PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2012-13
KOM (2008) 0820 Bilag 2
Offentligt

Dato:

Kontor:

16. november 2012

Kontoret for Internatio-

nalt Udlændingesam-

arbejde

Sagsbeh: Lisbeth Sandbjerg

Hansen

Dok:

608892

6046182012-3080-0006

Ændringsforslag til forordning om fastsættelse af kriterier og

procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for

behandlingen af en ansøg-ning om international beskyttelse, der er

indgivet af en tredjelands-statsborger eller en statsløs i en af

medlemsstaterne (Dublin-forordningen)

Revideret notat. Ændringerne er markeret med kursiv.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

KOM(2008) 820

Resumé

Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Danmark deltager dog i kraft af

en parallelaftale i den gældende Dublin-forordning. På rådsmødet (retlige

og indre anliggender) den 6.-7. december 2012 forventes formandskabet at

orientere om enighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet om

ændringerne af Dublin-forordningen, hvorfor der inden for de kommende

måneder forventes en formel vedtagelse af forslaget. Som følge af

forbeholdet har forslaget hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle

konsekvenser. Hvis Danmark tilslutter sig ændringerne af Dublin-

forordningen på mellemstatsligt grundlag i medfør af en parallelaftale

mellem Danmark og EU, vil dette have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Nærhedsprincippet har ikke betydning for sagen. Regeringen kan

overordnet støtte ændringen af Dublin-forordningen.

1. Baggrund

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

Forslaget er fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Protokollen om Danmark stilling,

der er knyttet til Lissabon-traktaten, vil i så fald finde anvendelse, hvilket indebærer, at

foranstaltningerne ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det fremgår af Haag-programmet fra november 2004, at formålet med

anden fase af det fælles europæiske asylsystem er – inden udgangen af

2010 – at få indført en fælles asylprocedure og en ensartet status for

personer, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttelse (dvs. personer der

nyder anden beskyttelse end den, der følger af Flygtningekonventionen).

Med Det Europæiske Råds vedtagelse den 15.-16. oktober 2008 af den

europæiske pagt om indvandring og asyl blev fristen for gennemførelse af

anden fase af det europæiske asylsystem udskudt til udgangen af 2012.

Gennemførelsen af anden fase af det europæiske asylsystem kræver

ændringer af Dublin-forordningen, Eurodac-forordningen, flygtningedefi-

nitionsdirektivet, modtagelsesdirektivet og asylproceduredirektivet.

Forslaget til ændring af Dublin-forordningen (KOM(2008) 820), der blev

fremsat den 3. december 2008, er et hovedelement i det fælles europæiske

asylsystem.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke

i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, 3.

del, afsnit V, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de

foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for

Danmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsfor-

beholdet”).

Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den eksisterende

Dublin-forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttet

retsakten med ændringer på mellemfolkeligt grundlag, såfremt Danmark

inden 30 dage efter vedtagelsen giver meddelelse til Kommissionen om, at

man vil gennemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.

På rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. december 2012

forventes formandskabet at orientere om enighed mellem Rådet og

Europa-Parlamentet om ændringerne af Dublin-forordningen, hvorfor der

inden for de kommende måneder kan ske formel vedtagelse af forslaget.

2. Indhold

Forslaget til ændring af Dublin-forordningen har navnlig fokus på at øge

Dublin-systemets effektivitet og beskyttelsesniveauet for ansøgere om

international beskyttelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det væsentligste emne for forhandlingerne om Dublin-forordningen har

været forslaget til en suspensionsmekanisme, som kunne suspendere

Dublin-overførsler til lande, der er under særligt pres. Der blev på

rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 8. marts 2012 opnået enighed

om at erstatte denne mekanisme med et tidligt varslings- og beredskabs-

system.

