Det Udenrigspolitiske Nævn 2009-10, Udenrigsudvalget 2009-10, Europaudvalget 2009-10
UPN Alm.del Bilag 3, URU Alm.del Bilag 17, EUU Alm.del Bilag 44
Offentligt
745367_0001.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
Opgradering af Israels relationer til EU – Status pr. okt. 2009
Dette notat er ment til at give en kort baggrund for forhandlingerne om opgraderingen af Israels
relation til EU under Naboskabsprogrammet herunder de seneste udviklinger efter EU-Israel
Associeringsrådsmødet 15 juni 2009. Notatet skitserer også det forventede videre forløb i 2009
og 2010 (del I), og fremhæver derefter en række indsatsområder, hvor dansk stillingtagen vil
være gavnlig ift. de videre forhandlinger mellem EU og Israel (del II).
Noten er udarbejdet på baggrund af informationer fra større europæiske NGO´er samt fra
israelske og palæstinensiske NGO´er1.
Kort baggrund vedr. opgraderingsforhandlingerne mellem EU og Israel
2007 - 2009
I 2004 besluttede EU at indgå en ny aftale med Israel under Den Europæiske Naboskabspolitik.
(Naboskabsaftalen er en overbygning på gældende Associeringsaftale). I 2005 blev EU og Israel
enige om den såkaldte
handlingsplan,
som skulle gælde frem til april 2008.
Handlingsplanen blev forlænget med 1 år (frem til april 2009) for bl.a. at give plads til
forhandlinger vedr. mulig opgradering af Israels relation til EU. Under det 7. EU/Israel
Associeringsrådsmøde i 2007 havde Israel nemlig udtrykt ønske om at opgradere relationen med
EU.
I marts 2007 nedsatte EU en refleksionsgruppe, der skulle undersøge mulighederne for nye
samarbejdsområder mellem EU og Israel. I forlængelse heraf erklærede EU sig på det 8.
Associeringsrådsmøde (ml. EU og Israel) 16. juni 2008 sig villig til at opgradere
samarbejdsrelationen. I praksis vil en sådan opgradering ske i forbindelse med vedtagelsen af en
ny handlingsplan for Israel under Den Europæiske Naboskabspolitik (ENP).
På Rådsmødet d. 8. december 2008 bekræftede EU sin beslutning om opgradering og vedtog et
sæt Guidelines, der er EUs forhandlingsoplæg og skitserer mulighederne for
styrkelse af de
politiske dialog-strukturer
ml. EU og Israel.
Iflg. Guidelines vil styrkelse af strukturerne indebære en række formaliserede møder ml. EU og
Israel på top-plan. Der indgår også en undersøgelse af perspektiverne for Israels inklusion i
fællesmarkedet. En skitsering af opgraderingens form kan læses i GAERC konklusionerne af 8.
dec. 2008 i Annexet: Guidelines for strengthening the political dialogue structures:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/104571.pdf
Del I. Opgraderingsforhandlinger på vågeblus – januar 2009
Den 14. januar 2009 – godt 2 uger inde i Gaza-krigen - meddelte Ferrero-Waldner, kommissær
for EU’s eksterne relationer, at de tekniske forhandlinger om en ny handlingsplan ml. EU og Israel
blev sat på ”standby” som reaktion på Gaza-krigen. I april 2009 gentog Ferrero-Waldner, at
Kommissionen ville fryse forhandlingerne på grund af Gaza-krigen og den nye israelske regerings
manglende accept af tostats-løsningen2. På de efterfølgende Rådsmøder (27-28. marts og 27.
april 2009) besluttede Rådet at udskyde den endelige beslutning om en opgradering. Det skal
1 Oplysningerne fra EU NGO´erne er bl.a. baseret på møder med medlemsstaternes repræsentanter i
hovedstæderne og i Bruxelles over den seneste periode
2 Se
http://www.haaretz.com/hasen/spages/1079055.html
1
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
745367_0002.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
bemærkes, at Rådets beslutninger desangående blev omtalt som en såkaldt uformel beslutning;
der var ikke tilstrækkelig enighed i Rådet til officielt at udskyde opgraderingen.
