Høring over revideret udkast til forslag til lov om ændring af udlændingelo-

ven (Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udeluk-

kelse m.v. af udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister)

1. Baggrund

Institut for Menneskerettigheder har med e-mail af 9. marts 2009 modtaget revi-deret forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpelse af udvisnings-reglerne og reglerne om indrejseforbud, udelukkelse m.v. af udlændinge opført påFN’s og EU’s sanktionslister) med anmodning om Instituttets bemærkninger.Lovudkastet blev oprindeligt sendt i høring den 19. december 2008, og Instituttethar med høringssvar af 12. januar 2009 kommenteret det daværende udkast til for-slag til ændringer i udlændingeloven. Høringssvaret vedhæftes dette høringssvarsom fil. Det nu fremsendte reviderede udkast indeholder imidlertid - udover tekni-ske ændringer - en skærpelse af udvisningsreglerne ved overtrædelse af våben-lovgivningen samt en skærpelse af strafferammen for indrejse i strid med et ind-rejseforbud. Disse nye forslag til ændringer behandles nedenfor under punkterne 3og 4.

2. Instituttets bemærkninger til lovudkast, sendt i høring den 19. december

2008

Instituttet henviser til sit høringssvar af 12. januar 2009 vedrørende de tidligereforeslåede ændringer til udlændingeloven. Bemærkningerne vedrører følgende:Særligt vedrørende udelukkelse m.v. af udlændinge opført på EU’s og FN'ssanktionslisterInstituttet finder, at en anvendelse af lovudkastets regler, hvorefter udlændinge,der er opført på FN's og EU's sanktionslister med rejserestriktion, kan udelukkesfra ophold og afvises ved indrejsen, vil kunne indebære klare krænkelser afudlændinges menneskerettigheder i medfør af bl.a. Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK). Disse krænkelser kan vedrøre såvelprocessuelle som materielle rettigheder.Instituttet fremhæver, at lovforslaget er en direkte parallel til reglerne omadministrativ udvisning af personer, der anses for en fare for statens sikkerhed,idet lovudkastet bl.a. giver adgang til inddragelse af opholdstilladelse ogefterfølgende udsendelse af personer, der er opført på én af de nævntesanktionslister.I lyset af de seneste års debat om adgangen til domstolsprøvelse af administrativeudvisninger vedtaget efter udlændingelovens § 45 b, finder Instituttet detoverraskende, at Interationsministeriet ikke omtaler adgangen til domstolsprøvelseefter grundlovens § 63 eller adgangen til uafhængig prøvelse efter EMRK artikel8, artikel 13 eller 7. tillægsprotokol artikel 1. Ved frihedsberøvelse indtiludsendelse vil domstolsprøvelse efter EMRK artikel 5, stk. 4, ligeledes værerelevant.Instittuttet minder om, at Højesteret i juli 2008 fandt, at frihedsberøvelse i desåkaldte ”Tuneser-sager” ikke kunne ske uden fremlæggelse af konkrete beviserfor domstolene. EF-domstolen har tilsvarende i flere tilfælde fastslået, at grund-læggende retsgarantier, herunder retten til effektiv domstolskontrol, partshøringsamt begrundelseskravet, er tilsidesat i forbindelse med vedtagelse af sanktioner.Det fremgår af lovforslaget, at EF-domstolen har anset retsgarantierne forutilstrækkelige, men Integrationsministeriet vil alligevel anvende sanktionslisternetil bl.a. udvisning.Der er efter Instituttets opfattelse er der fortsat ikke i tilstrækkelig grad rådet bodpå det afgørende problem, nemlig at de gældende sanktionssystemer fortsat ikkesikrer adgang til aktindsigt i og kontradiktion over for det bevismæssige grundlagfor vedtagne sanktioner, hvilket kan umuliggøre en effektiv og uafhængigprøvelse af vedtagne sanktioner.Instituttet foreslår på denne baggrund, at bestemmelserne om sanktionslister m.v.udgår af lovforslaget, og at Integrationsministeren nedsætter en arbejdsgruppe tilvurdering af, hvorledes FN’s og EU’s sanktionslister kan implementeres på detudlændingeretlige område, uden at dette indebærer tilsidesættelse af fundamentaleretssikkerhedsmæssige garantier.Såfremt Integrationsministeret opretholder lovforslaget, vil Instituttet anmodeministeriet om at beskrive, præcis hvordan ministeriet vil sikre overholdelsen afde retssikkerhedsgarantier, som EF-domstolen i flere tilfælde har anset forkrænket i forbindelse med vedtagelse af sanktioner?

