Tidlige beslutninger i EU's lovgivning

I. Den fælles beslutningstagen (Codecision) - Brug af Triloger

1. Indledning2. Kommissionens initiativret3. 1.- og tidlige 2. behandlingsaftaler4. 2.-behandlingsaftaler5. 3. behandling/Forligsudvalget

II. Konsekvenser af den hyppige brug af tidlige aftaler om lovgivningen i

EU

6. Manglende åbenhed?7. Manglende klarhed?

III. Kommissionen

IV. De nationale parlamenter

8. Evt. vanskeligheder for de nationale parlamenter9. Evt. initiativer for øget inddragelse af de nationale parlamenter10. Leverandører af information og kanaler til indflydelse10.1. Regeringer/Rådet10.2. Andre nationale parlamenter10.3. Europa-Parlamentet10.4. Kommissionen11. Timing

V. Afslutning: Konklusion

1. Indledning

Den såkaldte ”Fælles beslutningstagen”, TEUF art. 251, blev indført ved Maa-strichttraktaten i 1993, hvor den dækkede 15 politikområder, og ændret vedAmsterdamtraktaten i 1999 og ved Nice-traktaten (anvendelsesområdet) i2003, og dækker i dag i alt 44 politikområder. Hvis Lissabontraktaten træder ikraft bliver proceduren til ”Den almindelige lovgivningsprocedure”, der vildække 75 % af alle lovgivningsområder.Ved

Amsterdamtraktaten

blev det muligt at afslutte lovgivningsprocedurenved 1. behandling (det var ikke muligt under Maastricht-traktaten). Mulighedener ligeledes nævnt i

inter-institutionelle aftaler

(senest af 13. juni 2007,2007/C 145/02) om det praktiske forløb af proceduren for fælles beslutnings-tagen, hvorefter ”Institutionerne samarbejder loyalt under hele procedurenmed henblik på at tilnærme deres holdninger mest muligt til hinanden for der-ved at skabe mulighed for eventuelt at vedtage den pågældende retsakt på et1tidligt stadium i proceduren” .Dette har skabt grundlag for forhandlinger mellem lovgiverne (Rådet og Euro-pa-Parlamentet) i de såkaldte

triloger,

hvor også Kommissionen deltager.Trilogerne starter normalt umiddelbart efter forslagenes fremsættelse, ufor-melle triloger nogle gange før.

2. Europa-Kommissionens initiativret

Kommissionen har ifølge traktaten

retten til at fremsætte forslag til lovgiv-

ning

(initiativretten), og denne kompetence er ikke blevet ændret ved de for-skellige traktatvedtagelser, og bliver det heller ikke ved en evt. Lissabontrak-tat. Initiativretten er vigtig i den institutionelle balance, idet den giver Kommis-sionen mulighed for at beslutte indhold, hjemmel (iht. traktaten) og tidspunktfor fremsættelse af lovgivningsforslag.I praksis er

Kommissionens eneret til at fremsætte forslag imidlertid be-

grænset.

Ofte er Kommissionens forslag ”bestilt” af Det Europæiske Råd,eller af Rådet eller Europa-Parlamentet, bl.a. i henhold til art. 208, hvorefterRådet kan anmode Kommissionen om at forelægge egnede forslag til opfyl-delse af de fælles mål. Europa-Parlamentet har med held forsøgt lignendeinitiativ (5. bilforsikringsdirektiv, 2005/14/EC). Ligeledes indsætter lovgivernenogle gange revisionsbestemmelser i lovgivningen, der forpligter Kommissio-

nen til at undersøge visse forhold i forbindelse med forslaget og fremsætte”egnede forslag” på et senere tidspunkt. Formuleringer, der formelt oprethol-der Kommissionens initiativret, men lægger politiske bindinger på Kommissio-nen.Endelig sker der ofte ret store ændringer i forslagene under behandlingen iRåd og Parlament.Kommissionen har kontakter til ordførere i Parlamentet og til formandskabetfor at vurdere mulighederne for vedtagelse af konkrete forslag. Disse kontak-ter har ikke karakter af egentlige triloger, men er ofte en første kontakt mellemdem, der bliver de relevante operatører, når forslaget fremsættes.Når Kommissionen beslutter at fremsætte et forslag, sendes det samtidigt tilRådet og Europa-Parlamentet (og til de nationale parlamenter iht. uformelaftale), hvilket starter den egentlige lovgivningsproces. Den kan indeholde trebehandlinger, men har oftest færre.Endelig betyder brugen af 1. – og 2. behandlingsaftaler i praksis en begræns-ning af Kommissionens mulighed for at ændre eller trække forslag tilbage, jfr.nedenfor under punkt III.

