PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2008-09
KOM (2008) 0229 Bilag 2
Offentligt

15 jul 08

Høringssvar fra Dansk Journalistforbund

vedrørende

EU-Kommissionens forslag af 30. april 2008 til revision af EUs

regler om aktindsigt i forordning 1049/01

Dansk Journalistforbund, DJ, har over 13.800 medlemmer og er landets

vigtigste forbund for journalister. Det er en af DJs centrale opgaver at vær-

ne om og forbedre pressens adgang til at indsamle informationer. Aktind-

sigt har derfor høj prioritet for DJ. Lovgivning om aktindsigt såvel direkte

som indirekte hører til journalisters vigtigste redskaber: Direkte når lovene

konkret tages i anvendelse, og indirekte, fordi lovene sikrer princippet om,

at forvaltningen og dens dokumenter er offentlige.

EU-Kommissionen har den 30. april i år fremlagt et forslag til revision af

EUs regler om aktindsigt (i det følgende ’forslaget’). Det erklærede mål er at

øge borgernes mulighed for adgang til dokumenter i EU, at indarbejde gæl-

dende retspraksis, samt blandt andet at indarbejde reglerne om miljø-

aktindsigt.

Det er positivt for selve aktindsigten og som internationalt signal, at Kom-

missionen lægger op til, at aktindsigten bliver tilgængeligt for alle.

Generelt er det dog betænkeligt, at der i forslaget lægges op til en begræns-

ning af aktindsigten i forhold til den nuværende situation, når det gælder

lovens anvendelsesområde og definitionen af de dokumenter, der kan søges

aktindsigt i. Det er yderligere betænkeligt at der sker en forskydning væk fra

aktindsigten, når det gælder balancen mellem interessen for offentlighed og

interessen for beskyttelse af privatlivets fred.

Efter Dansk Journalistforbunds opfattelse er Kommissionens erklærede

mål om at indarbejde gældende retspraksis ikke løst på tilfredsstillende vis i

forhold til flere af de sager, hvor EF-Domstolen har krævet mere åbenhed.

Endelig sendes der et uheldigt signal om, at EU nedprioriterer aktindsigten

ved at foreslå svarfristen forlænget.

I høringssvaret vil vi konkret tage stilling til følgende punkter (ifølge krono-

logien i forslaget):

1. Anvendelsesområde, den nye Artikel 2.6

2. Definition af dokumenter, den nye Artikel 3 a

a. Definition af dokumenter

b. Ordvalg om elektronisk aktindsigt

Tidligere § 2.1:

Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bo-

pæls eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter

med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forord-

ning.

Foreslået § 2.1:

Enhver fysisk eller juridisk person har ret til aktindsigt i institutionernes

dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i

denne forordning.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Arbejdsliv og privatliv, den nye Artikel 4.5

Adgang til dokumenter med juridisk rådgivning, Turco-dommen

Medlemsstats-veto, Artikel 5.2

Tidsfrister, Artikel 8

Kravet om aktiv offentliggørelse, Artikel 12

ad 1: Begrænsning af anvendelsesområde

Under forslaget til Artikel 2.6 anføres i anden sætning om administrative

sagsakter, at ”Dokumenter,

som en institution indsamler eller får fra fysi-

ske eller juridiske personer i forbindelse med sådanne undersøgelser, vil

ikke være tilgængelige for offentligheden.”

Når en særlig gruppe af dokumenter generelt undtages fra aktindsigt, be-

grænser det muligheden for indsigten i EUs administrative arbejde mar-

kant.

Hidtil har EUs aktindsigtslov udmærket sig ved at give adgang til denne

type dokumenter, når sagen var afsluttet, jævnfør eksempelvis den gælden-

de artikel 4.7, om hvor længe en undtagelse kan gælde.

En generel undtagelse, som den foreslåede, giver kun adgang til sagens par-

ter. Journalister og borgere derimod vil være henvist til arkivloven, der

først træder i kraft med 30 års forsinkelse gældende fra den dag, et doku-

ment bliver oprettet.