Instituttet bemærker, at der – uden at dette fremgår tydelig af lovforslaget – erforskel på de processuelle regler, der følges i de forskellige sanktionsregimer i EUog FN, hvorfor ministeriets redegørelse bør sondre mellem de forskelligeordninger.Lovudkastet kan efter instituttets opfattelse kun i begrænset omfang begrundesmed henvisning til Danmarks forpligtelser under FN eller EU. Institutter finderderfor, at Integrationsministeriet bør angive, hvilke elementer der er baseret påDanmarks internationale forpligtelser, og hvilke dele der hviler på regeringensønske om at anvende sanktionslisterne i stedet for at foretage almindelige,bevismæssige vurderinger af grundlaget for indgreb i enkeltpersoners forhold m.v.Særligt vedrørende skærpelse af udvisningsreglerne:Anklagemyndigheden skal i overensstemmelse med objektivitetsprincippet kunnedlægge påstant om udvisning, hvis der objektivt set er grundlag for at antage, atdomstolene vil følge udvisningspåstanden. Anklagemyndigheder har imidlertid imange tilfælde nedlagt påstand om udvisning, hvorefter domstolene måtte frifindefor udvisning.Instituttet efterspørger en nærmere beskrivelse af, hvordan regeringen vil sikre sigen ensartet praksis vedrørende anklagemyndighedens påstande om udvisning,således at unødvendige påstande herom undgås.For så vidt angår forslaget om udvidelse af den særlige udvisningsadgang efterudlændingelovens § 22 i sager, hvor udlændinge dømmes for tilskyndelse tilforbrydelser eller offentlig billigelse af terrorrelaterede handlinger, finderInstituttet anledning til at erindre om, at der skal foretages enproportionalitetsvurdering efter udlændingelovens § 26, stk. 2, og at en udvisningskal være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser,herunder EMRK artikel 8.Instituttet finder endvidere udvidelsen af den særlige udvisningsadgang efterudlændingelovens § 22 til også at omfatte almindelig vold efter straffelovens §244 betænkelig. Strafniveauet for overtrædelse af straffelovens § 244 vil i langt defleste tilfælde, hvor den herboende udlænding har en længerevarende tilknytningtil landet, være utilstrækkeligt til at begrunde udvisning.Særligt vedrørende skærpelse af længden af indrejseforbudInstituttet finder, at en skærpelse af reglerne på dette punkt kan indebære, atudvisninger i konkrete tilfælde vil blive anset for uproportionale.

3. Skærpelse af adgangen til at udvise for overtrædelse af våbenlovgivningen

Det nu fremsendte lovforslag indeholder en skærpelse af adgangen til at udviseudlændinge i forbindelse med domme for overtrædelse af våbenlovgivningen.Straffen for overtrædelse af våbenlovgivningen blev senest skærpet ved L 2008500 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven (Styrkelse af ind-satsen mod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder).Instituttets bemærkninger til lovudkastet fremgår af notat af 22. april 2008, dervedhæftes som fil, hvori bl.a. konkluderedes følgende:•De foreslåede strafskærpende bestemmelser fandtes ikke at krænkemenneskeretlige forpligtelser, idet de begrænsninger, der følger afEMRK, forudsattes respekteret.Instituttet anbefalede i forhold til børn og unge en forebyggendeindsats på området vedrørende ulovlige våben, særligt knive.Antallet af udlændinge på såkaldt “tålt ophold” forventedes at stigesom følge af den udvidede udvisningsadgang, jf. herved udlæn-dingelovens § 31, hvorefter der ikke kan ske udsendelse, hvisudlændingen risikerer tortur eller anden umenneskelig ellernedværdigende behandling.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har indrømmet den enkeltestat en forholdsvis vid skønsmargin med hensyn til beslutninger om udvisning påbaggrund af kriminalitet.I sager, hvor en udvisning anses for nødvendig i et demokratisk samfund, vil derimidlertid som oftest være tale om en fængselsstraf udmålt i år. Det forudsætter, atudlændingen har et familie- eller privatliv i udvisningsstaten, idet en udvisning isådanne tilfælde vil kunne udgøre et indgreb i retten til familieliv efter artikel 8.Ifølge domstolens praksis bør forskellige kriterier indgå ved afgørelsen af, om enudvisning er proportional, og der kan henvises til det i bemærkningerne side 10 f.anførte. Både beslutningen om udvisning og et indrejseforbuds varighed skaludgøre et forholdsmæssigt indgreb. Der kan derfor forekomme tilfælde, hvor enudvisning er i overensstemmelse med konventionen, men indrejseforbudetsvarighed bør tidsbegrænses, se f.eks.Yilmaz mod Tyskland1.Domspraksis viser, at EMD tillægger kriminalitetens art og udlændingens tilknyt-ning til bopælslandet over for fravær af tilknytning til statsborgerland særligt storbetydning, ligesom det forhold, at der er tale om unge lovovertrædere også til-lægges stor betydning. IMaslov-dommen2fandtes det at udgøre en krænkelse af12

