Spørgsmål nr. 2 af 27. april 2010 fra Folketingets Retsudvalg vedrø-

rende forslag til folketingsbeslutning om oprettelse af et nævn til sik-

ring af offentligt ansattes ytringsfrihed (B 64):

”Ministeren bedes kommentere henvendelsen af 24. april2010 fra Transparency International Danmark, jf. B 64 – bi-lag 1.”

Svar:

1.

I den i spørgsmålet nævnte henvendelse kommer Transparency Inter-national Danmark med forslag til en række initiativer, der skal fremmesåkaldt whistleblowing og sikre en bedre (lovgivningsmæssig) beskyttel-se af såkaldte whistleblowere, der i henvendelsen beskrives, som ”perso-ner, der [som ansatte i den offentlige forvaltning eller i en privat virk-somhed] videregiver interne og fortrolige oplysninger om forhold, derikke er i overensstemmelse med gældende lovgivning […]”.I henvendelsen peger Transparency International Danmark bl.a. på, atman i Danmark kun kender et begrænset antal tilfælde af korruption i or-dets klassiske forstand, men at Transparency International Danmark doghar ”bemærket de vanskeligheder, som personer beretter om, når de harvillet protestere mod uredelighed i den offentlige forvaltning eller i enprivat virksomhed”.I forlængelse heraf anføres det, at der efter Transparency InternationalDanmarks opfattelse er behov for klare regler for, hvordan de nævntepersoners rettigheder skal håndteres og Transparency International Dan-mark kommer med en række forslag til initiativer på området.Transparency International Danmark foreslår således, at der etableres ensærlig rådgivningsinstitution. I den forbindelse foreslås det bl.a., at insti-tutionen skal kunne ”forhåndsrådgive om berettigelsen af en given whist-leblowing under anonyme og betryggende former”, at institutionen fåradgang til at ”autorisere whistleblowerinitiativer”, og at institutionen un-derstøttes af et regelsæt, der både omfatter den offentlige samt den priva-te sektor.Herudover foreslår Transparency International Danmark, at der (i lov-givningen) indføres en ansættelsesmæssig og økonomisk sikring afwhisteblowere. Det foreslås således, at der indføres en privilegeret ansæt-telsesmæssig beskyttelse af de af den særlige rådgivningsinstitution aner-2

kendte whistleblowere i form af forflyttelsesret efter eget valg til tilsva-rende stilling og en særlig beskyttelse mod afskedigelse i undersøgelses-fasen, og at der indføres økonomiske incitamenter ved berettiget whist-leblowing i form af erstatninger for dokumenterede tab i forbindelse medwhistleblowingen samt eventuelle økonomiske belønninger afpasset iforhold til gevinsten ved afsløringen af uredeligheden.Endvidere foreslås det bl.a., at det gøres strafbart ”at forsøge på at for-hindre en whistleblower i at udnytte sin meddeleret også ved ikke-klareulovligheder”, og at det gøres strafbart efterfølgende at forsøge at findeog forfølge en whistleblower.I henvendelsen peges der i øvrigt mere overordnet på, at generel lovgiv-ning om meddeleret vil have en betydelig signalværdi, og at en rækkeandre lande ”har fundet det nødvendigt at gribe til lovgivning for at un-derstrege tyngden [af meddeleretten], hvor det som regel er selvpålagtebegrænsninger ud fra begrundede ”anticipated reactions” om sanktionerfor højere niveauer, der er den største barriere for medarbejdere”.

2.