Der lægges således op til et enkelt og fokuseret tidligt varslings- og

beredskabs-system, som løbende kan overvåge gennemførelsen af de

forskellige asylretsakter i medlemsstaterne for hurtigt at kunne yde støtte

til de af medlemsstaternes asylsystemer, der måtte være under pres. Støtten

vil afhængig af konkrete behov kunne bestå af konsultationer med

Kommissionen og Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) og gennem

støtte til at udarbejde forebyggende handlingsplaner eller støtte fra

EASO’s asylstøtteteams, EU’s grænseagentur (Frontex) mv. Der er tale

om et system, hvor et øget behov for bistand skal modsvares af øget og

hurtig støtte. EASO er – i tæt samarbejde med Kommissionen – tiltænkt en

overordnet rolle i systemet.

Andre væsentlige bestemmelser i ændringsforslaget omfatter:



Forslag til styrkelse af princippet om familiens enhed ved at udvide

retten til under asylsagsbehandlingen at blive ført sammen med

familiemedlemmer

og slægtninge,

som opholder sig i andre

medlemsstater, herunder familiemedlemmer

og slægtninge,

der

nyder såkaldt subsidiær beskyttelse i anden medlemsstat.

Kommissionen lagde i sit oprindelige ændringsforslag op til at udvide

familiebegrebet til, udover ægtefæller, mindreårige ugifte børn og

forældre, også at omfatte mindreårige gifte børn. Endvidere skulle

uledsagede mindreårige asylansøgere og voksne asylansøgere, der er

afhængige af bistand fra familie eller slægtninge (eller omvendt), kunne få

deres asylsag behandlet i den medlemsstat, hvor den pågældendes familie

eller slægtning er til stede.

På baggrund af forhandlingerne i rådsregi og med Parlamentet har man

imidlertid fastholdt den gældende definition af familiebegrebet, svarende

til ægtefæller, forældre og mindreårige ugifte børn. I forhold til

uledsagede mindreårige skal den medlemsstat, hvor den pågældendes fa-

milie – herunder søskende – eller slægtninge (tanter, onkler eller bedste-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forældre) opholder sig lovligt, være ansvarlig for behandlingen af asylsa-

gen. For så vidt angår andre afhængige personer skal medlemsstaterne så

vidt muligt søge at sammenføre disse med børn, søskende eller forældre,

som har lovligt ophold i en af medlemsstaterne, hvis de pågældende fami-

liemedlemmer er i stand til at tage sig af den afhængige person, og begge

parter har udtrykt ønske om at blive forenet.



Forslag til styrkelse af retsgarantierne for ansøgerne gennem bl.a.

øget information og obligatorisk samtale med alle ansøgere og

præcisering af, hvornår der må ske frihedsberøvelse.

I Kommissionens oprindelige forslag blev det anført, at frihedsberøvelse

med henblik på at sikre Dublin-overførsler ikke må finde sted, alene fordi

en person søger om asyl. Kommissionen lagde samtidig op til udførlige

bestemmelser om de nærmere betingelser og vilkår for frihedsberøvelse.

Medlemsstaterne har imidlertid under forhandlingerne i rådsregi og med

Parlamentet lagt vægt på, at Dublin-forordningen alene skal indeholde

nogle generelle principper for frihedsberøvelse i Dublin-sager. De

nærmere betingelser og vilkår for frihedsberøvelse i Dublin-sager skal

derfor nærmere fastlægges i national ret, idet der dog fastsættes klare

tidsfrister for overførsler mv. i tilfælde, hvor ansøgeren er frihedsberøvet.



Forslag til præcisering af bestemmelserne i forordningen om

humanitære sager, indførelse af bestemmelser om effektive

retsmidler og muligheden for opsættende virkning.

Med det oprindelige ændringsforslag lagde Kommissionen op til, at der

skal være ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for

en retsinstans af de faktiske og retlige forhold i forbindelse med Dublin-

afgørelser, herunder automatisk stillingtagen til opsættende virkning af

klagen. Derudover indeholdt forslaget en bestemmelse om, at medlems-

staterne skulle sikre gratis juridisk bistand i de tilfælde, hvor ansøgeren

ikke selv har midler hertil.