3. 1.- og tidlige 2.-behandlingsaftaler

Beslutningerne i Rådet og Europa-Parlamentet baserer sig på tætte kontaktermellem de to institutioner på flere forskellige niveauer af såvel politisk somadministrativ karakter.I begyndelsen af hvert formandskab holdes der

møder mellem formanden

for Coreper

(normalt Coreper 1, der er ansvarlig for de fleste forslag underden fælles beslutningstagen)

og formændene for de berørte udvalg

i Par-lamentet, hvor man drøfter prioriteringer og tidsplaner for behandlingen afforslag i det kommende ½ år.Denne overordnede prioritering af allerede fremsatte og nye forslag kan giveen indikation om, hvor der er bedst mulighed for at opnå en aftale mellemlovgiverne inden 1-behandlingen.De såkaldte ”1.-behandlingsaftaler” er aftaler mellem Rådet og Europa-Parlamentet om vedtagelse af forslag i forbindelse med 1. behandlingen iParlamentet og den fælles holdning i Rådet.

”Tidlige 2.-behandlingsaftaler”

er aftaler, der indgås mellem de samme institutioner, efter 1. behandlingen iParlamentet, men inden den fælles holdning i Rådet.

Forhandlingerne om sådanne aftaler, føres i en ret stor kreds: Dels i

formelle

triloger,

der udgøres af ordfører, skyggeordførere og koordinatorer (evt. ud-valgsformænd) fra Parlamentet, repræsentanter fra Rådet (Coreper eller enrådsarbejdsgruppe) samt Kommissionen på administrativt niveau. Dels i

uformelle triloger

mellem stort set samme personkreds, men evt. med redu-ceret antal. Forud for trilogerne har der ofte været endnu mere uformellekontakter mellem Parlamentets ordfører og formanden for Coreper (ambas-sadøren fra formandskabslandet).Parlamentets forhandlere rapporterer tilbage til det relevante udvalg om for-handlingerne i trilogerne, ligesom det er oplyst, at Rådsekretariatet udarbejderet referat, som tilsendes medlemslandenes faste repræsentationer.Forhandlingerne i trilogerne føres på baggrund af tilkendegivelser fra hen-holdsvis Rådet og Parlamentet.For Rådets vedkommende føres forhandlingerne i trilogerne af formandska-bets ambassadør på baggrund af et mandat fra COREPER. I Corepers man-dat til formandskabet tages der højde for evt. udtalelser fra Rådet (normaltkun i vigtige sager) og behandlingen i Rådets arbejdsgrupper. Efter hverttrilogmøde rapporterer formandskabet tilbage til COREPER om udfaldet afforhandlingerne og får her justeret sit mandat, hvis der er behov for det. BådeCoreper og arbejdsgrupperne handler naturligvis efter instruks fra deres re-spektive regeringer.Rådet (specielt formationer, der mødes sjældnere) kan have vanskelighedermed af følge forhandlingerne i trilogerne, og det er derfor

Coreper, der er det

centrale organ,

der tager stilling til Parlamentets ønsker om ændringer. Detkan også anses for uhensigtsmæssigt at debattere forhandlingerne i triloger-ne, medens de står på, da Rådets møder er offentlige. Det hævdes således,at formandskabet kan afstår fra at optage forslag på Rådets dagsorden, hvisen åben debat kan skade forhandlingerne.I Parlamentet har reglerne været mere flydende, og det har ofte forekommet,at aftaler er indgået, før behandlingen i respektive udvalg; men i maj måned iår har Parlamentet forsøgt en opstramning, idet de tidligere ”Guidelines” nu erafløst af en ”Adfærdskodeks”, der bestemmer, at forhandlingerne i trilogernesom hovedregel

skal foregå på baggrund af vedtagelse i det relevante

udvalg.

(Europa-Parlamentets Forretningsorden, juli 2009, bilag XX: Ad-

færdskodeks for forhandlinger i forbindelse med den fælles beslutningsta-2gen ).Umiddelbart kan det synes en

vanskelig opgave at opnå enighed

mellemRådet og Parlamentet på et så tidligt tidspunkt i forhandlingerne. Ikke blot skalRåd og Parlament (måske) begrænse/ændre egne ændringsforslag; man skalogså acceptere de ændringsforslag, som den anden part vil have med.Der er imidlertid ofte en

fælles interesse

hos rådsformandskabets og Parla-mentets forhandlere i at finde en løsning. Formandskabet ser gerne en langliste af vedtagelser som tegn på et effektivt formandskab, og Parlamentetfinder ofte, at det kan opnå bedre resultater i direkte, lukkede forhandlingermed formandskabet end ved at vedtage ændringsforslag, der behandles i detsamlede Råd. Kommissionens holdning kan her være afgørende, idet Kom-missionen kan tvinge Rådet til at træffe beslutning ved enstemmighed ved atafgive negativ udtalelse om ændringsforslag fra Parlamentet.Motivationen til at fremme tidlige beslutninger i trilogerne styrkes også vedtraktatens bestemmelser om, at der ved 1. behandlingen kun kræves simpeltflertal for at vedtage ændringsforslag, medens der ved 2. behandlingen kæ-ves absolut flertal.Det er den almindelige opfattelse, at

de reelle forhandlinger foregår i trilo-

gerne

for senere at blive forelagt Coreper, Rådet og Parlamentet.

