Socialudvalget 2008-09
B 194
Offentligt
Folketingets Socialudvalg
DepartementetHolmens Kanal 221060 København K
Tlf. 3392 9300
Dato: 14. maj 2009
NMA/ J.nr. 2008-6125
Under henvisning til Folketingets Socialudvalgs brev af 5. maj 2009følger hermed indenrigs- og socialministerens endelige svar påspørgsmål nr. 1, jf. bilag 4 (Ad. B 194).
Spørgsmål nr. 1:”Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 30. april 2009 fra DanskeHandicaporganisationer, jf. B 194 - bilag 4.”Svar:Hermed følger bemærkninger til Danske Handicaporganisationers henven-delse til Folketingets Socialudvalg af 30. april 2009 vedr. B 194 – bilag 4.1. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at Indenrigs- og socialmini-steren har grundlag for at konkludere, at Danmark lever op til FN handi-capkonventionen og dens rettigheder, og at det heller ikke kan konklude-res, at der ikke vil være udgifter forbundet med ” nå op på” niveauet forhandicapkonventionen.KommentarerDer har forud for regeringens beslutningsforslag været nedsat en tværmini-steriel arbejdsgruppe, som har haft til formål at klargøre ratifikationsproces-sen og i den forbindelse undersøge, om den danske lovgivning er i overens-stemmelse med de normer og rammer, der angives i konventionen.Det er arbejdsgruppens vurdering, at konventionen indeholder visse be-stemmelser, som har en sådan karakter, at de skal være gennemført ved lovforud for ratifikationen. Der tænkes her på en række grundlæggende borger-lige og politiske rettigheder samt enkelte andre bestemmelser, hvis ordlydnødvendiggør dette. I alle de berørte tilfælde er der i Danmark allerede ved-taget relevant lovgivning.
Hertil kommer, at konventionen indeholder en lang række økonomiske, soci-ale og kulturelle rettigheder, hvis gennemførelse skal ske gradvist og i videst
2
muligt omfang indenfor de ressourcer, der er til rådighed. Konventionen ersåledes et dynamisk instrument, hvis indhold ikke skal være gennemført pået bestemt tidspunkt. Konventionen vil derfor, for så vidt angår denne typerettigheder, indgå som et element i beslutninger om fremtidige forbedringerfor mennesker med handicap.
Som det fremgår af skemaet i B 194 om de økonomiske konsekvenser s. 86,er det vurderingen, at den gradvise forbedring af vilkårene for personer medhandicap kan medføre øgede udgifter for fremtiden.
2. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at det er korrekt at konklu-dere, at der ikke i konventionen er krav om lovgivning, der forbyder en-hver form for diskrimination mod personer med handicap.KommentarerDen almindelige folkeret stiller ikke krav om, at en stat skal anvende bestem-te metoder til opfyldelse af de traktatmæssige forpligtelser, som den harpåtaget sig. Med mindre den indgåede traktat stiller bestemte krav til opfyl-1delsesmetoder, er en stat således frit stillet, forudsat at den lever op til fol-kerettens generelle krav om loyal opfyldelse af påtagne folkeretlige forplig-telser, jf. Wienerkonventionen om traktatret, artikel 26.
Diskriminationsforbuddet indeholdt i handicapkonventionens artikel 5, stk. 2,må – på tilsvarende måde som diskriminationsbestemmelserne indeholdt ilignende FN-konventioner – læses i sammenhæng med andre bestemmel-ser, herunder særligt i lyset af bestemmelserne i konventionens artikel 4, stk.1, litra b og e, der specifikt omhandler spørgsmålet om staternes forpligtelsermed hensyn til at modvirke diskrimination på grund af handicap.
Efter artikel 4, stk. 1, litra b og e, er staterne forpligtet til henholdsvis:…(b) at træffe alle passende foranstaltninger, herunder lovgivning, til atændre eller afskaffe eksisterende love, regler, sædvaner og praksis, somindebærer diskrimination af mennesker med handicapog… (e) at træffe alle passende foranstaltninger til at afskaffe diskrimination pågrund af handicap fra enhver persons organisations og privat virksomhedsside”.