Justitsministeriet har forstået henvendelsen fra Tranparency Internati-onal Danmark således, at de initiativer, som Transparency InternationalDanmark foreslår, ikke tager sigte på at fremme ansattes deltagelse i denoffentlige debat, men derimod vedrører spørgsmålet om privatansattes ogoffentligt ansattes mulighed for at videregive oplysninger til pressen ellerandre eksterne parter om eventuelle ulovligheder eller anden uredelighedi en privat virksomhed eller i den offentlige forvaltning.Henvendelsen fra Transparency International Danmark vedrører såledesspørgsmålet om såkaldt meddeleret for privatansatte og offentligt ansatte,mens det foreliggende forslag til folketingsbeslutning (B 64) vedrørerspørgsmålet om offentligt ansatte ytringsfrihed.I den forbindelse skal det bemærkes, at spørgsmålet om privatansattesmeddeleret henhører under Beskæftigelsesministeriet.Om spørgsmålet om offentligt ansattes meddeleret kan Justitsministerietoplyse følgende:Spørgsmålet om offentligt ansattes meddeleret var – som det også frem-går af henvendelsen fra Transparency International Danmark – genstandfor arbejdet i udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret,3

som regeringen nedsatte i juni 2004, og som med højesteretsdommerJens Peter Christensen som formand i april måned 2006 afgav betænk-ning nr. 1472/2006 om ytringsfrihed og meddeleret for offentligt ansatte.Den nævnte betænkning indeholder (side 101 ff.) en udførlig beskrivelseaf de gældende regler om offentligt ansattes adgang til at videregive op-lysninger om ulovligheder mv., herunder spørgsmålet om den ansættel-sesretlige beskyttelse og tilkendelse af økonomisk kompensation samtom de ansattes adgang til anonymitet i forbindelse med videregivelse afde nævnte oplysninger.Af betænkningen fremgår det, at offentligt ansatte efter de gældende reg-ler – i kraft af deres ret til at fremkomme med meningstilkendegivelserog deres ret til at videregive ikke-fortrolige oplysninger – har en vidtgå-ende adgang til at gøre pressen mv. opmærksom på forhold vedrørendeulovlig forvaltning mv.Endvidere fremgår det, at bestemmelsen i straffelovens § 152 e efter ud-valgets opfattelse fastslår, at offentligt ansatte har en ”meddeleret”, hvisden ansatte er forpligtet til at videregive fortrolige oplysninger, eller itilfælde hvor den ansatte handler i berettiget varetagelse af åbenbar al-meninteresse eller eget eller andres tarv.For så vidt angår spørgsmålet om sikring af den ansattes anonymitetfremgår det, at det forhold, at offentlige myndigheder ikke må indhenteoplysninger – hverken eksternt eller internt – som led i en sagsoplysning,hvis der ikke er et sagligt grundlag herfor, efter udvalgets opfattelse for-mentlig indebærer, at en offentlig myndighed ikke må igangsætte nærme-re undersøgelser rettet mod den enkelte i tilfælde, hvor en ansat anonymthar fremsat en udtalelse til offentligheden eller videregivet faktiske op-lysninger, hvis udtalelsen eller videregivelsen utvivlsomt ligger inden forgrænserne af den ansattes ytringsfrihed.Herudover fremgår det, at offentligt ansatte efter den gældende retstil-stand er sikret mod uberettigede ansættelsesretlige konsekvenser, hvis deretmæssigt har udtalt sig til eller videregivet oplysninger til pressen mv.om ulovligheder mv. inden for den offentlige forvaltning. Endelig frem-går at, at såfremt den offentligt ansattes ytringer eller videregivelse afoplysninger desuagtet får sådanne uberettigede ansættelsesretlige konse-kvenser, følger det af den gældende retstilstand, at den ansatte kan til-kendes en erstatning, godtgørelse eller økonomisk kompensation.4

3.

Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddeleret overveje-de i øvrigt nøje, i hvilket omfang der kunne peges på et behov for indførenye regler i lovgivningen om offentligt ansattes meddeleret, herunder iforhold til spørgsmålet om ansættelsesretlig beskyttelse (jf. betænknin-gen, side 222 ff.). Udvalgets overvejelser og anbefalinger herom er sam-menfattet således i betænkningen, side 44 ff.:”Udvalgsflertallet finder ikke at kunne pege på et behov for at fastsætte nye reglerom offentligt ansattes meddeleret, idet en sådan allerede fremgår af de gældenderegler. Dette gælder både i relation til spørgsmålet om den ansattes adgang til at vi-deregive oplysninger og i relation til spørgsmålene om ansættelsesretlig beskyttelseog tilkendelse af økonomisk kompensation. Den gældende retstilstand må endviderei praksis antages i tilstrækkeligt omfang at beskytte den ansattes identitet, hvis denneønsker at forblive anonym.Udvalget skal samtidig fremhæve, at offentligt ansatte – i kraft af deres ret til atfremkomme med meningstilkendegivelser og deres ret til at videregive ikke-fortrolige oplysninger – har en vidtgående adgang til at gøre pressen mv. opmærk-som på forhold vedrørende ulovlig forvaltning mv.Udvalget har dog overvejet, i hvilket omfang det ville være muligt i en samlet format lovfæste reglerne om offentligt ansattes meddeleret, herunder i hvilket omfang ensådan lovfæstelse ville have en vejledende værdi. Udvalget har i den forbindelse fordet første overvejet en lovfæstelse af den gældende retstilstand på et meget overord-net niveau.En sådan lovregulering ville kunne tage form af en lovbestemmelse, der fastslog, aten retmæssig videregivelse af oplysninger om ulovlig forvaltning og anden urede-lighed i den offentlige forvaltning ikke i sig selv kan mødes med negative ansættel-sesmæssige konsekvenser.I hvilket omfang, der er tale om en lovlig videregivelse, ville stadig skulle afgøresefter de ulovbestemte regler herom. Bestemmelsen ville således ikke indeholde no-gen nærmere normering af eller vejledning om, hvornår en videregivelse er retmæs-sig.En sådan lovbestemmelse ville imidlertid kunne have en signalværdi, der ville kun-ne medvirke til at skabe øget opmærksomhed om offentligt ansattes meddeleret, ogen sådan bestemmelse kunne måske derved også stimulere offentligt ansattes benyt-telse af deres meddeleret.Udvalget har endvidere overvejet en lovregulering, der mere detaljeret regulerer om-fanget af offentligt ansattes adgang til at videregive oplysninger til pressen og andreeksterne parter i tilfælde af ulovligheder mv.En sådan regulering ville skulle fastlægge følgende forhold: 1) hvem må videregiveoplysninger, 2) hvem må oplysningerne videregives til, 3) hvilke forhold må dermeddeles oplysninger om, 4) de nærmere betingelser for videregivelsen, og 5) hvil-ke oplysninger må videregives.Det centrale spørgsmål ved en sådan regulering ville være afgrænsningen af de til-fælde, hvor meddeleretten udløses (de ovenfor nævnte punkt 3 og 4). En afgræns-ning heraf ville imidlertid være forbundet med betydelige vanskeligheder.Efter udvalgets opfattelse ville en regulering af den omhandlede karakter ikke givenogen nærmere vejledning om, hvornår meddeleretten udløses i konkrete situationer.Dette vil netop være meget afhængig af de konkrete omstændigheder i det enkeltetilfælde, som der ikke ville kunne tages højde for ved en lovregulering, der nødven-5