artikel 8, at en 18-årig bulgarsk statsborger blev udvist som følge af to domme påsammenlagt 2 år og 9 måneder vedrørende brugstyveri, indbrud, afpresning ogoverfald. Klager var indrejst som 5-årig og havde boet i Østrig i 12 år. Han varhenholdsvis 14 og 15 år, da han begik kriminaliteten, og han havde ikke begåetkriminalitet i de ca. 18 måneder, der var gået fra løsladelse til udsendelse. Hanhavde ikke bevaret tilknytning til Bulgarien og kunne hverken læse eller skrivebulgarsk. Hans familie boede i Østrig. Der lagdes vægt på, at der med en enkeltundtagelse ikke var tale om personfarlig kriminalitet. I dommens § 85 henvistesbl.a. til, at meget alvorlige forbrydelser kan begrunde udvisning af mindreårigeforbrydere, herunder sagerneHizir Kilic mod DanmarkogFerhat Kilic modDanmark3.Med hensyn til en udvisnings konventionsmæssige implikationer i relation tilbeskyttelsen af familielivet viser dansk domspraksis, at ikke mindst betydningenaf den særlige vægtningsregel i udlændingelovens § 26, stk. 2, har givet anledningtil problemer. Således har Højesteret i flere tilfælde fastslået, at reglen må forståsog anvendes inden for de rammer og med de begrænsninger, som artikel 8 og dedertil knyttede afgørelser fra EMD opstiller, herunder ikke mindst kravet til ind-grebets proportionalitet. Der kan herved henvises til bl.a. UfR.1999.1390 H ogUfR.1999.1394 H. Her statuerede Højesteret med henvisning til EMRK art. 8 ogdet deraf flydende proportionalitetskrav, at en udtalelse i forarbejderne til udlæn-dingelovens § 26, stk. 2, om, at det med denne bestemmelse ønskes markeret, atundladelse af udvisning i de § 22, nr. 4, omhandlede tilfælde kun undtagelsesvistkan finde sted, “ikke kan tillægges selvstændig betydning”. Højestere anførtevidere i den seneste af dommene, at udvisning - navnlig i lyset på grund af denpågældendes langvarige ophold i Danmark – kun kunne ”komme på tale”, såfremt”… den begåede narkotikakriminalitet er af en sådan grovhed, at den pågældendeidømmes en langvarig fængselstraf eller nu flere gange er idømt fængselstraffe afbetydelig længde. ”.En gennemgang af Rigsadvokatens seneste “Oversigt over Højesterets praksis isager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med oktober 2008 viser,at udvisning må antages udelukket i mange af de af lovændringen omfattede til-fælde, fordi den proportionalitetsvurdering, som skal foretages efter udlændinge-lovens § 26, stk. 2 og EMRK artikel 8, vil beskytte imod udvisning.Instituttet forventer på denne baggrund, at lovforslaget alene vil få beskedenvirkning. Instituttet efterspørger imidlertid på denne baggrund en nærmerebeskrivelse af, i hvilke konkrete sager den foreslåede udvidelse af den særligeudvisningsadgang forventes at få betydning.

4. Skærpelse af strafferammen for indrejse i strid med et indrejseforbud

Forslaget tilsigter en væsentlig skærpelse af straffen for indrejse i strid med et ind-rejseforbud. Det fremgår af bemærkningerne til denne bestemmelse, se siderne 24

og 58, at straffen i førstegangstilfælde forventes at være en beskeden ubetingetfængselsstraf eller bøde.Det er Instituttets vurdering, at den foreslåede strafskærpelse vil kunne foretagesmed respekt for menneskeretlige forpligtelser, herunder det almindelige proportio-nalitetsprincip.

5. Menneskerettighedsfremmende bemærkninger

Instituttet er bekendt med, at den foreslåede adgang til skærpelse af udvisnings-mulighederne udgør en del af den af regeringen primo marts 2009 fremlagte“Bandepakke”.På baggrund af lovforslagets udvidede udvisningsadgang på bl.a. området forsimpel vold og nu også ulovlige våben, herunder ulovlige knive, er det instituttetsanbefaling, at den forebyggende indsats på området, særligt i forhold til ungeudlændinge, bør intensiveres og opprioriteres. Instituttet henviser herved til sit tid-ligere høringssvar af 22. april 2008.Dette kan efter Instituttets opfattelse ske i form af en målrettet holdningsbearbej-delse af unge. En sådan holdningsbearbejdelse bør ske i et samarbejde mellemkommuner, skoler og lokalt politi samt lokale SSP-medarbejdere.Instituttet finder slutteligt anledning til at henvise til Børnekonventionens artikel40, hvoraf bl.a. fremgår, at ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller erfundet skyldig i at have begået strafbart forhold, har ret til at blive behandlet på enmåde, der er i overensstemmelse med fremme af barnets værdighed og værdi, somstyrker barnets respekt for andres menneskerettigheder og fundamentalefrihedsrettigheder, og som tager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, atbarnet resocialiseres og påtager sig en konstruktiv rolle i samfundet. Af FN’sretningslinjer til forebyggelse af ungdomskriminalitet af 14. december 1990(45/112- The Riyadh Guidelines) fremgår bl.a. af punkterne 22.-24. (vedrørendeuddannelse), at unge skal informeres om loven, deres rettigheder og ansvar i for-hold til loven, men at uddannelsessystemet især skal være opmærksomt på unge,som er i en udsat social position, og at der i den forbindelse bør udvikles fore-byggelsesprogrammer, uddannelsesmateriale og andre værktøjer til brug for ensådan forebyggelse.Der henvises til ministeriets j.nr. 2008/4000-98.