Rådsmøde og EU-Israel Associeringsrådsmøde 15. juni 2009
Der var iflg. kilder gode diskussioner på Rådsmødet 15. juni 2009. Mange ministre udtrykte deres
bekymringer omkring bosættelserne og Gaza, samt skuffelse over Netanyahus policy-tale (hans
første omtale af en to-statsløsning) Resultatet af Rådsmødet blev, at EU valgte at sende et
klarere signal til den nye israelske regering om hvad EU forventer, og der kom derfor et stærkere
sprog end tidligere i Rådsmøde-konklusionerne herunder bl.a. omtale af spørgsmålet om Israel
politik omkring husødelæggelser. Man endte også med at holde fast i den uformelle fastfrysning
af opgraderingsforhandlingerne.
Det 9. Associeringsrådsmøde mellem EU og Israel fandt sted efterfølgende samme dag 15. juni
2009. EU foreslog, at den nuværende handlingsplan (fra 2005) fortsat skal danne grundlag for
relationen mellem parterne indtil en ny kan vedtages. Israel accepterede en forlængelse på 6
måneder af den eksisterende handlingsplan.
De forskellige landes positioner vedr. opgradering tegnede sig derudover iflg. kilder som følger:
(Positionerne ser okt. 2009 ud til forsat at være gældende):
Tyskland, Holland, Italien og Tjekkiet + en række andre af de øst europæiske lande: Vil
støtte genoptagelse af forhandlinger samt en opgradering af Israels relation til EU
uagtet
de konkrete politiske udviklinger i området.
Frankrig, Storbritannien; Uklart præcist, hvilken position de indtager. Det kan desuden
ændre sig afhængigt at den konkrete politiske udvikling. Storbritannien hælder nok mest
til at støtte genoptagelse af forhandlinger.
Belgien, Irland og Portugal (sandsynligvis også Sverige): Imod genoptagelse af
opgraderingsforhandlinger og støtter desuden, at opgraderingen kædes sammen med
konkrete fremskridt i fredsproces samt forbedringer af situationen i området.
Det kommende formandskab, Spanien, ser pr. okt. 2009 ud til at placere sig i den første gruppe,
der ønsker forhandlingerne om opgradering genoptaget. Dette skyldes iflg. kilder at Spanien
ønsker fredsprocessen genoptaget ved en konference i Madrid under det spanske formandskab.
Pga. opinionen i Spanien, ser Spanien dog gerne forbedringer i Israels ageren overfor Gazas
civilbefolkning.
Perioden efter EU-Israel mødet juni 2009 - Hvad nu?
EU Kommissionen har efter sommerferien 2009 meddelt, at et forslag til en ny handlingsplan nu
er udarbejdet baseret på de i Rådet vedtagne Guidelines om opgradering (8. december 2008).
Kommissionen er dermed klar til at genoptage af forhandlingerne med Israel om den nye
handlingsplan.
EU's formandskab skal herefter sætte emnet til debat igen i Rådets arbejdsgruppe (Council
Working Group). Medlemsstaterne kan efterfølgende stadig beslutte at stoppe de videre
forhandlinger, hvis det vurderes, at man ikke ønsker at opgradere.
I juni 2009 blev den gældende handlingsplan som nævnt forlænget med 6 måneder. EU
bevilgede 2 mio. euro til aftalen, som i perioden skal fremme lovgivningsmæssig tilnærmelse
(legislative approximation), styrke dialogen mellem offentlige administrationer vedr.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
745367_0003.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
arbejdsmuligheder (employment opportunities) og veterinære services. Samarbejde vil ske i form
af ”twinning-programmer”.