digvis må have en mere generel karakter. Det er på den baggrund udvalgets vurde-ring, at det vil være vanskeligt at udfærdige en lovbestemmelse, der i praksis giveren bedre vejledning om, hvornår videregivelse af fortrolige oplysninger må anses forberettiget, end bestemmelsen i straffelovens § 152 e.Udvalget har endvidere set på de svenske regler, der er udtryk for en mere genereloffentliggørelsesordning i relation til medierne. Den svenske retstilstand afvigerindholdsmæssigt hovedsageligt fra den danske derved, at offentligt ansatte i et vistomfang har ret til at videregive fortrolige oplysninger til medierne, også selvom det-te ikke sker til berettiget varetagelse af åbenbar almen interesse eller eget eller an-dres tarv.Overvejelser om indførelse af en tilsvarende fri adgang til at videregive visse typeraf fortrolige oplysninger til medierne, ville nødvendiggøre en nærmere afvejning af,i hvilket omfang samfundets interesse i, at fortrolige oplysninger kan videregives ide omhandlede tilfælde, er mere tungtvejende end de interesser, der ligger bag reg-lerne om tavshedspligt. Dette ville fordre en tilbundsgående og udførlig gennem-gang af de mange forskellige hensyn, som ligger bag tavshedspligtreglerne.Udvalget har ikke foretaget en sådan udførlig gennemgang, men finder det vanske-ligt at pege på et reelt behov for indførelse af en fri adgang til at videregive visse ty-per af fortrolige oplysninger til medierne. Udvalget skal herved pege på, at der imange tilfælde vil kunne gives offentligheden meddelelse om eventuelle misforholdhos forvaltningen, uden at det fordrer videregivelse af fortrolige oplysninger.Udvalget skal tillige understrege, at selv i tilfælde, hvor der er tale om fortrolige op-lysninger, vil sådanne oplysninger kunne videregives til medierne mv., hvis det skertil varetagelse af åbenbar almen interesse eller eget eller andres tarv, jf. straffelovens§ 152 e, nr. 2. Det må antages, at dette vil kunne være tilfældet, hvis den ansatte vi-deregiver oplysninger om faktisk konstaterede ulovligheder inden for den offentligeforvaltning.Det er endvidere udvalgets vurdering, at indførelse af en ordning svarende til densvenske næppe vil have betydning for omfanget af offentligt ansattes benyttelse afderes meddeleret. Udvalget skal herved også henvise til, at offentligt ansatte i Sveri-ge ikke synes at benytte deres meddeleret i videre omfang, end tilfældet er i Dan-mark.Det er generelt udvalgets vurdering, at det næppe har været manglen på en lovfæstetmeddeleret, der i visse sager har været årsagen til, at der ikke på et tidligere tids-punkt er tilgået offentligheden informationer om misligheder. Som det er tilfældetved offentligt ansattes kritiske ytringer, tyder alt på, at det i stedet er andre forhold –navnlig frygt for at skabe et dårligt arbejdsklima og frygt for karrieremæssige kon-sekvenser – der afholder ansatte fra at videregive oplysninger til pressen mv. i deomhandlede tilfælde.Som anført finder udvalget imidlertid ikke at kunne udelukke, at en lovregulering,der hovedsageligt vil have signalmæssig karakter, vil kunne have en stimulerendeeffekt på offentligt ansattes benyttelse af deres meddeleret, idet en sådan lovregule-ring måske vil kunne reducere de negativt betonede årsager til, at ansatte eventueltmåtte afstå fra at benytte sig af deres meddeleret, så som frygt for at skabe et dårligtarbejdsklima og frygt for karrieremæssige konsekvenser.Det er dog udvalgets opfattelse, at frygten for at skabe et dårligt arbejdsklima ogfrygten for karrieremæssige konsekvenser er forhold, der i ringe grad lader sig af-hjælpe ved en nærmere lovregulering af en meddeleret. Udvalget skal herved ogsåhenvise til, at offentligt ansatte i Sverige – hvor der findes en nærmere regulering afspørgsmålet om meddeleret – som nævnt ikke synes at benytte deres meddeleret ividere omfang, end tilfældet er i Danmark.