Omfanget af beslutningen truffet i disse tidlige triloger

er steget betydeligtgennem de senere år.De seneste tal fra Kommissionen viser, at antallet af 1.-behandlingsaftaler nuer oppe på 70 % af vedtagelser om lovgivningsforslag. Når hertil lægges detidlige 2.-behandlingsaftaler er tallet over 80 %.

4. 2.-behandlingsaftaler

Aftaler i forbindelse med 2.-behandlingen bygger på resultatet af Parlamen-tets 1.-behandling og Rådets fælles holdning. Dette kan gøre mulighedernefor en aftale lettere, men langt fra altid, da forhandlerne vil være mere bundnei deres opgave.

I trilog-møderne er det som regel samme forhandlingsdelegation fra Parla-mentet, medens forhandleren fra Coreper kan have skiftet som følge af deskiftende formandskaber.

5. 3.-behandling/Forligsprocedure

Lykkes det ikke at nå til enighed ved 1. eller 2. behandling, indkaldes der tilmøde i Forligsudvalget, der består at 27 repræsentanter fra medlemsstaterne,som regel med en minister fra formandskabet som formand, og 27 repræsen-tanter fra Europa-Parlamentet.Europa-Parlamentets delegation ledes af én af dets tre næstformænd medsærligt ansvar for møderne i Forligsudvalget. Med i Parlamentets delegationer ligeledes ordføreren og udvalgsformanden. Resten af pladserne besættesaf de politiske grupper i henhold til deres størrelse.Kommissionen deltager på kommissærniveau.Også her foregår de konkrete forhandlinger i triloger efter samme mønstersom ved 1. og 2. behandlingen, men

reglerne er mere formaliserede,

idetder foreskrives tæt kontakt mellem trilogforhandlerne og institutionernes dele-gationer i Forligsudvalget. Et møde i Forligsudvalget forberedes f. eks. forParlamentets vedkommende ved formøde i trilogdelegationen og et møde iden samlede parlamentsdelegation. Kommissionen deltager aktivt i møderne iParlamentets delegation.Udgangspunktet i forhandlingerne er Rådets fælles holdning og Parlamentetsændringsforslag fra 2. behandlingen.Hvis der ikke opnås enighed om en fælles tekst, bortfalder forslaget.

II. Konsekvenser af den hyppige brug af tidlige aftaler om lovgivningen i

EU

6. Manglende åbenhed?

Det er blevet kritiseret, at den store brug af 1.- og tidlige 2.-behandlingsaftalersvækker åbenheden og tilgængeligheden i EU´s lovgivningsproces. Og det erda også korrekt, at behandlingen i såvel Rådet som Europa-Parlamentet vari-erer meget alt efter, om der foreligger en aftale før 1. behandlingen i Parla-mentet eller ikke.

Behandlingen i Rådet

kan starte med en åben, generel debat, men det skernormalt kun ved sager af større betydning. Det er derfor de lukkede møder iCoreper, der har størst betydning for forhandlingsmandatet til formandskabet

og godkendelse af et evt. resultat. Såfremt aftalen bliver godkendt i Coreper,kommer den på et rådsmøde til vedtagelse som A-punkt (= ingen debat), nog-le gange på en anden rådsformation end den, der evt. tidligere har behandletforslaget.I

Europa-Parlamentet vil 1. behandlingen

(den eneste behandling) værepræget af den indgåede aftale, og der vil kun i begrænset omfang blive givetudtryk for politisk stillingtagen – som regel fra de grupper, der ikke er med iaftalen.Selv om lovgivningsprocessen i såvel Råd som Parlament er offentlig, hjælperdet ikke meget på mulighederne for at følge processen og få indtryk af såvelnationale som partipolitiske forskelle. Dette kan påvirke offentlighedens opfat-telse af lovgivningen i EU - specielt i Europa-Parlamentet, der gerne vil frem-træde som borgernes parlament og fremme en politisk debat på europæiskplan. Det er anført, at den store brug af de tidlige aftale, der træffes bag luk-kede døre, begrænser vedtagelsernes demokratiske legitimitet.Europa-Parlamentet erkender denne svaghed og har taget forskellige initiati-ver fot at forbedre åbenheden i den lukkede proces.De fleste