At undtage hele grupper af dokumenter fra aktindsigten, som det sker her,

strider mod ånden i traktatens Artikel 255, om at ”alle

unionsborgere og

alle fysiske og juridiske personer ... har ret til aktindsigt...”

samt mod såvel

forslagets, samt gældende lovs præambel 3, om at ”Åbenhed

giver borgerne

bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltnin-

gen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for

borgerne i et demokratisk system.”

Journalistforbundet foreslår at bibeholde det nuværende anven-

delsesområde.

2. Begrænsning i definition af dokumenter

EUs gældende definition af dokumenter er en af verdens mest moderne,

idet den siger, at ved et dokument forstås

”ethvert indhold uanset medium”

og udtrykkeligt fremhæver elektroniske dokumenter som tilgængelige.

Kommissionens forslag af 30. april sigter på at indføre følgende generelle

indsnævring:

"dokument": ethvert indhold uanset medium … som er udarbejdet

af en institution og videresendt til en eller flere modtagere eller på

anden måde registreret eller modtaget af en institution;

RÅDETS FORORDNING (EØF, EURATOM) Nr. 354/83 af 1. februar 1983 om åbning

af EUs historiske arkiver

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/site/da/consleg/1983/R/01983R0354-20031017-da.pdf,

Artikel

1.1

2/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Og derudover på at adgangen til dokumenter i elektronisk format skal un-

derlægges tekniske begrænsninger:

data, der findes i elektroniske lagrings-, behandlings- og søgesy-

stemer, er dokumenter, hvis de kan hentes i form af et udskrift el-

ler en elektronisk kopi ved hjælp af de værktøjer, der er tilgænge-

lige til udnyttelse af systemet

Dansk Journalistforbund mener, at definitionen af

dokument

her bliver

begrænset på to måder:

a) Ved at indføre en bureaukratisk og ugennemsigtig procedure for at

dokumenter overhovedet kan defineres som sådan

b) Ved at indføre en vag definition af tilgængelige elektroniske formater

2 a)

Det foreslåede krav om at et dokument enten skal være formelt videresendt

eller registreret af en institution for overhovedet at blive omfattet af defini-

tionen, er en unødvendig begrænsning af aktindsigten i forhold til gældende

ret.

Alle dokumenter burde defineres som sådanne fra de bliver oprettet eller

modtaget, så de kan omfattes af såvel journalisering og aktindsigt.

Journalistforbundet deler den Europæiske Ombudsmands bekymringer,

som han beskriver dem i sin analyse af forslaget.

Journalistforbundet foreslår at bibeholde den nuværende defini-

tion af dokumenter.

2 b)

Den foreslåede definition af elektronisk aktindsigt indfører begrebet ”til-

gængelige værktøjer”. Kun hvis der findes ”tilgængelige værktøjer” til at

trække en given oplysning ud af ”elektroniske

lagrings-, behandlings- og

søgesystemer”

(fremover: databaser), lever denne oplysning op til definiti-

onen af et dokument og kan gøres tilgængelig.

Som baggrund skal det bemærkes, at den offentlige forvaltning i disse år

mere og mere går over til ikke blot at lagre oplysninger i databaser, men

også direkte at indtaste rapporter, korrespondance og andet i databaser.

Denne effektivisering af forvaltningen bydes velkommen på skatteydernes

vegne, men den må ikke føre til en de facto begrænsning af aktindsigten.

Med tanken til denne udvikling, vil en vag formulering, som ”tilgængelige

værktøjer” i mange tilfælde kunne betyde en de facto begrænsning, måske

endda en lukning af store dele af forvaltningen. Ikke nærmere fastlagte ”til-

gængelige værktøjer” kan defineres af faktorer, der ikke nødvendigvis har

med aktindsigt at gøre, være det sig budgetovervejelser eller i værste fald

politisk følsomhed.

http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200805/20080527ATT30020/2008

0527ATT30020EN.pdf,

fra side 2 (”In fact, I have been unable to identify.….”) og til side 4

(…. promises emphasise public debate, open dialogue and broad consultation.”)