Udvalget skal samtidig særligt understrege betydningen af den ansattes ret – og ivisse tilfælde pligt – til at underrette internt om ulovlige eller fagligt uforsvarligeforhold.I de tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller anden urede-lighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart misbrug af offentlige midler,vil det formentlig typisk være sådan, at ansatte, som bliver bekendt med, at sådanneforhold muligvis foreligger, vil underrette internt inden for myndigheden, således atder kan rettes op på forholdene. Såkaldte ”skandalesager”, hvor de pågældendeulovligheder mv. først på et meget sent tidspunkt bliver offentligheden bekendt, vilsåledes kun opstå i de tilfælde, hvor topledelsen har villet dække over forholdene el-ler ikke har udvist rettidig omhu med hensyn til at løse problemerne. Sådanne eks-treme situationer kan man efter udvalgets opfattelse ikke gardere sig imod ad lov-givningens vej.Udvalget finder således ikke anledning til at anbefale, at der indføres nye regler ilovgivningen om indholdet af offentligt ansattes meddeleret.For så vidt angår spørgsmålet om indførelse af regler om en særlig ansættelsesretligbeskyttelse i tilfælde, hvor afskedigelsen mv. er sket på grund af den ansattes ret-mæssige videregivelse af oplysninger om misforhold i forvaltningen, finder udvalgs-flertallet i lighed med det tilsvarende spørgsmål i relation til ytringsfrihed, ikke atkunne anbefale indførelse af sådanne særlige regler i ansættelsesretlige sager vedrø-rende meddeleret.Et mindretal i udvalget bestående af repræsentanter for Funktionærernes og Tjene-stemændenes Fællesråd (FTF), Landsorganisationen i Danmark (LO) og DanskJournalistforbund (DJ) peger, som anført afslutningsvis i afsnit 2.5.3., på det ønske-lige i at styrke den ansættelsesretlige beskyttelse.”

Som det fremgår, fandt udvalget – både i relation til spørgsmålet om denansattes adgang til at videregive oplysninger og i relation til spørgsmåle-ne om ansættelsesretlig beskyttelse og tilkendelse af økonomisk kompen-sation – ikke at kunne pege på et behov for at fastsætte nye regler om of-fentligt ansattes meddeleret. Endvidere fandt udvalget, at den gældenderetstilstand i praksis må antages i tilstrækkeligt omfang at beskytte denansattes identitet, hvis denne ønsker at forblive anonym.Udvalget fandt også, at en nærmere lovregulering af offentligt ansattesmeddeleret efter udvalgets opfattelse ikke i praksis ville give en bedrevejledning end de gældende regler, ligesom det var udvalgets vurdering,at det ikke er manglen på en lovfæstet meddeleret, der i visse sager harværet årsagen til, at der ikke på et tidligere tidspunkt er tilgået offentlig-heden informationer om misligheder.For så vidt angår spørgsmålet om indførelse af regler om en særlig ansæt-telsesretlig beskyttelse i tilfælde, hvor afskedigelsen mv. er sket på grundaf den ansattes retmæssige videregivelse af oplysninger om misforhold iforvaltningen, fandt flertallet i udvalget (som bestod af samtlige udval-gets medlemmer med undtagelse af Funktionærernes og Tjenestemænde-nes Fællesråd, Landsorganisationen i Danmark og Danmarks Journalist-7

forbund) ikke, at der var behov for at indføre særlige ansættelsesretligeregler i sager vedrørende meddeleret.Det nævnte mindretal anbefalede dog (jf. betænkningen, side 218 og 229f.), at der blev indført en generel lovbestemmelse, der – i overensstem-melse med gældende ret – konstaterer, at en offentlig arbejdsgiver ikkemå sanktionere meddelelser om kritikværdige eller ulovlige forhold påarbejdspladsen. En sådan bestemmelse skulle kombineres med specifikkeregler om mulighed for dom til fortsat ansættelse, forhøjet godtgørelses-niveau og særlige bevisbyrderegler.Regeringen er – som der også blev givet udtryk for i forbindelse med of-fentliggørelsen af betænkning nr. 1472/2006 – enig i de konklusioner oganbefalinger, som udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og med-deleret lagde frem. Det er således regeringens opfattelse, at der ikke er etbehov for en ændring af de gældende regler om offentligt ansattes med-deleret eller i øvrigt at indføre en rådgivningsinstitution af den karakter,der lægges op til i henvendelsen fra Transparency International Danmark.