regler om åbenhed

i trilog-proceduren vedrører forligsproceduren(vedtaget da man troede, at denne var vigtigere end 1.-behandlingsaftalerne)og omhandler offentliggørelse af dokumenter på en særlig hjemmeside (påengelsk og fransk) og udsendelse af et nyhedsbrev (”Codecision Newsletter”).Det vigtige 4-kolonne dokument (Kommissionens oprindelige forslag, Parla-mentets 1. behandling, Rådets fælles holdning og Parlamentets 2. behand-ling, ledsaget af Kommissionens bemærkninger), som bruges i forhandlinger-ne, er dog ikke offentligt. Man kan få det udleveret efter anmodning, men kunhvis Rådet og Parlamentet er enige herom.Som nævnt ovenfor har Parlamentet i maj i år strammet op på de vejledende

regler om forhandlingerne i triloger

således at,-ordføreren skal forelægge spørgsmålet om en mulig tidlig aftale medRådet for det relevante udvalg, der skal træffe afgørelse om at starteforhandlingerne,-som hovedregel skal de ændringsforslag, der er vedtaget i udvalgeteller i plenum (ved 2.- og 3. behandlingsaftaler) danne grundlag forforhandlingerne med Rådet,-udvalget kan prioritere Parlamentets krav og sætte en tidsfrist for for-handlingerne,-efter hver trilog skal forhandlerne melde tilbage til udvalget om resul-tatet, og tekster, der er brugt i trilog-mødet, skal gøres tilgængeligefor udvalget.

Der er dog vigtige

undtagelser til disse regler,

idet 1. behandlingsaftaler isærlige tilfælde kan indgås inden afstemningen i udvalget, samt at tilbage-meldingen til udvalget efter forhandlingerne af tidsmæssige grunde kan skeover for skyggeordførerne og koordinatorerne, hvilket normalt vil sige baglukkede døre.I flere udvalg i Parlamentet (f. eks i Udvalget om det Indre Marked og Forbru-gerbeskyttelse) er det udvalgsformanden, der leder forhandlingerne i triloger-ne, og han/hun rapporterer tilbage til koordinatorerne (hvis de ikke har delta-get i trilogmødet). Det er så op til koordinatorerne at orientere de politiskegrupper og skaffe opbakning til evt. vedtagelser. Denne praksis giver ikkemuligheder for offentlig orientering gennem udvalget.Endvidere har Formandskonferencen i Europa-Parlamentet (formanden oggruppeformændene) anbefalet en

”cooling-off period”

mellem afstemningenom et forslag i udvalget og afstemningen i plenum. Formandskonferencenforeslår en måned, hvor der vil være mulighed for, at de politiske grupper ogplenarforsamlingen som helhed kan sætte sig ind i forslaget, som det forelig-ger efter den indgåede aftale.I forbindelse med valget af

ny formand for Europa-Parlamentet

udtalte bå-de den valgte formand (Jerzy Buzek) og hans modkandidat (Eva-Britt Svens-son) sig imod den hyppige brug af 1. behandlingsaftaler. De ønskede størreåbenhed i beslutningsprocessen. Buzek oplyste, at han fandt, at lovgivnings-forslag altid skal have mindst to behandlinger i Parlamentet.Foreholdt den manglende åbenhed i forhandlingerne i triologerne og detmanglende politiske indhold i Europa-Parlamentets 1.-behandling, når derforeligger en 1.-behandlingsaftale, svarer Parlamentet, at dette

ikke adskiller

sig fra forholdene i de nationale parlamenter,

der også har lukkede for-handlinger/forlig, der giver sig udtryk i lovforslag, der er enighed om før 1.behandling.

7. Manglende klarhed?

Det hævdes, at ønsket fra såvel Europa-Parlamentet som formandskabet omat få en god resultattavle i form af mange vedtagelser ved 1.-behandling kanmedføre

manglende klarhed i de vedtagne lovtekster.

Der er således et indbygget ønske om at finde veje til at overvinde vanskelig-heder og nå en aftale, og der er forskellige veje til at nå hertil. Hvis f. eks. enkonkret tekst skaber vanskeligheder, kan man måske blive enige om en for-mulering, hvor ”skal” erstattes med ”kan”, eller der kan indsættes formulerin-ger, der ikke går i detaljer, men overlader det til dem, der skal gennemføre

lovgivningen (medlemsstaterne eller Kommissionen) at indføre ”passende”eller ”nødvendige” foranstaltninger. Eller der vedtages en erklæring om etpolitisk ønske til en evt. senere revision uden at dette skaber en juridisk for-pligtelse, men alligevel forventes at have betydning.Der foreligger ikke nogen undersøgelse af, om 1. behandlingsaftalerne rentfaktisk har bevirket en større brug af mere uklare bestemmelser, men DenEuropæiske Domstol har påpeget problemet generelt.En mulig indikation kan være, at man ikke ser så mange 1.-behandlingsaftalervedr. programmer og forslag, der indeholder bestemmelser om EU-finansiering. Krav til korrekte regnskaber og revision stiller krav til præcisetekster.