Beslutningen om fastfrysning af opgraderingsforhandlingerne vurderes således til hovedsagligt at
være et foreløbigt afslag på Israels ønske om styrkelse af de politiske dialog strukturer. Et ønske
som ellers blev delvist imødekommet på Rådsmødet 8. december 2008
Vurdering af mulighederne for genoptagelse af forhandlinger om opgradering.
Der er forskellige vurderinger af de aktuelle muligheder for at forhandlingerne med Israel om
opgradering genoptages:
a. Nogle lande og observatører3 mener, at en opgradering er urealistisk som en officiel del
af den næste handlingsplan pga. uenighederne i EU. Det sandsynlige resultat er derfor
en
low key - tilgang,
hvor man stadig udvider samarbejdet og indgår aftale om næste
handlingsplan, men uden en officiel beslutning, der indebærer en markant styrkelse af de
politiske dialogstrukturer..
b. Andre mener, at EU ikke vil tage opgraderingen af bordet. EU´s samarbejdet med Israel
er markant øget over de seneste år på en lang række områder uagtet forværringen af
situationen i området. Hvis den israelske regering kommer med nogle få positive
udmeldinger og evt. tiltag, vil man fra EU´s side genoptage forhandlingerne på baggrund
af de vedtagne Guidelines fra 8. dec. 2008
Genoptagelse af forhandlingerne vurderes, at være et sandsynligt scenario i dag, bl.a. fordi det
amerikanske pres på Israel er mindsket efter Obamas afvigelse fra kravet om fuldt stop for
bosættelsesbyggeriet. EU vil være tilbøjelig til ligeledes at mindske presset på Israel og løfte om
opgradering vil da igen blive lokkemad for at få den israelske regering til forhandlingsbordet.
Det svenske formandskab vurderes dog stadig at ville tøve med igangsættelse af forhandlingerne
om opgradering. Spanien - der har formandskabet efter Sverige - vurderes derfor at genstarte
forhandlingerne om den nye handlingsplan i januar 2010 – forudsat medlemsstaternes accept
heraf.
”Low key”
tilgangen – samarbejdet udbygges i sektor-programmer.
Uagtet ovenstående vil der skulle pågå forhandlinger om en ny handlingsplan og konkrete
projekter under denne nye handlingsplan i 2009/10. Hvis den politiske opgradering jf. Guidelines
lægges på hylden, vil der sandsynligvis alligevel ske udvidelse af samarbejdet på andre områder
– den såkaldte
low key tilgang
Nærmere læsning af referaterne fra de årlige EU-Israel Associeringsmøder 2008 og 2009 viser at
samarbejdet mellem EU og Israel i praksis udvides på en lang række områder. Det sektorale
samarbejde udvides iflg. referaterne fra Associeringsmøderne 2008 og 2009 på følgende vis:
1. D. 6. april 2009 besluttede EU, at der indledes forhandlinger med Israel om deltagelse i
Europol. Forslaget blev diskuteret i EUU 3. april 2009. Planen er at Israel skal deltage
på lige fod med USA, Canada, New Zealand mfl. dvs. som andre vestlige lande.
2. En færdig-forhandlet aftale vedr. liberalisering af handel med landbrugsvarer er pt. ved
at blive godkendt i diverse organer i EU og Israel.
3. Forhandlinger pågår (møder i dec. 2008 og marts 2009) vedr. en ny aftale om fri
bevægelse for farmaceutiske varer.
4. Forhandlinger pågår ligeledes om en EU-Israel luftfarts-aftale (møder i dec. 2008 og
vist nok slutning af juni 2009)
3
Oplysningerne er for størstedelens vedkommende baseret på EU NGO´ernes møder med
medlemsstaternes repræsentanter dels i hovedstæderne og dels i Bruxelles
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
745367_0004.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
5. Aftaler vedr. kultur og uddannelse/forskning og udveksling er indgået tidligere og Israel
anvender disse muligheder i stor grad bl.a. under det 7. rammeprogram
Del II Potentielle indsatsområder for Danmark og EU
I det følgende påpeges en række indsatsområder, som vi – en række danske NGO´er – anbefaler
at partierne og Europaudvalget drøfter i forbindelse med den videre behandling af sagen vedr.