3/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retfærdigvis skal det siges, at der vitterligt findes ældre it-systemer i dele af

forvaltningen, og at det kan være urealistisk, at nå en opdatering af alle it-

systemer på samme tidspunkt, som den reviderede forordning skal træde i

kraft. Der findes dog eksempler på løsninger, der holder hensynet til akt-

indsigt ved elektronisk forvaltning højt og samtidig indrømmer overgangs-

ordninger på vejen dertil. Det sker eksempelvis i Finland, som kunne danne

forbillede for EUs forordning.

Journalistforbundet foreslår at bibeholde den nuværende defini-

tion af dokumenter. Eventuelt kan overgangsløsninger for data-

baser i stil med den finske model tages i betragtning.

3. Konflikt med lovgivning om privatlivets fred

Spørgsmålet om hensynet til privatlivets fred, der vejes mod offentlighe-

dens interesse i at kontrollere magten, er en af de vigtigste undtagelser i

lovgivning om aktindsigt. Det gælder om at finde den rigtige balance mel-

lem de to interesser.

Området har været præget af en ”alt

for restriktiv”

praksis, skriver Kom-

missionen i forslagets note 2.2.3, desuden reagerer Kommissionen på en

principsag ved EF-Domstolen, den såkaldte

Bavarian Lager

sag.

Den nuværende undtagelse 4.1.b foreslås erstattet med en mere detaljeret

beskrivelse under et nyt punkt 4.5:

Navne, titler og funktioner for indehavere af offentlige em-

beder, offentligt ansatte og repræsentanter for interesse-

grupper, der handler inden for rammerne af deres er-

hvervsmæssige aktiviteter, udleveres, medmindre udleverin-

gen i betragtning af de særlige omstændigheder ville skade

de pågældende personer. Andre personoplysninger udleveres

i overensstemmelse med betingelserne for lovlig behandling

af sådanne data, som er fastlagt i EF-lovgivning om beskyt-

telse af fysiske personer i forbindelse med behandling af per-

sonoplysninger.

Den nye formulering er problematisk af to årsager:

Første sætning forsøger at tage meget konkret hensyn til dommen fra

Ba-

varian Lager-sagen,

der netop handlede om navne på folk, der forsøgte at

tage indflydelse i en løbende konkurrencesag, uden at en af sagens parter,

selskabet

Bavarian Lager Ltd.,

kunne få navnene at vide. Desværre tager

formuleringen i forslaget kun hensyn til lige nøjagtig denne sag, og ordly-

den bliver derfor så detaljeret, at den er alt for snæver. Denne holdning de-

Den finske Lov om Offentlighed i Forvaltningen

(http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1999/19990621) nævner udtrykkeligt i sin artikel 18

”god informationshåndtering”

. Artikel 18.1.1 og 18.1.2 beskriver forvaltning og håndte-

ring af oplysningerne, artikel 18.1.3 og følgende afsnit fastlægger krav om hensyn til akt-

indsigt ved indførelse og opdatering af it-systemer, og artikel 37 beskriver overgangsfrister

for moderniseringer. Link til engelsk og finsk sprogversion

http://www.wobsite.be/index.php?page=659&country=19

4/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

les af den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse, EDPS, Peter

Hustinx, der i sin analyse kalder formuleringen ”far

too limited”

Anden sætning af Kommissionens forslag tager hul på balancen mellem

personbeskyttelse og retten til aktindsigt i EU-lovgivning, og forslaget for-

skyder denne balance til fordel for personbeskyttelsen og på bekostning af

retten til aktindsigt, som EDPS også fremhæver.

Ifølge en vurdering fra advokaten i den omtalte

Bavarian Lager-principsag

ville bredden i den nye undtagelse ”alvorligt

begrænse retten til aktind-

sigt.”

Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse har i årevis i udtalelser

og ved retssager taget stilling til den fine balance mellem behovet for åben-

hed og behovet for beskyttelse af privatlivets fred og private data. I sin ana-

lyse af Kommissionens forslag til revision af aktindsigts-forordningen,

fremlægger han en mulig formulering for undtagelsen fra aktindsigten.

Formuleringen tager højde for den rette balance mellem de to modstriden-

de interesser, samt for afgørelsen i

Bavarian Lager

sagen.

