestaf alt kommer forbeholdet dog under pres, fordidet bliver sværere at skille de forskellige politik-områder klart ad. Jo mere avanceret og udvikletEU’s politik på retsområdet bliver, jo mere be-gynder forskellige områder at støde sammen. Det

KOMMER DET TIL AT BLIVE VEDTA-

GET?

Stokholm-programmet må siges at være et mo-digt og ambitiøst udspil fra Kommissionen. Detgør på en række områder op med den forsigtig-hed og de mange særordninger, der har været in-denfor retssamarbejdet. Samtidig fokuserer detikke kun på sikkerhed og kontrol men i højeregrad end tidligere også på rettigheder og frihedbåde for EU-borgere og udlændinge. Mange vilformentligt også mene, at det er et nødvendigt ogstærkt tiltrængt udspil. Retspolitikken handler omså vigtige spørgsmål, at de nuværende regler sim-pelthen ikke er tilfredsstillende.Det er dog langt fra sikkert, at Kommissionensforslag vil blive vedtaget i noget nær dets nuvæ-rende form. Der er fortsat modstand mod flereregler og harmonisering på dette område framange medlemslande. Især de sidst ankomneEU-lande vil formentligt stejle over ambitionsni-veauet. De er kun lige blevet færdige med at gen-nemføre de eksisterende regler, og mange af lan-dene har ikke tidligere haft nogen nævneværdigerfaring med f.eks. asylansøgere og grænsekon-trol. Samtidig kommer Kommissionen ikke mednogen konkrete løsningsforslag til de virkeligtsvære spørgsmål, hvor linjerne er hårdt optruknemellem medlemslandene. Det gælder bl.a. civilret-lige spørgsmål som gensidig anerkendelse afdomme og skilsmisser, hvor landenes retskulturer meget forskellig. Og det gælder på udlændin-geområdet, hvor der blandt nogle lande fortsat er

DIIS BRIEF

INDLEDNING

RETTIGHEDER OG FRI BEVÆGELIG-

HED

TERROR, ORGANISERET KRIMINALI-

TET OG GRÆNSEKONTROL

DIIS BRIEF

DEN SVÆRE UDLÆNDINGEPOLITIK

DIIS BRIEF

RETSFORBEHOLDET BÅDE VOKSER

OG KRYMPER

KOMMER DET TIL AT BLIVE VEDTA-

GET?

DIIS BRIEF

DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER

¶

¶

¶

¶