Integrationsministeriet
Journal nummer 2008/4009-93

 

Indledning:

Retssikkerhedsfonden er blevet bedt om at afgive et høringssvar på lovforslag over ændring af udlændingeloven. Lovforslaget vedrører skærpet meldepligt for udlændinge på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse af påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted samt forhøjelse af strafferammen for overtrædelse af en pålagt meldepligt eller et påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted.

 

Indledningsvis finder vi det fundamentalt vigtigt at understrege at dette høringssvar hverken direkte eller indirekte kan ses som en accept af administrative udvisninger uden nogen domstolskontrol og dertil knyttede administrative tvangsforanstaltninger.

 

Retssikkerhedsfonden har bemærket, at denne lovændring lader til at haste meget og at regeringen har fundet det magtpåliggende omgående at ændre reglerne, med en stærkt kritisabel og kritiseret lovforberedelse og høringsvilkår til følge. Lovforslaget blev fremsat den 13. november med høringsfrist allerede den 19. november, reelt er der således kun givet høringsinstanserne fire hverdage til at udforme et høringssvar på dette ganske kontroversielle og komplicerede indgreb.

 

Retssikkerhedsfonden ønsker imidlertid samtidig at anerkende ministerens udtalelse i forbindelse med førstebehandlingen af lovforslaget fredag den 21. november 2008, hvor ministeren tilkendegav  at man under folketingsbehandlingen burde inddrage Højesterets kendelse vedrørende frihedsberøvelse af den tuneser der var anledning til lovforslaget, herunder en vurdering af rettens kendelse fra justits- og integrationsministeriet.

 

Samarbejde med civilsamfundet fungerer ikke. Forslag til politisk initiativ.

Høringsinstanserne, herunder NGO’er, organisationer mv., har i de seneste år haft anledning til i en række tilfælde at beklage alt for korte høringsfrister. Eksemplet med nærværende lovforslag repræsenterer det seneste markante eksempel på manglende samarbejde. Kun cirka 1/3 af høringssvarene var indløbet inden førstebehandlingen, og de blev oversendt til folketingsudvalget uden noget sammenfattende høringsnotat umiddelbart inden førstebehandlingen, således at svarene hverken kunne indgå i gruppernes behandling af sagen, eller reelt spille en rolle for gruppernes principielle holdning til forslaget, som anses for at finde udtryk netop ved førstebehandlingen. Dette er, såvel for folketingets grupper som regeringen og de hørte organisationer, en særdeles utilfredsstillende tilstand.

 

Der bør naturligvis gives sådanne frister at høringssvarene foreligger inden regeringen foretager en endelig udarbejdelse af et lovudkast og foretager en fremsættelse heraf i folketinget. Muligheden for relevante ændringer under hensynsstagen til bl.a. høringssvarene øges naturligvis derved. Når en regering først har fremsat et lovforslag i overensstemmelse med grundlovens regler, har regeringen selvsagt derved tilkendegivet at det er netop dette lovforslag der ønskes vedtaget. Dette er udover at være en formodet psykologisk kendsgerning også en juridisk, og ændringer efter fremsættelsen vil kunne komme i strid med identitetsprincippet. Dertil kommer naturligvis at partier som har været til at vedtage og forhandle indholdet af lovforslaget, vil have vetoret mod enhver ændring hvilket er i strid med selve høringsprocessens hensigt.

 

På hele denne baggrund må den danske høringsproces siges at være i en kritisk situation.

 

Der er som nævnt ikke tale om et enkeltstående tilfælde, men tilfældene bliver tilsyneladende hyppigere og tiltagende markante.

 

Alle parter må være interesseret i at bringe samarbejdet med civilsamfundet tilbage på et spor, der gør dette samarbejde reelt.

 

Retssikkerhedsfonden opfordrer kraftigt regeringen og de politiske partier til et initiativ af denne karakter. Vi er overbeviste om, at der selv med små midler kunne tilvejebringes væsentlige forbedringer. Vi ønsker at pege på den mulighed at vedkommende ministerium et par uger før et lovudkast sendes til høring med kort frist, orienterer den pågældende organisation, om hvornår en høring kan tænkes iværksat. Dette ville have til følge at organisationen kunne forberede sig på en indsats i løbet af de relevante dage, hvilket bl.a. for de

kollegiale organisationer ville være ganske væsentligt. Også andre forslag kunne tænkes og Retssikkerhedsfonden yder meget gerne et bidrag til afholdelse af en konference om disse spørgsmål.