EU's aftale med Israel.
Vilkår for genoptagelse af opgraderingsforhandlinger – fastholdelse af EUs signal til
Israel
Det er oplagt at diskutere
hvilke konkrete betingelser
Danmark og EU bør stille for at
genoptage forhandlingerne om en opgradering? En del af de nedenstående forslag stemmer
overens med de anbefalinger/krav, som EU selv har stillet til Israel (senest i GAERC
konklusionerne af 15. juni 2009). De er dernæst på linie med Folketingets beslutning F 25 af
2. april 2009. Der skal være mærkbare tegn på, at Israel i højere grad vil respektere
menneskerettighederne og folkeretten.
Disse tegn kunne være:
a) Effektuering af et fuldt stop for bosættelsesbyggeri samt fuldt stop for
husødelæggelser og udsmidninger også i Øst Jerusalem4,
b) Afslutning af Gaza blokaden, der forsat er en kollektiv afstraffelse af Gazas
civilbefolkning og udgør en grov overtrædelse af Folkeretten,
c) At Israel iværksætter de af Goldstone anbefalede uafhængige undersøgelser af
Gaza-krigen som beskrevet i Goldstone rapporten af 15. september 2009.
d) Markant nedbringelse af antallet af checkpoint og afspærringer på Vestbredden
samt lettelse i systemet af rejse-restriktioner inkl. restriktioner for
menneskeretsforkæmpere
e) Stop for militære operationer såsom likvideringer
2.
Nødvendige vilkår i en kommende handlingsplan – standarder vedr. overholdelse af
menneskerettigheder og folkeret.
I tilfælde af genoptagelse af forhandlingerne om en ny handlingsplan og evt. en opgraderet
relation, er det i dag nødvendigt, at EU bør kræve standarder efterlevet, når det drejer sig om
overholdelse af folkeretten og menneskerettigheder. Mål for en sådan efterlevelse skal i
modsætning til tidligere fremgå klart af handlingsplanen og monitoreres af EU, som det er
tilfældet for andre områder under EU-Israel samarbejdet
5[
3].
Mål for overholdelse kunne
være israelsk tiltrædelse af tillægsprotokollen til FNs Torturkonvention samt opgivelse af
forbehold for andre af de grundlæggende menneskerettigheds-konventioner.
1.
4
Udsmidninger foregår særligt i Øst Jerusalem, hvor israelske bosættere overtager bydninger hvorved
palæstinensiske familier sættes på gaden. FN taler om en risiko for ”Hebronisering” af Øst Jerusalem, idet et
stigende antal bosættelser i arabiske bolig-kvarterer vil skabe stor friktion og uroligheder som det er tilfældet
i Hebron.
5
Ser man f.eks. på samarbejdet mellem EU og Israel indenfor landbrug og handel, fremgår det, at EU har
stillet klare krav til Israel om efterlevelse af visse standarder
før
der kan indgås bindende aftaler. Det
fremgår også, at Israel har ændret love og praksisser for at få del i EU samarbejdet. Det samme kan ske på
rettighedsområdet.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
745367_0005.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
3. EU skal passe på ikke at medvirke til overtrædelser – overvågning og klausul-
tilgangen
En række programmer under det bilaterale EU-Israel samarbejde har som bekendt været
præget af en ulovlig implementering fra Israels side, idet Israel har tilladt bosætter-aktørers
deltagelse i samarbejdet. Det gælder blandt andet handels- og forskningssamarbejdet
(bosættervarer har fået toldfrihed og institutioner i bosættelser har deltaget i EUs 6.
rammeprogram vedr. forskning). Man har fra EU's side endnu ikke formået at sætte en
effektiv stopper for Israels ulovlige implementering af aftalerne, og man har heller ikke
formået at indsætte klausuler i aftalerne, der sikrer EU mod at blive inddraget i Israels
overtrædelser. Disse klausuler er vigtige, fordi EU ellers vil få medansvar for den - iflg.