1
Som et eksempel på traktat, der stiller udtrykkeligt krav om en bestemt opfyldelsesmetode kan
nævnes FN’s konvention om folkemord, hvis artikel 5 fastslår, at deltagerstaterne alene kanopfylde den traktatmæssige forpligtelse gennem indførelse af lovgivning.
3
Det fremgår direkte af disse bestemmelser, at staterne kan betjene sig afflere forskellige midler for at afskaffe diskrimination på grund af handicap.
Efter bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, litra b, skal staterne således tage ”allepassende skridt, herunder lovgivning” med henblik på at afskaffe eksisteren-de love, regler, sædvaner og praksis, som medfører diskrimination af men-nesker med handicap. Udtrykket ”passende skridt, herunder lovgivning” in-debærer, at der er overladt medlemsstaterne et skøn med hensyn til hvilkemidler de vil anvende til ”at ændre eller afskaffe eksisterende love, regler,sædvaner og praksis, som indebærer diskrimination af mennesker med han-dicap”.
Selv om lovgivning nævnes, må bestemmelsen forstås således, at der kungælder krav om indførelse af lovgivning i de tilfælde, hvor der ikke findesandre ”passende foranstaltninger”, som kan modvirke, at den pågældendediskrimination finder sted.
Er der f.eks. ikke tale om en lovgivning, der diskriminerer personer på grundaf handicap – men derimod en diskriminerende praksis hos de administrativemyndigheder – vil det være tilstrækkeligt – og i mange tilfælde mere effektivt,at staten sørger for, at den diskriminerende praksis ændres gennem tjenstli-ge ordrer, administrative forskrifter eller lignende.
Et endnu videre skøn får staterne i medfør af artikel 4 stk. 1, litra e, i hen-seende til indsatsen mod diskrimination, som udøves af private personer,organisationer og virksomheder mv. Her nævnes det blot, at staterne skaltræffe ”passende foranstaltninger” med henblik på at afskaffe denne typediskrimination.
Det forhold, at bestemmelsen i artikel 4, stk. 1, litra e, ikke omtaler lovgiv-ning, synes at udgøre et stærkt fortolkningsmoment mod, at konventionen isin helhed – og heller ikke artikel 5, stk. 2 – forpligter staterne til at indføreen generel antidiskriminationslovgivning på handicapområdet.
På samme måde bemærkes, at der ikke i konventionens særlige bestem-melser, jf. artikel 6-30 – med undtagelse af artikel 25, litra e og artikel 27,litra a findes bestemmelser, der pålægger deltagerstaterne at forbyde dis-krimination på de pågældende områder.
4
Med hensyn til formuleringen i artikel 5, stk. 2, om at garantere effektiv retligbeskyttelse mod diskrimination af enhver grund, er rækkevidden heraf uklar.Set i lyset af konventionens øvrige bestemmelser, jf. ovenfor, kan denneformulering dog næppe i sig selv begrunde et krav om gennemførelse afgenerel lovgivning mod diskrimination af personer med handicap. Det be-mærkes i øvrigt, at en tilsvarende formulering findes i diskriminationsbe-stemmelsen i artikel 26, i FN’s konvention om borgerlige og politiske rettig-heder. I denne sammenhæng fandt man ikke grundlag for at indføre generelantidiskriminationslovgivning i forbindelse med ratifikationen af denne be-stemmelse.
Sammenfattende er det i lyset af ovenstående vurderingen, at bestemmel-sen i konventionens artikel 5, stk. 2 ikke stiller krav om gennemførelsen afen generel lovgivning i Danmark, der forbyder diskrimination på grund afhandicap på alle områder.
3. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at det er korrekt at konklu-dere, at konventionens artikel 9 om tilgængelighed ikke er en rettighed isig selv.