 

 

Retssikkerhedsfonden ønsker i øvrigt at udtale følgende:

 

1 - Forslagets begrundelse og de foreslåede midler:

En forudsætning for en vurdering af et forslags rimelighed og hensigtsmæssighed er at forslaget i sine bemærkninger har en tilkendegivelse om hvad den empiriske baggrund for forslaget er, og hvorfor forslagets midler anses for egnede til formålet. Herom indeholder forslaget imidlertid intet reelt. Det siges alene at regeringen ”finder at der er behov for en markant opstramning af kontrolforanstaltningerne overfor udlændinge som er administrativt udvist fordi de må anses for en fare for landets sikkerhed, men som uønsket opholder sig her i landet, fordi de ikke udrejser frivilligt og ikke kan udsendes tvangsmæssigt af hensyn til overholdelse af Danmarks internationale forpligtelser”. Dette er selvsagt ikke i sig selv nogen begrundelse.

 

I denne forbindelse bemærkes at de pågældende personer jo opholder sig fuldt lovligt her i landet og har ret til at være her efter de gældende nationale og internationale regler. Det understreges i øvrigt at forslaget er led i regeringens indsats mod terrorisme – igen uden nogen konkret begrundelse, hvorfor det nu fremkommer med det indhold det har. Baggrunden for at stramningen skal omfatte grupper af udlændinge som ikke på nogen måde har været mistænkt for at være en fare for statens sikkerhed er ej heller på nogen måde søgt beskrevet. Det er i denne forbindelse bemærkelsesværdigt at regeringen efter bemærkningerne har iværksat en omgående undersøgelse af mulighederne for en opstramning og at forslagene kommer på baggrund af undersøgelsen. Der oplyses imidlertid intet om de konkrete resultater eller dens anbefalinger. Retssikkerhedsfonden går ud fra at oplysninger herom fremsendes til udvalget.

 

På hele denne baggrund foreslås det at lovforslaget ændres således at formuleringen både i § 34 stk. 3 og 42 a, stk. 8 ændres fra

 

"medmindre særlige grunde taler derimod"

 

til

 

"hvis særlige grunde taler derfor"

 

2 – Tilbagevirkende kraft:

Det følger af lovforslaget, at det fremsatte forslag skal have tilbagevirkende kraft. Et dilemma.

 

På baggrund af dels den manglende beskrivelse af erfaringer med hensyn til den gældende ordning og dels af den pønale karakter af de foreslåede foranstaltninger, finder Retssikkerhedsfonden dette uheldigt. Vi anerkender samtidig at der naturligvis her foreligger et dilemma: En tilbagevirkende kraft vil stride imod vigtige retsprincipper. På den anden side ville manglende tilbagevirkende kraft måske være vanskeligt forklarligt i betragtning af at forslaget anses for at være et led i bekæmpelse af terror, og i øvrigt af så væsentlig betydning at det må hastes igennem folketinget. Retssikkerhedsfonden finder at man i en sådan situation, bør lægge primær vægt på de retsprincipper der taler imod tilbagevirkende kraft.

 

Det er væsentligt for Retssikkerhedsfonden i denne forbindelse at understrege at mange af de udlændinge der befinder sig på tålt ophold har befundet sig i denne situation i adskillelige år. En af dem således i syv år, tre i fire år og adskillige mellem et og to år.

 

Det vil være vanskeligt forsvarligt pludselig at skærpe vilkårene (bl.a. reelt kræve en flytning) for disse ganske markant. Det skal understreges at ingen af disse er dømt eller mistænkt for forhold der truer statens sikkerhed.

 

3 – Forhold til Grundloven:

Retssikkerhedsfonden bemærker at hensynet til Grundlovens § 71 intetsteds er nævnt eller problematiseret i bemærkningerne. Begrebet ”frihedsberøvelse” er ikke entydigt bestemt i hverken retspraksis eller teori. Det er dog i denne forbindelse vigtigt at understrege, at det grundlovsbestemte princip ikke udelukkende tager sigte på anholdelse og fængsling. Frihedsberøvelse omfatter også indgreb i friheden til at bevæge sig selvstændigt rundt i normal kontakt med omverdenen – eller i modsat fald i hvilket omfang den pågældende forhindres i at have kontakt med denne. Lovforslagets og bemærkningernes indhold vedrørende både den skærpede meldepligt (dagligt, eller måske endda flere gange dagligt) og påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted synes begge at være indgreb i den personlige frihed.

