Europaudvalget 2008-09
KOM (2008) 0229 Bilag 2
Offentligt
600752_0001.png
Høringssvar
fra Foreningen for Undersøgende Journalistik
vedrørende EU-Kommissionens forslag
til revision af EU's regler om aktindsigt
Foreningen for Undersøgende Journalistik, FUJ, er en medlemsbaseret forening, der har det som sit
vigtigste formål at fremme den grundige og undersøgende journalistik. I vort arbejde lægger vi vægt
på at stimulere interessen for og styrke viden om research-metoder blandt vore medlemmer.
FUJ betragter aktindsigt – både den danske og den europæiske – ikke blot som en af de vigtige
research-metoder for journalister, men også som et vigtigt demokratisk princip. Kontakt med
kolleger fra andre europæiske lande viser, hvor meget princippet om retten til offentlighed i
forvaltningen betyder. Vort klare mål er derfor at at styrke denne type lovgivning og gøre dette
redskab mere anvendelig for journalister.
Den 30. april 2008 fremlagde EU-Kommissionen sit forslag til en revision af aktindsigts-
forordningen 1049/01, som vi nedenfor vil kommentere.
Allerede i 2007 stod FUJ i spidsen for et samarbejde af i alt ni europæiske foreninger og centre for
undersøgende journalistik, der indgav deres høringssvar til EU-Kommissionens grønbog inden
revisionen af EUs aktindsigtsregler.
1
Overvejelserne i svaret fra sidste juli er fortsat gældende.
I vores svar til grønbogen i juli 2007 lagde vi vægt på blandt andet følgende punkter:
Aktindsigt i miljøoplysninger i den generelle forordning
Aktindsigt og beskyttelsen af personoplysninger
Aktindsigt og kommercielle eller økonomiske interesser
Omfangsrige, komplekse og utidige begæringer
Dokumentbegrebet, herunder definitionen af dokumenter, databaser, samt definitionen af
”dokument som en institution er i besiddelse af”
Dokumenters tilgængelighed over tid
Kodificering af retsafgørelser
De processuelle regler
Lige adgang til aktindsigt for enhver
Obligatorisk begrundelse ved afslag
I nærværende forslag fra Kommissionen hilser FUJ det velkommen, at Kommissionen nu også
formelt åbner for aktindsigten i EU’s institutioner for borgere fra andre lande. Det er et rigtigt og
vigtigt signal, som giver EUs aktindsigt karakter af en grundlæggende rettighed.
Men FUJ har også en række betænkeligheder ved forslaget, som vi vil komme ind på i det følgende.
1
Fælles høringssvar fra ni europæiske foreninger for undersøgende journalistik, udarbejdet af mediejurist Henriette
Schjøth http://ec.europa.eu/transparency/revision/docs/contributions/09_C3_Danish_daily_Information_da.pdf
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
FUJ mener, at følgende punkter i Kommissionens forslag er problematiske og
kræver alvorlig overvejelse
1. Den foreslåede artikel 2.5 og 2.6 om anvendelsesområdet
2. Den foreslåede artikel 3 a, herunder
Definition af dokumenter
Aktindsigt i databaser
3. Turco-dommen og dens betydning for gældende artikel 4
4. Den foreslåede artikel 4.5 om beskyttelse af personlige oplysninger
5. Den foreslåede artikel 5.2 om dokumenter fra medlemsstater
6. De foreslåede artikler 6.2 og 8.1 om at spore dokumenter og om tidsfrister
1. Anvendelsesområdet, den foreslåede artikel 2.5 og 2.6
I forslagets artikel 2.5 og 2.6 bliver der lagt op til at flytte store områder af dokumenter udenfor
aktindsigtens anvendelsesområde.
Det gælder dels artikel 2.5 om ”dokumenter,
der forelægges domstolene af andre parter end
institutionerne,”
samt især anden sætning af artikel 2.6, som lyder ”Dokumenter,
som en institution
indsamler eller får fra fysiske eller juridiske personer i forbindelse med sådanne undersøgelser, vil
ikke være tilgængelige for offentligheden.”
FUJ mener, at disse begrænsninger af anvendelsesområdet er betænkelige, da hele grupper af
dokumenter undtages af aktindsigten.