III. Kommissionen

Den hyppige brug af tidlige aftaler mellem Rådet og Europa-Parlamentet har

ændret Kommissionens rolle

i væsentlig omfang.Den stigende andel af 1.-behandlingsaftaler og den heraf mere uformellebeslutningsprocedure stiller andre, mere politiske, krav til Kommissionen.Hvor man tidlige så Kommissionen som garant for lovgivningens kvalitet ogoverensstemmelse med traktaten, kræves det i dag tillige, at Kommissionenoptræder som forligsskaber mellem lovgiverne, Rådet og Parlamentet.Det kan være vanskeligt for Kommissionen, hævdes det, at finde sin rolle. Irådsmøderne optræder Kommissionen næsten som et sekretariat for for-mandskabet, medens Kommissionen i trilogerne skal optræde neutralt i relati-on til Rådet og Parlamentet.De tætte kontakter mellem Rådet og Parlamentet i trilogerne (og inden da iuformelle møder) kan gøre det vanskeligt for Kommissionen at få indflydelse.På den anden side er Kommissionen den

eneste institution, der deltager i

alle møder

i relation til den fælles beslutningstagen. Det drejer sig om trilo-gerne (også de uformelle), udvalgsmøder i parlamentet, møder i Coreper og iRådets arbejdsgrupper samt i møderne i Parlamentets forhandlingsdelegationi forligsproceduren.Dette placerer Kommissionen centralt i forhandlingerne og øger mulighedernefor indflydelse.

Desuden har Kommissionen visse

magtmidler

i henhold til traktaten. Kom-missionen kan trække et forslag tilbage inden vedtagelse ved 1.-behandling.Der er uenighed, om Kommissionen kan trække forslag tilbage efter vedtagel-se ved 2. behandling. Ved 3.-behandlingen er dette ikke længere muligt. Lige-ledes kan Kommissionen ”tvinge” Rådet til at træffe beslutning ved enstem-mighed ved at gå imod Europa-Parlamentets ændringsforslag.

Kommissionen har i de senere år ikke trukket forslag tilbage,

og det vilogså være vanskeligt for Kommissionen, hvis der er enighed mellem Rådetog Parlamentet. Men muligheden for at gøre det kan også have betydning iforhandlingerne.I det hele taget er det vurderingen, at Kommissionen i vidt omfang bestemmersin egen indflydelse. Det er opfattelsen, at Kommissionen i specielt de sene-ste år har været meget tilbageholdende og ikke har ønsket at være i oppositi-on til store lande i Rådet og vigtige grupper i Europa-Parlamentet

IV. De nationale parlamenter

8. Evt. vanskeligheder for de nationale parlamenter

De fleste nationale parlamenter har ikke reageret på den hyppige brug af detidlige beslutninger i EU. Der er dog en voksende forståelse for, at dennepraksis kan have stor betydning for behandlingen af EU-forslag i de nationaleparlamenter.Senest har

House of Lords

udsendt en rapport, hvor man konkluderer,

at de

tidlige aftaler i trilogerne kan gøre det vanskeligt for nationale parlamen-

ter at foretage en effektiv behandling af EU-forslag.

Som årsag anføres,- at den uformelle og uigennemsigtige beslutningsform gør det vanskeligt forde nationale parlamenter at følge behandlingen og give input til deres rege-ringer og- at Rådet kun repræsenteres af formandskabet, som har en tendens til luk-kethed, hvilket gør det vanskeligt for alle andre regeringer (end formandska-bet) at følge udviklingen i forhandlingerne og give udtryk for holdningerne ideres respektive nationale parlamenter.Et andet element, der øger vanskelighederne for de nationale parlamenter, er,at forslagene i dag ofte

ændres væsentligt under behandlingen i triloger-

ne.

Kommissionens forslag opfattes ofte af Rådet og Parlamentet som ”et 1.udkast og bliver næsten altid ændret” (tidl. MEP Richard Corbett).Samlet kan de nævnte forhold indskrænke de nationale parlamenters mulig-heder for at følge lovgivningsprocessen i EU og øve indflydelse på resultatet,

hvis der ikke tages særlige initiativer til at forbedre parlamenternes tidlige ogløbende inddragelse på en egnet måde. Hvis dette ikke sker, kan parlamen-terne komme i den situation at skulle vælge mellem at godkende den tekst,der er opnået enighed om, eller blive nedstemt i Rådet.Dette gælder både parlamenter, der giver indstillinger til deres regeringer iforbindelse med rådsmøderne (mandat-parlamenter – typisk DK), og de par-lamenter, der forholder sig til Kommissionens forslag og gennem rapporterpåvirker deres regeringer (rapport-parlamenter - typisk UK).