 

Et normalt familie- og privatliv besværliggøres væsentligt, ikke mindst for de personer på tålt ophold hvis familier allerede er bosat uden for Center Sandholm. Deltagelse i beskæftigelse, undervisning, familiære forpligtelser i form af børnepasning og sociale relationer m.v. vanskeliggøres i høj grad, både hvis personen pålægges en daglig meldepligt og i særdeleshed hvis en person med en familie bliver pålagt at tage fast ophold i Center Sandholm, og kan næppe berettige til at gå under kategorien ”frihed til at bevæge sig selvstændigt rundt i normal kontakt med omverdenen”.

 

Bemærkningerne bør indbefatte dette potentielle skisma med Grundlovens § 71. Såfremt den her fremsatte ændring af udlændingeloven er af en karakter der reelt kan sidestilles med en frihedsberøvelse af pønal karakter efter Grundloven, rejser sig andre væsentlige spørgsmål til afklaring. Et par af de væsentligste værende f.eks. betingelserne for en lovlig frihedsberøvelse og muligheden for domstolsprøvelse heraf, samt definitionen på den personkreds der nyder godt af grundlovsbeskyttelsen.

 

For så vidt angår det sidste spørgsmål er det omdiskuteret hvorvidt beskyttelsen kun gælder danske statsborgere eller også – som i dette tilfælde – personer der er på ”tålt ophold” på dansk territorium. I forbindelse med sidstnævnte bør det erindres at EMRK art. 14 indeholder et generelt forbud mod diskrimination, jf. i øvrigt punkt 4 i denne skrivelse vedrørende forholdet til Danmarks internationale forpligtelser.

 

4 – Proportionalitet og forholdet til Danmarks internationale forpligtelser

Det absolutte udgangspunkt for beslutninger i henhold til lovforslaget bliver at den pågældende udlænding skal have bopæl på Center Sandholm, være til stede hver nat og i øvrigt melde sig dagligt til politiet.

 

Som det fremgår af ovenstående punkt 3 vil sådanne forholdsregler kunne komme til at vare i mange år for de pågældende. Det er vanskeligt at acceptere, at dette skulle være i overensstemmelse med reglerne i den 4. tillægsprotokol til den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 2. Det bemærkes i denne forbindelse at sikringen af en hurtig kontakt i tilfælde af at der opstår mulighed for at effektivere udvisningen (en procedure der i øvrigt må antages at tage adskillelige uger) vil kunne sikres ved en meldepligt til enhver politimyndighed i landet, idet det antal af personer det drejer sig om formentlig fortsat vil være ganske lille og idet man må gå ud fra at de tekniske hjælpemidler politiet råder over vil kunne sikre en omgående oplysning om opholdssted.

 

Retssikkerhedsfonden finder ydermere at forarbejderne også bør nævne og problematisere hensynet til artikel 5 (retten til frihed og personlig sikkerhed) i den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

 

4 – ”Præcisering af praksis”:

Efter de specielle bemærkninger til lovforslagets nummer 3, er udgangspunktet om krav om ophold i Center Sandholm alene en præcisering af praksis. Retssikkerhedsfonden skal henstille at det overfor udvalget oplyses hvad praksis i dag går ud på, således at retstilstanden før og efter lovændringen kan vurderes.

 

Det bemærkes at såfremt den foreslåede bopælspligt i Center Sandholm alene er en kodificering af gældende praksis, således at de pågældende reelt ikke skal skifte bolig, er spørgsmålet om tilbagevirkende kraft - om end stadig væsentligt - naturligvis af mindre praktisk betydning for de pågældende. Det bør derfor formentlig oplyses overfor udvalget hvorvidt de alle 17 (udover tuneseren) for tiden har bolig i Sandholm Lejren således at der alene bliver tale om at bestemmelsen bliver bragt ”i overensstemmelse med anvendelsen i praksis”.

 

Retssikkerhedsfonden skal kraftigt henstille, at forslagets færdigbehandling afventer redegørelsen fra regeringens arbejdsgruppe angående tålt ophold som forventes at kunne forelægge i februar næste år.

 

 

 

Med venlig hilsen

 

 

 

Ole Espersen