Det er sædvanlig praksis, at dokumenter i verserende ikke er direkte tilgængelige. Men den
gældende forordnings regel om, hvor længe en undtagelse kan gælde (gældende artike 4.7) gør det
muligt, at følge op på disse sager også inden arkivloven kommer til at omfatte dokumenterne 30 år
senere.
En generel undtagelse, som der lægges op til, strider mod traktatens artikel 255 om retten til
aktindsigt, mod gældende og planlagte præambel 2 og 3, samt ikke mindst den gældende
forordningens formålsparagraf om at ”sikre
den videst mulige aktindsigt i dokumenter.”
FUJ foreslår at bibeholde artikel 2 i sin nuværende form for så vidt det gælder
anvendelsesområde, dog hilser vi ændringen om at åbne aktindsigten for borgere fra udenfor
EU velkommen.
2. Dokumenter i den foreslåede artikel 3 a, herunder
Definitionen af dokumenter og
Aktindsigt i databaser
I forslagets artikel 3 a lægger Kommissionen op til alvorligt at begrænse aktindsigten ved at ændre
definitionen af de dokumenter, der kan gives aktindsigt i.
FUJ er yderst bekymret over dette forslag.
EUs forordning om aktinsigt blev indført i 2001, og den gældende definition bærer klart præg af
det. Det er en moderne og bred definition, nemlig ”ethvert
indhold uanset medium”,
og elektroniske
dokumenter er udtrykkeligt og eksemplarisk fremhævet.
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
600752_0003.png
Forslaget lægger op til at begrænse denne definition på to måder.
For det første forsøges der indført et mellemled, som gør beslutningen om, hvad der overhovedet er
et dokument, vilkårligt og uklart:
"dokument": ethvert indhold uanset medium (…) som er udarbejdet af en institution og
videresendt til en eller flere modtagere eller på anden måde registreret eller modtaget af en
institution
Med denne formulering bliver dokumentbegrebet begrænset ved at indføre en kringlet,
bureaukratisk og overflødig procedure. Her deler FUJ de bekymringer, som den Europæiske
Ombudsmand har bragt til udtryk om det samme.
2
Ombudsmanden gør blandt andet opmærksom på, at Kommissionen ikke foreslår en ændring af
artikel 11, der forpligter EUs institutioner til at registrere alle dokumenter ”hurtigst
muligt”,
men
Ombudsmanden læggrer vægt på det foreslåede krav om en ”formel” registrering
3
.
”The
Commission’s proposal would therefore give it, in practice, wide discretion to decide which
documents would be covered by the Regulation,”
lyder således Ombudsmandens bekymring.
FUJ foreslår at bibeholde den gældende definition af dokumenter.
I anden halvdel af forslaget til en ny artikel 3 a bliver der lagt op til en begrænsning i adgangen til
elektroniske dokumenter.
data, der findes i elektroniske lagrings-, behanldings- og søgesystemer, er dokumenter, hvis
de kan hentes i form af et udskrift eller en elektronisk kopi ved hjælp af de værktøjer, der er
tilgængelige til udnyttelse af systemet
FUJ finder denne formulering betænkelig, da den indfører en begrænsning af definitionen af
dokumenter, og ovenikøbet en begrænsning med et yderst vagt begreb, der alt andet lige vil være
afhængig af alle mulige andre overvejelser, end retten til aktindsigt, nemlig de ikke nærmere
definerede ”tilgængelige
værktøjer”.
En så vag formulering vil åbne muligheden for andere interesser end aktindsigt at få indflydelse på,
hvorvidt der kan gives adgang til oplysninger eller ej. Retten til aktindsigt kan altså underordnes
eksempelvis praktiske mål som sparsommelighed i budgetteringen, der ikke tager højde for retten til
aktindsigt.
Kommissionen har under den gældende forordning indført en administrativ praksis om ikke at give
aktindsigt i databaser, medmindre oplysningerne kan hentes ved såkaldte ”routine operations”, som
det er beskrevet i en ombudsmandssag om aktindssigt i databaser
4
.
