Høring over forslag om skærpelse af udvisningsregler mv.Retssikkerhedsfonden har den 19. december 2008 via email modtaget etforslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpelse afudvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udelukkelse m.v. afudlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister) i høring.

Retssikkerhedsfonden skal i denne forbindelse udtale følgende:

Forslagets generelle sigteHovedsigtet med forslaget, ”at domstolene i flere sager end hidtil skal tagestilling til, om begået kriminalitet skal medføre udvisning”. Det søgesopnået ved konsekvent nedsættelse af strafkriterierne for udvisning samtved at udvide området for udvisning uanset længden af den idømtefrihedsstraf og uanset varigheden af den pågældendes lovlige ophold iDanmark til også at omfatte ubetinget frihedsstraf efter strfl. § 136 og §244.Desuden indeholder forslaget en skærpelse af følgevirkningerne afudvisning med en konsekvent forlængelse af det til udvisningen knyttedeindrejseforbud.De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige er ikkebelyst i det forslag, som er sendt til høring. Retssikkerhedsfonden forventer,at der vil være tale om en meget betydelig forøgelse, formentlig enmangedobling af det antal sager, hvor domstolene i fremtiden skal tagestilling til spørgsmålet om udvisning.De nedsatte strafkriterier øger i sig selv antallet af sager inden for detområde af straffelovsovertrædelser, der hidtil har kunnet give anledning tiludvisning. Dertil kommer, at specielt nedsættelsen af strafkriteriet fra 2 til 1

Fondens bestyrelse:Prof. em dr.jur. (formand)Ole Espersen●Prof. Vagn Greve●Advokat Christian Harlang●Landsdommer Holger Kallehauge●Cand.mag. lic.jur. Preben Wilhjelm●Medlemmer af Forum forretssikkerhed:Prof. Lennart Lynge Andersen●Tidl. direktør for FolketingetOle Stig Andersen●Advokat Jørgen Ballhausen●Prof. dr.jur. Flemming Balvig●LandsdommerHans Henrik Brydensholt●Adjunkt Jonas Christoffersen●Lektor ph.d. Thomas Elholm●Advokat Bjørn Elmquist●Fængselsinspektør H. J. Engbo●Prof. em dr.jur. (formand),Ole Espersen●Seniorrådgiver Jørgen Estrup●Prof., Vagn Greve●Prof. dr.jur. Jens Vedsted Hansen●Advokat Christian Harlang●Prof. dr.phil. Hans Hertel●Biskop Kjeld Holm●Prof. dr.med. Niels Høiby●Advokat Thorkild Høyer●Dr.med. Torben Ishøy●Prof. Claus Haagen Jensen●Landsdommer Holger Kallehauge●Tidl. højesteretsdommer Hans Kardel●Prof. dr.jur. Ole Krarup●Tidl. byretspræsident Claus Larsen●Advokat Helle Lokdam●Prof. dr.phil. Anker Brink Lund●Prof. Brian Patrick McGuire●Prof. dr.jur. Peter Pagh●Cand.jur. Ulrich Horst Petersen●Tidl. højesteretspræsidentNiels Pontoppidan●Seniorkonsulent cand.jur.Lars Adam Rehof●Overlæge Bente Rich●Juridisk konsulent cand.jur.Therese Rytter●Statsautoriseret revisorLars Skovgaard-Sørensen●Journalist, cand.jur. Poul Smidt●Prof. dr.jur. Eva Smith●Advokat Sune Skadegaard Thorsen●Advokat Tyge Trier●Prof. Per Ole Träskmann●Advokat Fritz VidebechCand.mag. lic.jur. Preben Wilhjelm●SpecialkonsulentMandana Zarrehparvar●

Fondens formål:Retssikkerhedsfonden er almennyttig. Dens formål er at fremme viden om samt forståelse og respekt for retsstatsprincippernes betydning for den demokratiske stat.Dette skal ske blandt andet ved at støtte og inspirere til forskning og formidling, afholdelse af seminarer m.v.Der er i fondens regi etableret et "Forum for retssikkerhed", hvori der udveksles erfaringer vedrørende udviklinger inden for aktuelle retssikkerhedsområder.Der søges tilrettelagt en indsats på forskellige områder blandt andet ved udarbejdelse af beskrivelser af udviklingen og diskussioner om dens mulige implikationer forvæsentlige retssikkerhedsspørgsmål. Såvel Forum for retssikkerhed som Retssikkerhedsfonden kan tage aktuelle emner op med politikere og myndigheder.