4. Geneve-konvention - ulovlige bosættelsespolitik.
Uanset om den videre opgraderingsproces bliver
low key,
er der grund til fortsat at overvåge
samarbejdet på dette område. Danmark og EU skal foreslå, at klausuler indarbejdes i
kommende aftaler, således at man sikrer sig, at man ikke medvirke til accept af Israels
overtrædelser.
Konkret gælder dette stadig sagen om bosætter-varer, der på uretmæssig vis fritages for told
under aftalerne med Israel. Også det planlagte Europol samarbejde er relevant at følge, idet
det ser ud til, at EU har glemt at forholde sig til, at oplysninger indhentet på illegal vis f.eks.
ved brug af tortur risikerer at komme med i data-udveklsingerne
6
.
Danmark bør i EU arbejde for at der tages yderligere skridt til at sikre at alle eksisterende
samarbejdsinstrumenter mellem EU og Israel kun angår selve Israel og i intet tilfælde de
israelske bosættelser på Vestbredden og i Øst Jerusalem. Det kan blandt andet gøres ved at
indføje såkaldte safeguard-klausuler.
4.
Fastholdelse af EUs signal til Israel – overvejelser om yderligere signaler
Set lyset af den seneste udvikling i Mellemøsten kan Danmark og EU også drøfte
muligheden af at sende yderligere signaler til Israel med det formål, at medvirke til et
kursskifte hos den nuværende regering til fremme af overholdelse af menneskerettigheder og
folkeretten samt dermed fremme af for fredsprocessen.
Siden EUs signal til Israel i form af beslutning om fastfrysning (af 15. juni 2009), har den
israelske regering overvejende ført en politik, som indebærer overtrædelser af
menneskerettighederne og folkeretten og som ikke gavner vilkårene for mulige
fredsforhandlinger. Dette gælder bl.a. følgende væsentlige hoved-områder, som blev påtalt
af EU i juni 2009:
a. Forsættelse af bosættelsesbyggeriet, hvor den israelske regering ikke har ønsket
at accepterer udspil om fuldt stop for nybyggeri incl. naturlig vækst
b. Fortsættelse af politikken omkring husødelæggelser og udsmidninger, hvor tiltag
i Øst Jerusalem har ført at palæstinensiske familier er sat på gaden.
6
Forhandlingerne om Israels deltagelse i Europol er fremskredne. Israels persondata-tilsyn er blevet
efterset, og et twinning-program ml. Spanien og Israel skal nu sikre at Israel opgraderes så deres
standarder passer bedre til EUs. Kun i meget ringe omfang ser det ud til, at det forberedende arbejde har
forhold sig til det israelske politis/myndighedernes virke i de besatte områder.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
745367_0006.png
Baggrundsnotat om EU-Israel opgraderingen - oktober 2009
Fortsættelse af blokaden af Gaza, hvor nyere tiltag har hindret adgang og
udgang yderligere. Flere internationale organisationer nægtes fortsat adgang til
Gaza, mens andre har fået deres adgang indskrænket som f.eks. ICRC og Røde
Kors. Vilkårene for Gaza patienters udgang til behandling udenfor Gaza er
forværret.
d. Forsat nægtelse af samarbejde med FN vedr. undersøgelse af mulige brud på
folkeretten under ”Operation Cast Lead” (Gaza offensiven i januar 2009). På
trods af EUs opfordring til Israel om at samarbejde med Goldstone-missionen,
valgte Israel at boykotte missionen og dermed hindre en mere fyldestgørende
afdækning af forløbet.
e. Forsættelse af daglige menneskerettighedskrænkelser som f.eks. straffe-tiltag
overfor palæstinensiske fanger fra Gaza i form af nægtelse af familiebesøg,
fortsættelse af brugen af administrative fængslinger mv.
c.
6