Mandaterne og de skriftlige indstillingerne må foreligge kort tid efter

forslagenes fremsættelse

for at have virkning i en evt. tidlig trilog. Da for-handlingssituationen på det tidspunkt er uklar, må mandaterne være rummeli-ge for at tage højde for evt. (væsentlige) ændringer. Et for snævert mandatville skade medlemsstatens forhandlingsmuligheder.Som tidligere nævnt sker det, at forslag, der forhandles i triloger, ikke sættespå dagsordenen i Rådet. De nationale parlamenter (spc. mandat-parlamenterne) må derfor informeres på andre måder om de løbende for-handlinger i trilogerne. Her er forhandlingerne i Coreper centrale.

9. Evt. initiativer for øget inddragelse af de nationale parlamenter

De nationale parlamenters repræsentanter i Bruxelles har ved flere lejlighederdrøftet mulighederne for, at de nationale parlamenter, der ønsker det, kaninddrages i den tidlige lovgivningsproces. Her er de to ”i´er” centrale: Informa-tion og indflydelse.

10. Mulige leverandører af information og kanaler til indflydelse kan væ-

re:

De nationale parlamenters respektive regeringer, andre nationale parla-menter, Europa-Parlamentet og Kommissionen. (Listen er naturligvis ikkeudtømmende. De politiske partier har et stigende og væsentligt samarbejdepå tværs af grænserne og med grupperne i Europa-Parlamentet. Dette emnebehandles dog ikke i denne note).

10.1. Regeringer/Rådet

De nationale parlamenters nærmeste samarbejdspartner er deres regeringer.En sammenligning mellem medlemslandene viser store forskelle i omfang ogudformning af dette samarbejde. Dette gør sig specielt gældende, når detdrejer sig om behandling af 1.- behandlingsaftalerne.- Nogle enkelte parlamenter har direkte

adgang til Coreper-dokumenter via

deres regeringer

(Tyskland, Slovenien og Estland); andre parlamenter mod-tager information fra Coreper på andre måder eller slet ikke.

- Det franske parlament får

kopier af de rapporter,

der sendes fra den fran-ske permanente repræsentation i Bruxelles til den franske regering (med nog-le få undtagelser, oplyses det).- To personer fra det franske parlaments administration (parlamentets ud-sendte repræsentanter i Bruxelles) har

kontor på den franske permanente

EU-repræsentation,

hvor de har adgang til rådsdokumenter, som de kansende til det franske parlament. UK House of Lords foreslår i sin rapport omCodecision en lignende ordning for det engelske parlaments repræsentanter iBruxelles.- House of Lords ønsker at blive

informeret om forhandlingerne i Coreper

om de forslag, de har under behandling. Ligeledes vil man have

information

forud for en beslutning i Coreper

om at sende et

brev til Europa-

Parlamentets formand om Rådets accept af Parlamentets ændringsfor-

slag.

- House of Lords ønsker også adgang til de

dokumenter, der er betegnet

som LIMITE.

Disse dokumenter er interne arbejdsdokumenter i Rådet, menbetegnelsen LIMITE er ikke en sikkerheds klassifikation, men bestemmendefor modtagerkredsen. Det kan være dokumenter fra Coreper, der indeholderen vurdering fra Den Juridiske Tjeneste, indeholder oplysninger om medlems-staters holdninger eller er udkast til forslag om lovgivning eller ændring heraf.Hensynet er, at offentliggørelse af disse dokumenter ikke må underminereinstitutionernes beslutningsproces. De omdeles til de nationale regeringersadministrationer i medlemsstaterne. Det nævnes i rapporten fra House ofLords, at den franske regering fortolker LIMITE klausulen således, at doku-menterne kan gives til det franske parlament.

10.2. Andre nationale parlamenter

Samarbejdet mellem de nationale parlamenter har primært bestået i udveks-ling af generelle informationer om bedste praksis vedr. parlamenterne be-handling af EU-emner samt om de forslag, der udvælges af COSAC til subsi-diaritets-prøvelse.Det er blandt de udsendte repræsentanter i Bruxelles en udbredt opfattelse, atde nationale parlamenter vil kunne vinde meget ved en

øget informations-

udveksling

tidligt i lovgivningsprocessen. Dette gælder ikke blot om subsidia-ritet (som hjemlet i en evt. Lissabontraktat), men om behandlingen af de kon-krete forslag.