1. Personal data shall not be disclosed, if such disclosure would

harm the privacy or the integrity of the person concerned. Such

harm does not arise:

a) if the data solely relate to the professional activities of the

person concerned unless, given the particular circumstances,

there is a reason to assume that disclosure would adversely af-

fect that person;

b) if the data solely relate to a public person unless, given the

particular circumstances, there is a reason to assume that dis-

closure would adversely affect that person or other persons re-

lated to him or her;

c) if the data have already been published with the consent of

the person concerned.

2. Personal data shall nevertheless be disclosed, if an overrid-

ing public interest requires disclosure. In those cases, the insti-

tution or body shall have to specify the public interest. It shall

give reasons why in the specific case the public interest out-

weighs the interests of the person concerned.

3. Where an institution or body refuses access to a document on

the basis of paragraph 1, it shall consider whether partial ac-

cess to this document is possible.

Journalistforbundet støtter EDPS’ forslag til en alternativ formu-

lering som citeret her, samt overvejelserne under punkt 75 i

EDPS’ analyse.

Peter Hustinx, Analyse af 30. Juni 2008,

http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultatio

n/Opinions/2008/08-06-30_access_documents_EN.pdf,

punkterne 41-48

Ibidem, punkterne 31-37

Se bidrag af advokaten for

Bavarian Lager

sagen, James Webber, under den høring, EU-

Parlamentets retsudvalg afholdt om lovforslaget den 2.6.2008, særligt hans afsnit 5.

http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200805/20080522ATT29698/2008

0522ATT29698EN.pdf

Ibid. 5 (Peter Hustinx, Opinion af 30. Juni 2008), punkt 51, suppleret med punkter 63, 67

og 71, sammenfattet under punkterne 74 og 75.

5/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4. Beskyttelse af interne dokumenter

På dette sted – altså stadig når det handler om forordningens artikel 4 om

undtagelser – skal vi nævne en ny udvikling, nemlig dommen i

Turco-

sagen, der er truffet efter Kommissionens forslag er blevet fremlagt. Mauri-

zio Turco, daværende EU-parlamentariker, søgte aktindsigt i en juridisk

analyse udarbejdet i Rådet som led i lovforberedende arbejde. Den nylige

dom bakker op om at give aktindsigt i denne type dokumenter.

Da Kommissionens erklærede mål er at indarbejde retspraksis, burde der

tages højde for denne udvikling i den endelige tekst til forordningen.

5. Høring af medlemsstater

EUs gældende aktindsigtslov åbner muligheden for, at ”tredjemand” (arti-

kel 4.4) og medlemsstater (artikel 4.5) kan blive hørt i forbindelse med of-

fentliggørelse af dokumenter, der hidrører fra dem. Når det gjaldt doku-

menter fra medlemsstater, anvendte Kommissionen den praksis, at et do-

kument ikke blev udleveret, hvis medlemsstaten ikke ønskede det

. Det

skete blandt andet i den såkaldte

IFAW-sag,

hvor Kommissionen tilbage-

holdt dokumenter, som den tyske miljø-organisation IFAW havde anmodet

om, fordi Tyskland ikke ville offentliggøre dem.

IFAW-dommen

gør, at denne praksis ikke længere er mulig, og Kommis-

sionen forsøger at indarbejde retspraksis i den nye version af artikel 5.2.

Imidlertid ser vi problemer med anden og tredje sætning af artikel 5.2, som

lyder:

Den institution, der er i besiddelse af dokumentet, udleverer

det, medmindre medlemsstaten giver en begrundelse for at

ville holde det tilbage ud fra de undtagelser, der er nævnt i

artikel 4, eller ud fra specifikke bestemmelser i intern lovgiv-

ning, der forhindrer udlevering af det pågældende doku-

ment. Institutionen vurderer, om de af medlemsstaten frem-

satte begrundelser er rimelige, for så vidt som de er baseret

på undtagelser fastsat i denne forordning.