år i § 1, nr. 5, 6 og 8 udstrækker området for udvisninger af de pågældendepersonkategorier til også at omfatte de almindelige berigelsesforbrydelser,strfl. §§ 276 og 278-83, som udgør en meget stor andel af samtlige idømtestraffe. Endelig betyder forslagets § 1, nr. 7 at de simplestevoldsforbrydelser, strfl. § 244, som udgør langt størsteparten afvoldssagerne og oftest afgøres med kortvarige fængselsstraffe, nu kan giveanledning til udvisning uanset straffens længde og varigheden af det lovligeophold her i landet. (Den tilsvarende ændring mht. strfl. § 236 er afprincipiel men ikke kvantitativ betydning).Alt i alt må der således efter Retssikkerhedsfondens opfattelse forventes enmeget væsentlig forøgelse, sandsynligvis mangedobling af antallet af sager,hvor domstolene i fremtiden skal tage stilling til en udvisningspåstand.

Efter de gældende lovgivningsprincipper bør folketinget kunne

vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser af lovforslaget

og det anbefales derfor at ministeriet skaffer oplyst, i hvor mange sager

i de seneste to år strafkriteriet for udvisning efter de hidtidige regler

har været opfyldt, samt i hvor mange sager i samme periode

strafkriteriet for udvisning efter de foreslåede regler ville have været

opfyldt – når bortses fra den individuelle vurdering af den

pågældendes tilknytningsforhold.

Effekten af de foreslåede ændringerMens det forekommer indlysende, at forslaget vil medføre et stærkt forøgetantal af udvisningspåstande, synes det langt mere tvivlsomt, om det også vilmedføre nogen væsentlig stigning at antallet af faktiske udvisninger.Det understreges ganske vist flere steder i bemærkningerne, at når blotstrafkriteriet er opfyldt,skaldersom udgangspunktske udvisning – hvilketi sig selv må formodes at medføre, at anklagemyndigheden nedlæggerpåstand herom. Men det fremgår også, specielt af afsnit 2.1.4.1, at der iht.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fortsat skal foretagesenproportionalitetsafvejningi hver enkelt sag, hvori bl.a. indgår vurdering afden pågældendes tilknytning her til landet, opholdets varighed, alderen påindrejsetidspunktet, sprogkundskaber, familieforhold, herunder om denpågældende har ægtefælle/samlever og børn, samt øvrigetilknytningsfaktorer i form af arbejde, uddannelse m.v. Tilsvarende skaltilknytningen til oprindelseslandet vurderes og indgå i afvejningen. Alt i alten ganske betydelig opgave for domstolene i hver enkelt sag.Betydningen af en udvisningUdvisning af en person med en vis, måske stærk tilknytning her til landet eret ganske alvorligt indgreb, som opleves som en tillægsstraf, endda med en

snert af diskrimination, selv om detformeltikke er nogen af delene. Ofterammer udvisningen med det dertil hørende årelange eller livsvarigeindrejseforbud hårdere end selve straffen. Det kan derfor ikke undre, atdomstolene i mange tilfælde også efter de hidtil gældende regler medhenvisning til proportionalitetskravet har afvist en udvisningspåstand, selvom strafkriteriet var opfyldt.Proportionalitetsafvejningen forbliver uændretFor en uafhængig bedømmelse af proportionaliteten mellem en konkretlovovertrædelse og udvisning efter inddragelse af de personlige forhold isagen må det være uden betydning, om strafkriterierne slækkes ellerskærpes. Hvis et vist mål af tilknytning hidtil har gjort en udvisning somfølge af en konkret lovovertrædelse disproportional, opfylder udvisningenselvsagt ikke proportionalitetskravet, fordi området for mulige udvisningerudvides. Så meget mere som det i sidste instans er Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstol der sætter standarden, ganske uafhængigt afdanske lovændringer. Retssikkerhedsfonden må således gå ud fra, atdomstolenes proportionalitetsafvejning forbliver uændret ved de foreslåedeændringer af strafkriteriet.Udvidelsen af området, inden for hvilket udvisning kan komme på tale, kanmuligvis føre til et antal udvisninger, som ikke hidtil kunne være sket,forudsat at domstolene finder, at proportionalitetskravet er opfyldt.For at vurdere om og i givet fald i hvilket omfang lovforslaget vil føre tilflere udvisninger er det derfor nødvendigt af få en mere præcisfornemmelse af de hidtidige resultater af proportionalitetsafvejningen veddanske domstole. Med andre ord at få et indtryk af, hvor man hidtil itypiske sager så at sige har lagt snittet, eller hvor meget man har vægtet deforskellige tilknytningsfaktorer.

