Høring over udkast til lovforslag om ændring af tv-overvågningsloven og lov om

personoplysninger (Udvidelse af adgangen til tv-overvågning for boligforeninger

m.v., idrætsanlæg og kommuner).

Institut for Menneskerettigheder har den 19. januar 2010 modtaget udkast til lovforslagom ændring af tv-overvågningsloven og lov om personoplysninger (Udvidelse af adgan-gen til tv-overvågning for boligforeninger m.v., idrætsanlæg og kommuner) med anmod-ning om eventuelle bemærkninger.Det bemærkes indledningsvist, at institutttet er opmærksomt på, at den del af lovfor-slaget, som vedrører en udvidet adgang for kommunerne til at foretage tv-overvågning,efterfølgende er udgået af lovforslaget, jf. herved bl.a. Justitsministeriets kommenteredehøringsoversigt af 24. marts 2010.

Sammenfatning

En udvidelse af adgangen til at foretage tv-overvågning bør efter instituttets op-fattelse kun tillades, hvis det efter en forudgående analyse vurderes at have enkriminalpræventiv effekt. Samtidigt tilsiger proportionalitetsprincippet, at andreforanstaltninger, der ikke medfører billedoptagelse, skal have vist sig at være util-strækkelige.Det er instituttets opfattelse, at der i forbindelse med lovforslagets videre behand-ling bør foretages en vurdering af lovforslaget i relation til databeskyttelsesdirekti-vet.1

1. Baggrund

Tv-overvågningsudvalget fremkom i betænkning 1483/2006 om tv-overvågning med enrække anbefalinger til ny lovgivning. Disse anbefalinger medførte, at tv-overvågningslo-ven og persondataloven blev ændret i 2007. Udvalget anførte i betænkningen bl.a., at af-vejningen af hensynet til forebyggelse og opklaring af forbrydelser over for hensynet til, attv-overvågning kan ses som en indskrænkning i privatlivets fred, i sidste ende beror påen retspolitisk og holdningsmæssig vurdering.Justitsministeriets Forskningskontor gennemgik til brug for betænkningen en række un-dersøgelser og litteraturstudier vedrørende effekten af tv-overvågning og udtalte bl.a.”….Det er vanskeligt at angive en entydig, overordnet konklusion om effekten af tv-overvågning. Det skyldes dels, at mange undersøgelser ikke giver klare resul-tater, og dels, at resultaterne afhænger af stedet, hvor tv-overvågningen findersted, og af, hvilken kriminalitet der er i fokus.…”.En senere rapport'”Video Surveillance: Legally Blind?”konkluderer, at videooptagelsermed overvågningskameraer ofte vil være utilstrækkelige med hensyn til at identificere engerningsmand.32

vågningskameraer. Som det fremgår af for eksempel EMD´s afgørelse i sagenPeck modStorbritannienvil anvendelsen af overvågningskameraer uden billedoptagelse på offent-lige steder som udgangspunkt ikke udgøre et indgreb i retten til privatliv. Systematisk op-tagelse ved hjælp af videoovervågning og opbevaring af optagelser vil imidlertid udgøreet indgreb i retten til privatliv.Tilladelser til at foretage videoovervågning med billedoptagelse skal således opfylde arti-kel 8, stk. 2, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som fastslår, atet indgreb i retten til privatliv skal have hjemmel i lov, forfølge et af de legitime formål,som er nævnt i artikel 8, stk. 2, og være nødvendigt i et demokratisk samfund. Legalitets-kravet betyder, at indgrebet skal have klar og sikker hjemmel. Det kræves ikke, at indgre-bet er uomgængeligt nødvendigt. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD)har udtrykt det således, at indgrebet må være ”justifiedin principle – that is, whether thereasons adduced to justify them appear “relevant and sufficient” and are proportionate tothe legitimate aim pursued”. Staten er således overladt en skønsmargin (”margin ofappreciation”) ved vurderingen af, om et indgreb er nødvendigt efter en national måle-stok. Proportionalitetskravet indebærer, at det middel, der bringes i anvendelse, skal stå iet rimeligt forhold til det mål, som søges opnået.For så vidt angår proportionalitet har den såkaldte ”Artikel 29-gruppe”, som er nedsat imedfør af databeskyttelsesdirektiv 95/46/EC, i udtalelse nr. 4/2004 om behandling afpersonoplysninger i forbindelse med videoovervågning udtalt følgende:”Princippetom, at oplysninger skal være egnede og stå i forhold til de formål, der søgesopfyldt, betyder for det første, at CCTV og lignende videoovervågningsudstyr kun må an-vendes som et supplement:De må således kun anvendes til formål, der virkelig berettiger anvendelsen af sådannesystemer. I henhold til proportionalitetsprincippet kan disse systemer anvendes, hvis an-dre fysiske og/eller generelle forebyggelses-, beskyttelses- og/eller sikkerhedsforanstalt-ninger, der ikke medfører billedoptagelse (f.eks. anvendelse af armerede døre til at fore-bygge vandalisme, installation af automatiske porte og adgangstilladelsesanordninger,fælles alarmsystemer, bedre og kraftigere gadebelysning om natten osv.), tydeligt visersig at være utilstrækkelige og/eller uegnede med hensyn til ovennævnte legitime formål.”54