En sådan tidlig informationsudveksling om mulige problemer i et nationaltparlament vil kunne påvirke andre parlamenter, som vil kunne påvirke deresrespektive ministre, således at gennemslagskraften i Rådet forstærkes.IPEX er her et nødvendigt, men ikke tilstrækkeligt redskab. COSAC har pegetpå et mere formaliseret samarbejde mellem de udsendte repræsentanter iBruxelles. Det vil i giver fald kunne finde sted mellem de parlamenter, derønsker at deltage.

10.3. Europa-Parlamentet

Som nævnt er

ordføreren, udvalgsformanden og koordinatorerne

vigtigepersoner i Europa-Parlamentet, da de deltager i trilogerne. En kontakt til dissekan have stor betydning for de nationale parlamentets muligheder for informa-tion og indflydelse.Europa-Parlamentet inviterer de nationale parlamenter til

møder i Bruxelles

om vigtige, men ofte meget generelle emner. En del nationale parlamenterhar tilkendegivet over for Europa-Parlamentet, at man ikke finder disse mødergavnlige.Europa-Parlamentet vil derfor i højere grad arrangere

møder med de rele-

vante udvalg.

F. eks vil Europa-Parlamentets udvalg om Borgernes Rettig-heder og Retlige og Indre Anliggender (LIBE) invitere de nationale parlamen-ter til et møde om Stockholm-programmet, før de stemmer om deres betænk-ning, hvilket er noget nyt!På det

administrative plan

giver Europa-Parlamentet ikke mange oplysnin-ger om arbejdet med 1.-behandlingsaftalerne. Det kunne man gøre, hvis manville. Det vil være muligt at informere om tidspunkt for trilogerne og – efter detførste møde – om tidsplanen for behandlingen af konkrete forslag og evt.muligheder for en aftale. Disse informationer findes, men er ikke tilgængelige.Offentliggørelse vil ikke skade forhandlingerne.

10.4. Kommissionen

Kommissionen anbefaler, at de nationale parlamenter gør deres indflydelsegældende gennem

behandling af Kommissionens høringsdokumenter

(bl.a. grøn- og hvidbøger). Flere nationale parlamenter gør dette.Derudover giver det såkaldte ”Barroso-initiativ” de nationale parlamentermulighed for at kommentere Kommissionens forslag gennem hele forhand-lingsforløbet, og Lissabontraktaten (hvis den træder i kraft) giver i de første 8uger efter fremsættelsen mulighed for indsigelser mod forslag ud fra subsidia-ritets-hensyn.

Her igen vil henvendelser fra

flere nationale parlamenter

have en størreindflydelse, og en koordination af holdningerne fra de nationale parlamenter,der vil deltage, kan være gavnlig.

11. Timing

Tidspunktet for input fra de nationale parlamenter er afgørende.

F. eks.har Kommissionen oplyst, at henvendelser fra nationale parlamenter, dermodtages i slutfasen af forhandlingerne om en 1.-behandlingsaftale, næppevil få nogen betydning. Derfor er det vigtigt, at de nationale parlamenter har etvist kendskab til dette tidspunkt.Når man vurderer de nationale parlamenters muligheder for indflydelse på 1.-behandlingsaftaler er der specielt følgende

tidspunkter i forhandlingsforlø-

bet, der har relevans:

- Når

Coreper holder sin første debat

om et forslag til lovgivning, altså indender gives mandat til formandskabet til at indlede forhandlingerne.- Når

ordføreren i Europa-Parlamentet præsenterer sit første udkast

tilbetænkning for det relevante udvalg.-

Det første trilogmøde,

hvor forhandlerne drøfter problemer og muligheder-ne for at nå til enighed og laver en tidsplan, der tager hensyn hertil.- Når

Rådet formelt meddeler Europa-Parlamentet,

at det vil acceptere(visse af) Parlamentets ændringsforslag.

V. Afslutning: Konklusion

Der er blandt de personer, der arbejder med den fælles beslutningstagen,ingen tvivl om, at 1.-behandlingsaftaler fortsat vil udgøre en

væsentlig del af

de lovgivningsmæssige beslutninger.

Dette skyldes bl.a., at 1.-behandlingen betragtes som den mest effektive pro-cedure, da de gældende regler begrænser mulighederne for nye eller ændre-de ændringsforslag ved de senere behandlinger. Aftaler ved 1.-behandlingenstiller både ordføreren og formandskabet friere og giver dem større indflydel-se.Der er tvivl om, hvorvidt en

evt. ikrafttræden af Lissabontraktaten

vil bevir-ke en stigning i antallet af 1.-behandlingsaftaler eller det modsatte. Ser manpå de udvalg i Europa-Parlamentet, der har den største procentdel 1.-behandlingsaftaler, er det netop de udvalg, der får flere forslag ved Lissabon-traktatens udvidelse af området for fælles beslutningstagen. Et andet syns-punkt er, at man med en andel af 1.-behandlingsaftaler på 70 % har nået etmaksimum, der ikke kan overskrides.