For nærmere at kunne vurdere de økonomiske og administrative

konsekvenser af lovforslaget opfordres ministeriet til ved sammendrag

af konkrete sager fra de seneste år, hvor en udvisningspåstand er

imødekommet henholdsvis afslået, at belyse, hvordan domstolene hidtil

har vægtet de almindeligste tilknytningsfaktorer i forhold til den

lovovertrædelse, det har givet anledning til udvisningspåstanden.

Hvis det viser sig, hvad Retssikkerhedsfonden kan have en formodning om,at proportionalitetsafvejningen som hidtil administreret ville udelukkeudvisning i en stor, måske den overvældende del af de sager, som efter deforeslåede ændringer opfylder strafkriteriet for udvisning, skal fonden gøreopmærksom på, at det ganske betydelige merarbejde, lovforslaget vil læggepå de i forvejen overbelastede domstole med allerede uacceptableventetider, indebærer en forringelse af retssikkerheden for borgerne ialmindelighed.

Forlængelse af indrejseforbudVarigheden af det til en udvisning knyttede indrejseforbud bestemmes ikkeaf domstolene, men fastsættes som hidtil direkte i loven. Lovforslagetindebærer konsekvent forlængelse af varigheden af indrejseforbud for deforskellige personkategorier.Som nævnt i bemærkningerne punkt 2.3.4 er indrejseforbudet, herundervarigheden heraf, iht. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol et af deelementer, der skal indgå i domstolenes proportionalitetsafvejning, når dertages stilling til en udvisningspåstand.Regeringens arbejdsgruppe om betinget udvisning kommenterer i sinrapport fra november 2005 (citeret sammesteds) muligheden af forlængedeindrejseforbud således, at ”længden af et indrejseforbud i sig selv kanmedføre, at en udvisning i givet fald vil være uproportional, og atdomstolene derfor af hensyn til Danmarks internationale forpligtelser viludvise i færre tilfælde end i dag.”Regeringen mener ikke, at de foreslåede skærpelser af indrejseforbudeneslængde i sig selv vil medføre, at udvisning vil være uproportional.Retssikkerhedsfonden må give arbejdsgruppen ret. Eftersom længden af etindrejseforbud skal indgå i proportionalitetsafvejningen, må en skærpelsealt andet lige påvirke denne afvejning, om end det selvsagt er umuligt påforhånd at sige, om den foreslåede skærpelse i konkrete sager vil føre til etandet resultat.SanktionslisterEfter lovforslaget (§ 1, nr. 20) må en udlænding som er opført på af FNeller EU’s sanktionslister med rejserestriktioner, ikke uden tilladelseindrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Forbuddet gælder, sålænge udlændingen er opført på listen og bortfalder hvis udlændingenslettes af listen.Det bør fremgå af bemærkningerne, at forbuddet bortfalder, når en domafsagt af EF domstolen om forbuddets ugyldighed eller ophør i øvrigt, erretskraftigt.Inkonsistente bemærkningerBemærkningerne til lovforslaget forekommer flere steder inkonsistente. Detgælder i særlig grad bemærkningerne til § 1, nr. 7, hvorefter en ubetingetfængselsstraf efter strfl. § 244kanmedføre udvisning uansetfrihedsstraffens længde og opholdets varighed. I de generellebemærkninger, punkt 1, andet afsnit, anføres det, at ”udgangspunktet skalvære, at derskalske udvisning” i disse sager. Det er kun relevant i de

tilfælde, hvor der idømmes højst 6 måneders fængsel, og hvor denpågældende har haft lovligt ophold her i landet i mindst 5 år, da der ellersville være udvisningsgrundlag efter forslagets § 1, nr. 5-6 eller nr. 8-10.Forslaget synes derfor kun at give mening, hvis det forstås således, atstraffens længde og opholdets varighed i disse sagerikkemå indgå iproportionalitetsafvejningen – hvilket dog dementeres i de speciellebemærkninger til § 1, nr. 7, hvor det anføres, at udvisning ikke skal findested, ”hvis udvisning strider mod internationale forpligtelser, jf. bl.a. DenEuropæiske Menneskerettighedskonvention” (dvs. proportionalitetskravet),og ”Endvidere skal der efter udlændingelovens § 24a lægges vægt på, omudvisning må anses for særlig påkrævet på grund af grovheden af denbegåede kriminalitet, længden af den idømte frihedsstraf, den fare, skadeeller krænkelse, der var forbundet med den begåede kriminalitet, ellertidligere domme for strafbart forhold.”Det er på den baggrund vanskeligt at forestille sig et tilfælde, hvor § 1, nr. 7kan få selvstændig betydning, således at proportionalitetsafvejningenresulterer i en udvisning. Forslaget må betragtes som reelt indholdsløst.