De ”specifikke

bestemmelser i intern lovgivning”

i første sætning giver

plads til, at national lovgivning kan påvirke EUs institutioner. Ydermere

indrømmer anden sætning alene EUs institutioner muligheden for at vur-

dere rimeligheden og dermed træffe beslutninger om medlemsstaters be-

grundelser på baggrund af EUs forordning. Institutionerne har takket være

sidste bisætning ”

for så vidt som de er baseret på undtagelser fastsat i

denne forordning”

begrænset handlemulighed i forhold til

egne dokumen-

ter, som medlemsstaten ønsker undtaget fra aktindsigt

begrundet i natio-

nal lovgivning.

Det er ikke alene et skridt væk fra klare regler om offentlighed i EUs institu-

tioner, ikke mindst når man tænker på, at en lang række EU-lande kun har

Bolette Weis Fogh, Danmark, under høringen i EU-Parlamentet den 2. juni 2008,

http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/200805/20080527ATT30134/2008

0527ATT30134EN.pdf,

s. 4.

IFAW dom om medlemsstats-veto af 18.12.2007

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:051:0004:0005:EN:PDF

6/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ganske sporadiske aktindsigtslove. Det er også en tanke, der mangler juri-

disk logik, da EU-lov går foran national lov – en etableret praksis siden de

afgørende retssager i 1960’erne og ’70erne.

Den valgte formulering gennemfører derfor ikke den klarhed på området,

som

IFAW-dommen

ellers har etableret.

Journalistforbundet foreslår at finde en formulering, der er i

klar overensstemmelse med IFAW-dommen, og som ikke henvi-

ser til anden lovgivning, end EUs aktindsigtsforordning.

6. Svarfrister

I forslagets artikel 8.1 fordobler Kommissionen EU-instituonernes svartid

ved genfremsatte begæringer.

Det gør det endnu vanskeligere for journalister at anvende forordningen, og

virker derudover ganske overflødigt, da den gældende forordning giver in-

stitutionerne muligheden for at forlænge svartiden med 15 arbejdsdage bå-

de for første begæring og for genfremsat begæring (gældende artikler 7.3 og

8.2).

Journalistforbundet foreslår at bibeholde de gældende svarfri-

ster eller om muligt at gøre dem kortere, eksempelvis efter dansk

model med 10 dages svarfrist.

7. Aktiv offentliggørelse

Et af de særlige aspekter ved EUs aktindsigsforordning 1049/01 – og som i

sin karakter ligger udenfor selve aktindsigten – er reglerne om aktiv offent-

liggørelse af journallister og dokumenter, som beskrevet i artiklerne 11 og

12 i den gældende forordning.

Artikel 12 gældende lov siger eksempelvis:

Institutionerne skal i videst muligt omfang give offentlighe-

den direkte adgang til dokumenter i elektronisk form eller

gennem et register i overensstemmelse med den pågældende

institutions regler.

Denne mulighed er på grund af sin umiddelbare tilgængelighed et yderst

nyttigt redskab for journalister. Hurtig adgang til aktuelle såvel som bag-

grundsdokumenter, muliggør en grundigere og mere fair dækning - også i

løbende sager og på trods af en travl hverdag. I forordningens levetid er

systemet på trods af de store mængder af dokumenter kommet ganske godt

op at køre for nogle af EUs institutioner.

Den foreslåede begrænsning af dokumenter, der skal gøres direkte tilgæn-

gelige ifølge den nye artikel 12.1, kombineret med den ovenfor nævnte ind-

snævring af anvendelsesområde og dokumentdefinition i forslagets artikler

2 og 3, vil begrænse denne - som udgangspunkt - nyttige mulighed for jour-

nalister.

Ydermere byder forslagets artikel 12.4 ikke på en præcis og ensartet beskri-

velse af, hvilke dokumenter der skal offentliggøres. Vilkårlig og forskelligar-

7/8

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tede modeller vil gøre aktiv offentliggørelse til et svagt redskab for journali-

ster, der derfor næppe kan gøre nytte i en travl hverdag.

Journalistforbundet foreslår derfor slutteligt at bibeholde de

gældende krav om aktiv offentliggørelse samt om muligt at for-

bedre dem.

/CD/15.7.2008

8/8