På baggrund af forhandlingerne i rådsregi og med Parlamentet er der nu

indført et krav om, at medlemsstaterne enten skal tillægge klager over

afgørelser om overførsel automatisk opsættende virkning, udsætte over-

førslen midlertidigt, indtil der er taget stilling til spørgsmålet om opsæt-

tende virkning, eller give klageren mulighed for indenfor rimelig tid at

anmode om opsættende virkning. Der er endvidere krav om, at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

medlemsstaterne efter anmodning skal yde gratis juridisk bistand, hvis

klageren ikke selv har råd til at betale omkostningerne. Medlemsstaterne

er dog ikke forpligtet til at give ansøgeren en mere gunstig behandling for

så vidt angår gebyrer og andre omkostninger end den, der generelt gives

landets egne statsborgere i spørgsmål vedrørende juridisk bistand.

3. Gældende dansk ret

Den gældende Dublin-forordning blev på baggrund af parallelaftalen

mellem Fællesskabet og Danmark, der gælder på mellemstatsligt grundlag,

gennemført i dansk ret med lov nr. 323 af 18. maj 2005 om Danmarks

tilknytning til Dublin- og Eurodac-forordningen. Danmark indtrådte i

samarbejdet med de øvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1.

april 2006.

Det fremgår af udlændingelovens § 29 a, at en udlænding kan afvises,

overføres eller tilbageføres til et andet EU-land efter reglerne i Dublin-

forordningen eller efter en overenskomst eller et hertil svarende arrange-

ment, som Danmark har indgået med et eller flere lande i tilslutning til

Dublin-forordningen.

Det fremgår endvidere af udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 1. pkt., at når en

udlænding påberåber sig at være omfattet af § 7, træffer

Udlændingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning, overførsel

eller tilbageførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller om afvisning efter § 28,

stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller § 28, stk. 2, 3 eller 5, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6

eller 7, eller udvisning efter § 25, nr. 2, eller § 25 b og i givet fald

udsendelse.

Det fremgår desuden af udlændingelovens § 48 b, at når et andet EU-land

anmoder Danmark om at overtage, tilbagetage eller modtage en

udlænding efter reglerne i kapitel 5 a, træffer Udlændingestyrelsen snarest

muligt afgørelse vedrørende anmodningen.

Endelig fremgår det af udlændingelovens § 48 d, at Udlændingestyrelsens

afgørelser efter §§ 48 a-c kan påklages til justitsministeren. Klager har

ikke opsættende virkning.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget til ændring af Dublin-forordningen er som nævnt omfattet af

Danmarks retsforbehold. Danmark deltager således ikke i vedtagelsen af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forordningen, som ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i

Danmark.

Danmark har en parallelaftale i forhold til den eksisterende Dublin-

forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttet disse

retsakter med ændringer på mellemfolkeligt grundlag, såfremt Danmark

giver meddelelse til Kommissionen inden 30 dage efter vedtagelsen om, at

man vil gennemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.

Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre forslaget,

vil der bl.a. skulle

ske ændring af udlændingelovens § 29 a, stk. 2, og § 58 c, hvori der

henvises til Dublin-forordningen. Derudover vil der skulle ske ændring af

udlændingelovens § 48 d, idet en asylansøger efter ændringsforslaget til

Dublin-forordningen skal kunne anmode en retsinstans eller et nævn om,

at en klage over en Dublin-afgørelse skal tillægges opsættende virkning,

hvilket skal indarbejdes i udlændingeloven.

Forslaget vurderes

at ville medføre merudgifter på ca. 14, 1 mio. kr. årligt.

Justitsministeriet tilføres en merbevilling til afholdelse af merudgifterne.

5. Høring

Forslaget har i forbindelse med dets fremsættelse i december 2008 været

sendt i skriftlig

høring i Specialudvalget for asyl- og indvandrings-

samarbejdet.