2.1. Særligt vedrørende boligforeninger mv.Det fremgår af lovforslaget, at boligforeninger mv., der repræsenterer mindst 75 % af hus-standene i et boligområde, kan få tilladelse til at foretage tv-overvågning af boligområdetog arealer i direkte tilknytning hertil, ”nårovervågningen er væsentlig af hensyn til krimi-nalitetsbekæmpelse”.Det anføres herved bla. side 18 i lovforslagets almindelige be-mærkninger, at dette indebærer, at beslutningen om at etablere tv-overvågningen træffesaf en betydelig del af de berørte husstande. Omvendt betyder dette, at op mod 25 % afhusstandene i et boligområde mod disses vilje kan få indført tv-overvågning af gang-arealer, opholdspladser, parkeringsarealer samt uaflåste porte, kældre og opgange.Menneskerettigheder beskytter ikke kun flertallet i boligforeninger, men også det enkelteindivid, som føler det som et indgreb i sit privatliv at blive overvåget lige uden for sin ho-veddør. Etablering af sådan tv-overvågning må efter instituttets opfattelse betragtes sombetydeligt mere indgribende end en overvågning på offentlige steder, da overvågningenforetages lige uden for privatsfæren. Instituttet finder en udvidelse på området betænke-lig.Der bør derfor efter instituttets opfattelse direkte i lovteksten opstilles helt klare og spe-cifikke kriterier, som skal inddrages ved vurderingen af, om en boligforening kan få tilla-delse til lovforslagets udvidede brug af videoovervågning. Herved bør f. eks. inddragesforhold som kriminalitetsmønstre for området og befolkningstæthed ligesom en vurderingaf andre – mindre indgribende - beskyttelses- og/eller sikkerhedsforanstaltningerligeledes bør foretages.Instituttet er enigt i, at tilladelserne bør tidsbegrænses og finder, at disse som udgangs-punkt bør gives for væsentligt kortere perioder end den længstetid på 5 år, som fremgåraf lovforslagets tekst.

2.2 Overvågning af idræftsanlæg mv.Med lovforslaget udvides den allerede eksisterende adgang til egentlig tv-overvågning afidrætsarenaer mv. og tv-overvågning (uden billedoptagelse) af idrætsanlæggets egneindgange, facader, indhegninger mv. til nu også at omfatte steder omkring idrætsanlæg-get, hvor der eksempelvis tidligere har været uroligheder. Dette er dog ingen betingelse,se nærmere de almindelige bemærkninger side 22 f. Det findes ifølge bemærkningereneikke nødvendigt eller hensigtsmæssigt, at politiets tilladelser kun skal begrænses til atgælde bestemte tidspunkter eller bestemte arrangementer. Lovforslaget tilsigter, at til-ladelser gives for højst 5 år ad gangen.Instituttet finder den foreslåede udvidelse betænkelig.I lighed med det under punkt 2.1 nævnte finder instituttet, at der direkte i lovteksten børopstilles helt klare og specifikke kriterier, som skal inddrages ved vurderingen af, om derkan gives tilladelse til den udvidede brug af videoovervågning. Herved bør efter institut-tets opfattelse inddrages helt konkrete forhold, herunder om der foreligger oplysningerom planlægning af uroligheder i området, om der tidligere i væsenligt omfang har væretomfattende uroligheder, ligesom en vurdering af om andre – mindre indgribende - beskyt-telses- og/eller sikkerhedsforanstaltninger er tilstrækkelige bør foretages.I situationer, hvor det netop er en større enkeltstående begivenhed, som udgør hovedbe-grundelsen for at indføre tv-overvågning, vil grundlaget for at tv-overvåge bortfalde, nårbegivenheden er afsluttet. I sådanne situationer finder instituttet, at tilladelsen bør be-grænses specifikt til den pågældende begivenhed for at opfylde kravet om nødvendighed(proportionalitet) i et demokratisk samfund. Efter instituttets opfattelse vil det således væ-re uproportionalt at tillade tv-overvågning af et idrætsanlæg i en længere periode, hvishovedbegrundelsen for at indføre overvågningen f.eks er en større fodboldkamp, som af-vikles i løbet af én dag.2.3 Tilsyn og klageadgangMed en udvidelse af adgangen til tv-overvågning, således at private kan overvåge områ-der, som anvendes til almindelig færdsel m.v., øges risikoen for misbrug af tv-overvåg-ningen markant. EMD har i en række afgørelser udtalt, at stater også har en positiv pligttil at sikre respekt for individets rettigheder i forholdet mellem private. I dommeneBottamod ItalienogVon Hannover mod Tysklandfastslås det, at medlemsstater har en posi-tiv pligt til at beskytte mod krænkelser af privatlivet, som begås af private.778

Antallet af klager over misbrug af tv-overvågningstilladelser må forventes at stige medden foreslåede udvidelse, og Datatilsynet vil dermed få en større gruppe af private tv-overvågere at føre tilsyn med. Det bør derfor sikres, at Datatilsynet får de fornødnebevillinger til effektivt at kunne behandle klager og foretage tilsyn.Det er endvidere efter instituttets opfattelse vigtigt, at den enkelte politimester i sin afgø-relse om at tillade tv-overvågning inddrager hensynet til de personer, som ikke ønsker tv-overvågning. Desuden bør det sikres, at der eksisterer en effektiv klageadgang for bor-gere, som er utilfredse med en beslutning om tilladelse til tv-overvågning.Instituttet har af ressourcemæssige årsager desværre ikke haft mulighed for at besvarehøringen på et tidligere tidspunkt og beklager den sene fremsendelse.Der henvises til ministeriets j.nr. 2009-730-1047.Med venlig hilsen

Høring over udkast til lovforslag om ændring af tv-overvågningsloven og lov om

personoplysninger (Udvidelse af adgangen til tv-overvågning for boligforeninger

m.v., idrætsanlæg og kommuner).

Sammenfatning

1. Baggrund

2. TV-overvågning i relation til retten til privatliv, jf. EMRK artikel 8