KommentarerSom det fremgår af besvarelse til spørgsmål 2 til B194, skal handicapkon-ventionens bestemmelser om tilgængelighed i artikel 9 og artikel 3 fortolkessom et af konventionens centrale principper. Konventionens principper erforpligtende og retningsgivende for deltagerstaterne i fortolkningen og im-plementeringen af konventionen.Tilgængelighed er fundamentalt for at sikre, at personer med handicap fuldtud kan nyde de rettigheder, der findes i handicapkonventionen. Overordnetgælder, at konventionen ikke fastsætter nye rettigheder, men snarere tyde-liggør staternes forpligtelser med hensyn til at sikre den ligelige nydelse afalle menneskerettigheder uanset handicap.Tilgængelighed er et generelt princip for hele konventionen, og artikel 9 errettet mod deltagerstaternes forpligtelser. På den baggrund vurderes detikke at være retvisende at betegne tilgængelighed som en rettighed i sigselv. Dette ændrer dog ikke ved den helt centrale plads, som princippet omtilgængelighed har i konventionen, jf. artikel 3.Indenrigs- og Socialministeriet anerkender til fulde, at tilgængelighed er etbærende princip i konventionen, idet manglende tilgængelighed kan hindreen fuld nydelse af de rettigheder, der er fastsat i konventionen.
5
4. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at det er korrekt, at der erlige adgang til alle former for uddannelse og livslang læring, og at der eretableret mulighed for specialpædagogisk støtte til uddannelse frem tilog med videregående uddannelse.
KommentarerUndervisningsministeriet har oplyst, at det kan henholde sig til beslutnings-forslagets (B194) bemærkninger til konventionens art. 24, hvori anføres, atden danske uddannelses- og institutionslovgivning sikrer et inkluderendeuddannelsessystem, hvor alle personer uanset handicap har adgang til ud-dannelse på alle niveauer samt livslang læring. Der er for børn og unge igrundskole, på ungdomsuddannelser og i videregående uddannelser fastsatbestemmelser om specialpædagogisk støtte, herunder om finansieringen afudgifter i forbindelse med elevers og studerendes støttebehov. Endviderefindes der støttemuligheder for personer med handicap, der deltager i efter-og videreuddannelse.
5. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at det er korrekt, at det ikkeer hensigtsmæssigt at undertegne og ratificere den frivillige tillægsproto-kol tilknyttet konventionen.
KommentarerFN’s handicapkonvention indeholder en række økonomiske, sociale og kul-turelle rettigheder, som deltagerstaterne skal gennemføre gradvist inden forde ressourcer, der er til rådighed. Disse økonomiske, sociale og kulturellerettigheder bygger på formuleringer i konventionsteksten, som det er van-skeligt at definere præcist. De kan fortolkes mere eller mindre vidtgående oger derfor vanskelige at anvende i forbindelse med afgørelser i konkrete sa-ger.Samtidig gælder det forhold, at økonomiske, sociale og kulturelle rettighederer underlagt princippet om gradvis gennemførelse, hvilket gør staternesforpligtelser vanskelige præcist at fastslå, og det vil således være forbundetmed stor usikkerhed, hvorledes en eventuel klagesag vil falde ud.Regeringen har på den baggrund fundet det uhensigtsmæssigt at underteg-ne tillægsprotokollen og dermed give enkeltpersoner adgang til at klage til etinternationalt organ vedrørende økonomiske, sociale og kulturelle rettighe-der.Endelig skal det bemærkes, at Danmark uanset sin stillingtagen til tillægs-protokollen vil blive eksamineret af FN-komitéen på baggrund af generelleafrapporteringer, som handicapkonventionen forpligter deltagerstaterne til at
6
indsende. Første rapport skal indsendes senest to år efter ratifikation ogdernæst hvert femte år.6. Danske Handicaporganisationer mener ikke, at det er korrekt, at der ikkeer behov for at understrege, hvilke handicapgrupper der er omfattet afhandicapkonventionen.KommentarerDet fremgår af konventionens artikel 1, at personer med handicap omfatterpersoner, der har en langvarig fysisk, psykisk, intellektuel eller sensoriskfunktionsnedsættelse, som i samspil med forskellige barrierer kan hindredem i fuldt og effektivt at deltage i samfundslivet på lige fod med andre.Det vurderes ikke at være hensigtsmæssigt yderligere at afgrænse, hvilkegrupper der er omfattet af definitionen.
Karen Ellemann/Jesper Brask Fischer