Dansk Flygtningehjælp

udtrykte tilfredshed med forslaget, da det

indeholder en række nødvendige forbedringer i forhold til de nuværende

regler, navnlig med hensyn til sikringen af retssikkerheden for

asylansøgere, bedre information og sikring af retten til familiens enhed og

til familiesammenføring samt begrænsning af frihedsberøvelse. Videre var

Dansk Flygtningehjælp positiv over for de særlige hensyn til sårbare

grupper, herunder særligt uledsagede mindreårige børn og større hensyn til

”barnets tarv” samt de forbedrede muligheder for at appellere afgørelser

truffet i medfør af Dublin-forordningen. Dansk Flygtningehjælp fandt dog,

at alle klager over afgørelser truffet i medfør af forordningen bør tillægges

opsættende virkning, hvilket ikke indgik i forslaget. Flygtningehjælpen

udtalte endvidere støtte til forslaget til en suspensionsmekanisme i Dublin-

forordningen.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Amnesty International

var generelt positiv over for forslaget, navnlig

udvidelsen af anvendelsesområdet for Dublin-forordningen, således at alle

ansøgninger om international beskyttelse omfattes af forordningen.

Amnesty International var også positiv i forhold til kortere/fastlagte

tidsfrister, øget beskyttelse af familiens enhed, uddybning af

suverænitetsklausulen og den humanitære klausul, øget beskyttelse af

uledsagede mindreårige og sårbare grupper, ændringen i prioriteringen af

familier i forhold til bestemmelserne om fastlæggelse af den ansvarlige

medlemsstats ansvar samt den oprindeligt foreslåede suspensionsmulig-

hed.

6. Nærhedsprincippet

Kommissionen har i ændringsforslaget som begrundelse for at ændre den

nuværende fællesskabsretlige regulering på området henvist til, at

spørgsmålet om, hvilket land der har ansvaret for behandlingen af en

asylansøgning, og sikringen af asylansøgeres behov i den forbindelse,

bedst løses i samarbejde mellem medlemsstaterne. Samtidig søges der med

forslaget en imødekommelse af de særlige situationer, hvor medlemsstater

oplever et stort pres på deres asylsystemer.

Regeringen finder, at fastlæggelse af fælles standarder for vurderingen af,

hvilken medlemsstat der er ansvarlig for asylsagsbehandlingen, vil kunne

bidrage til en begrænsning af de såkaldte sekundære asylstrømme mellem

medlemsstaterne. Sådanne asylstrømme kan skyldes forskelle i den

praktiske anvendelse af Dublin-systemet eller i de generelle forhold for

asylansøgere i medlemsstaterne. Regeringen finder, at en tilnærmelse af

medlemsstaternes anvendelse af Dublin-systemet ikke vil kunne opnås på

andre måder.

Forordningsforslaget vurderes derfor at være i overensstemmelse med

nærhedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige

medlemsstaters holdning til sagen.

8. Foreløbig generel dansk holdning

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Regeringen kan overordnet støtte ændringsforslaget til Dublin-

forordningen, herunder forankring af et tidligt varslings- og

beredskabssystem i Dublin-forordningen med henblik på at fremme

forhandlingerne om etablering af det fælles europæiske asylsystem.

9. Europa-Parlamentet

Forslaget til forordning behandles efter den fælles beslutningsprocedure

(TEUF artikel 294), der indebærer, at forslaget skal vedtages af Europa-

Parlamentet.

Under trilogforhandlingerne med Europa-Parlamentet støttede Parlamen-

tet i store træk forslaget om en tidlig varslings- og beredskabsmekanisme,

men ønskede en bredere familie- og slægtsdefinition samt et udgangspunkt

om automatisk opsættende virkning i klagesager.

10. Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejdet

Sagen har senest været

sendt

skriftlig

høring i Specialudvalget for asyl-

og indvandringssamarbejdet (SPAIS)

med frist for afgivelse af bemærknin-

ger den 20. november 2012.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg til

orientering forud for rådsmødet den

8. marts 2012, ligesom der har været

redegjort særligt for sagen på mødet i Folketingets i Europaudvalg forud

for rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 25.-26. oktober 2012.