FUJ vil her tillade sig at citere fra det ovenfor nævnte høringssvar til grønbogen fra sidste sommer:
”Det
er her vores holdning, at det ikke bør være en myndigheds sædvanlige håndtering og lagring
af et dokument i udøvelsen af dens opgaver, der skal afgøre, om der kan gives adgang til
information. Det vil svare til, at der kun gives aktindsigt i et papirdokument for så vidt angår den
2
3
http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200805/20080527ATT30020/20080527ATT30020EN.pdf
Se den engelske originaltekst af udkastet ”drawn-up by an institution and formally transmitted to one or more
recipients or otherwise registered, or received by an institution”.
4
http://ombudsman.europa.eu/decision/en/051693.htm
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
600752_0004.png
tekstpassage i dokumentet, som den pågældende myndighed konkret valgte at bruge i udførelsen af
sin funktion.
Det centrale i afgørelsen af, om der skal gives aktindsigt, er – og bør fortsat være – hvorvidt dette
er retsmæssigt ud fra en konkret vurdering af dokumentets indhold som sådan.”
FUJs konklusion dengang som nu er følgende:
”Det
vil være meget mere effektivt at løse det nuværende problem med hensyn til at modvirke
ressourcekrævende udtræksopgaver ved at optimere søgeværktøjet end ved at begrænse adgangen.”
FUJ foreslår at bibeholde den gældende definition af dokumenter. Alternativt skal ”data, der
findes i elektroniske lagrings-, behandings- og søgesystemer” eller databaser udtrykkeligt
nævnes i artiklen om ikrafttrædelse og omfattes af en overgangsordning for, hvornår
søgeværktøjerne i institutionerne skal være opdateret, så de opfylder de funktioner, der er
behov for som følge af forordningen om aktindsigt.
3. Turco-dommen og dens betydning for gældende artikel 4
Det er Kommissionens erklærede hensigt med forslaget til revision af EU-aktindsigten, at
indarbejde nyere retspraksis.
Siden forslaget blev fremlagt den 30. april 2008, er der dog kommet endnu en vigtig domsafsigelse
fra EF-Domstolen, nemlig i den såkaldte
Turco-sag
5
, hvor Dannmark intervenerede for at opnå
mere åbenhed.
FUJ foreslår, at konsekvenserne af denne dom bliver indarbejdet i den kommende revision.
4. Beskyttelse af personlige oplysninger og den foreslåede artikel 4.5
Den foreslåede artikel 4.5 omhandler personlige oplysninger, også dette er et område, hvor der er
faldet en dom hos EF-domstolen, og som burde indarbejdes ifølge denne dom.
Her handler det om den såkaldte
Bavarian-Lager-sag
6
, hvor Retten af Første Instans traf en
afgørelse i 2007, som siden blev anket af Kommissionen. Danmark har fået lov at intervenere i
ankesagen på vegne af selskabet Bavarian Lager, der kræver åbenhed om navne på personer, der har
deltog i møder med Kommissionen i en verserende konkurrencesag.
I sin forklaring til forslaget skriver Kommissionen, at ”den
nuværende praksis med at tilsløre navne
og andre personoplysninger i dokumenter, der skal udleveres, blev anset for at være alt for
restriktiv, især når der er tale om personer i en offentlig stilling.”
Kommissionen henviser også til
Bavarian-Lager
dommen, og foreslår følgende helt nye formulering:
Navne, titler og funktioner for indehavere af offentlige embeder, offentligt ansatte og
repræsentanter for interessegrupper, der handler inden for rammerne af deres
erhvervsmæssige aktiviteter, udleveres, medmindre udleveringen i betragtning af de særlige
omstændigheder ville skade de pågældende personer. Andre personoplysninger udleveres i
overensstemmelse med betingelserne for lovlig behandling af sådanne data, som er fastlagt i
5
6
De forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, dom af 1. juli 2007
Sag T-194/04, dom af 8. november 2007
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
600752_0005.png
EF-lovgivning om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger.
FUJ mener, at denne formulering er problematisk.
I forsøget på at indarbejde dommen er første sætning af artiklen blevet så detaljeret, at den i
virkeligheden vil blive meget besværlig end gavnligt, en oplagt genstand for tidsrøvende
forhandlinger mellem dem, der søger aktindsigt, og dem, der forsøger at overholde en form for
beskyttelse af de berørte personer.
Anden sætning er problematisk, fordi den underordner aktindsigtsforordningen under anden
lovgivning, hvilket i dette tilfælde vil sige reglerne om databeskyttelse.
Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse, Peter Hustinx, har gennem de senere år
gentagne gange taget stilling til den fine balance mellem interessen for så megen offentlighed i
forvaltningen som mulig og interessen for at beskytte privatlivets fred.
I forbindelse med Kommissionens forslag til revision af forordningen om aktindsigt foreslår han en
afbalanceret formulering, som nævnt under punkt 74 og 75 i hans analyse af forslaget.
7
FUJ tilslutter sig på dette punkt formuleringen fra Den Europæiske Tilsynsførende for
Databeskyttelse.
5. Dokumenter fra medlemsstater i den foreslåede artikel 5.2
Endnu en af de foreslåede ændringer hidrører fra en afgørelse ved EF-Domstolen,
IFAW-dommen.
Den omhandler den såkaldte medlemsstats-veto: Da en EU-institution blev bedt om at udlevere et
dokument, der oprindeligt kom fra et medlemsland, fik dette land lov til at blokere offentliggørelsen
af dokumentet uden videre forklaring.
Denne praksis, der ikke var begrænset til
IFAW-sagen
alene, vil efter dommen ikke være mulig
mere, og er forsøgt indarbejdet i en ny artikel 5.2, her kun anden og tredje sætning:
Den institution, der er i besiddelse af dokumentet, udleverer det, medmindre medlemsstaten
giver en begrundelse for at ville holde det tilbage ud fra de undtagelser, der er nævnt i artikel
4, eller ud fra specifikke bestemmelser i intern lovgivning, der forhindrer udlevering af det
pågældende dokument. Institutionen vurderer, om de af medlemsstaten fremsatte begrundelser
er rimelige, for så vidt som de er baseret på undtagelser fastsat i denne forordning.
FUJ finder disse to sætninger problematiske. De ”specifikke
bestemmelser i intern lovgivning, der
forhindrer udlevering af det pågældende dokument”
henviser til national lovgivning i de enkelte
medlemslande. At undtage netop aktindsigt fra gældende principper om, at national lovgivning er
underordet EU-lovgivning, virker underligt og er ikke i åbenhedens interesse.
EUs institutioner må kun vurdere, om medlemslandenes begrundelser er rimelige, hvis de er baseret
på undtagelser i denne forordning – hvilket de facto underordner EUs aktindsigtsforordning de
nationale regler om aktindsigt, der som bekendt svinger fra at være meget åben i visse lande til at
være stort set ikke-eksisterende i andre.
FUJ foreslår at finde en formulering, der klart indarbejder
IFAW-dommen.
7
http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2008/08-06-
30_access_documents_EN.pdf
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
600752_0006.png
6. Svarfrister i artikler 6.2 og 8.1
Kommissionen foreslår i sin ændring til artikel 6.2 om, hvor præcist en ansøgning skal være, at
udsætte det tidspunkt, fra hvornår svarfristen beregnes. Dermed vil svarfristen i reglen blive
forlænget, og det ser vi som et trist signal.
Et mere positivt alternativ findes i den engelske aktindsigtslovs artikel 16
8
, der også omhandler
eventuelle vanskeligheder med at finde frem til de rette dokumenter.
Artiklen lyder som følger:
It shall be the duty of a public authority to provide advice and assistance, so far as it would be
reasonable to expect the authority to do so, to persons who propose to make, or have made,
requests for information to it.
I Kommissionens forslag til artikel 8.1 er der lagt op til en fordobling i svarfristen for sager, der er
anket internt i systemet. Også det betragter vi som et trist signal, der end ikke er nødvendigt, da der
allerede i den gældende forordning er mulighed for at forlænge svarfristen ganske markant.
FUJ foreslår at finde en formulering for artikel 6.2, der sender et positivt signal om åbenhed
og samarbejde mellem myndighed og den, der søger aktindsigt, som den engelske lov gør det.
Hverken artikel 6.2 eller artikel 8.1 må lægge op til længere svarfrister, tværtimod burde
kortere svarfrister tilstræbes.
bri / 21.7.08
8
Den engelske aktindsigtslovs artikel 16 om myndighedens pligt til at hjælpe med at finde frem til rette dokument
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2000/ukpga_20000036_en_2#pt1-pb1-l1g16