De nationale parlamenter må tilpasse sig den ændrede beslutningsform,

hvis de vil have indflydelse på lovgivningen i EU.

Samarbejdet med denationale parlamenters respektive regeringer er grundlæggende, men samar-bejdet med andre nationale parlamenter, Europa-Parlamentet og Kommissio-nen har muligheder for udvikling og styrkelse.Der er behov for en

samlet oversigt over de nationale parlamenters be-

handling

af de tidlige beslutninger i EU. Det gælder specielt oplysninger omde informationer (indhold og tid), som parlamenterne har til rådighed. Dette eren opgave for COSAC-sekretariatet, og både Danmark og UK har fremførtønsket om, at COSAC foretager sådan en undersøgelse, med desværre harønsket ikke nydt fremme hos det svenske formandskab.Øget informationsudveksling og større kontakt til institutionerne og andre par-lamenter kræver

tekster på engelsk eller fransk.

For nationale parlamenterfra små sprogområder betyder det, at beslutninger (eller resumeer heraf) omEU-forslag må oversættes i større omfang end i dag.

Overordnet betragtet er de nationale parlamenters rolle ganske særpræ-

get.

Der er (næsten) ingen, der betragter de nationale parlamenter som en del afmagtstrukturen i beslutningerne på EU-plan:--Ikke Kommissionen, der kunne bruge de nationale parlamenter til atstyrke sin position over for Rådet og Europa-ParlamentetIkke Europa-Parlamentet, der kunne bruge de nationale parlamentersindflydelse på egen minister i sine forhandlinger med Rådet (ogKommissionen)Ikke regeringerne, der kunne bruge de nationale parlamenter til at fåindflydelse på andre landes regeringer og endeligHeller ikke blandt de nationale parlamenter selv, der stadig har van-skeligheder med at skabe et hurtigt, effektivt samarbejde om de kon-krete lovgivningsforslag.

Europaudvalget

Folketingets repræsentant ved EU

Til:

Dato:

Tidlige beslutninger i EU's lovgivning

I. Den fælles beslutningstagen (Codecision) - Brug af Triloger

II. Konsekvenser af den hyppige brug af tidlige aftaler om lovgivningen i

EU

III. Kommissionen

IV. De nationale parlamenter

V. Afslutning: Konklusion

1. Indledning

Amsterdamtraktaten

inter-institutionelle aftaler

triloger,

2. Europa-Kommissionens initiativret

retten til at fremsætte forslag til lovgiv-

ning

Kommissionens eneret til at fremsætte forslag imidlertid be-

grænset.

3. 1.- og tidlige 2.-behandlingsaftaler

møder mellem formanden

for Coreper

og formændene for de berørte udvalg

”Tidlige 2.-behandlingsaftaler”

formelle

triloger,

uformelle triloger

Coreper, der er det

centrale organ,

skal foregå på baggrund af vedtagelse i det relevante

udvalg.

vanskelig opgave at opnå enighed

fælles interesse

de reelle forhandlinger foregår i trilo-

gerne

Omfanget af beslutningen truffet i disse tidlige triloger

4. 2.-behandlingsaftaler

5. 3.-behandling/Forligsprocedure

reglerne er mere formaliserede,

II. Konsekvenser af den hyppige brug af tidlige aftaler om lovgivningen i

EU

6. Manglende åbenhed?

Behandlingen i Rådet

Europa-Parlamentet vil 1. behandlingen

regler om åbenhed

regler om forhandlingerne i triloger

undtagelser til disse regler,

”cooling-off period”

ny formand for Europa-Parlamentet

ikke adskiller

sig fra forholdene i de nationale parlamenter,

7. Manglende klarhed?

manglende klarhed i de vedtagne lovtekster.

III. Kommissionen

ændret Kommissionens rolle

eneste institution, der deltager i

alle møder

magtmidler

Kommissionen har i de senere år ikke trukket forslag tilbage,

IV. De nationale parlamenter

8. Evt. vanskeligheder for de nationale parlamenter

House of Lords

at de

tidlige aftaler i trilogerne kan gøre det vanskeligt for nationale parlamen-

ter at foretage en effektiv behandling af EU-forslag.

ændres væsentligt under behandlingen i triloger-

ne.

Mandaterne og de skriftlige indstillingerne må foreligge kort tid efter

forslagenes fremsættelse

9. Evt. initiativer for øget inddragelse af de nationale parlamenter

10. Mulige leverandører af information og kanaler til indflydelse kan væ-

re:

10.1. Regeringer/Rådet

adgang til Coreper-dokumenter via

deres regeringer

kopier af de rapporter,

kontor på den franske permanente

EU-repræsentation,

informeret om forhandlingerne i Coreper