Europaudvalget 2009-10
Rådsmøde 2978 - uddannelse m.v. Bilag 4
Offentligt
11. november 2009
Samlenotat
om
forslag til Rådets afgørelse om tiltrædelse på Det Europæiske
Fællesskabs vegne af De Forenede Nationers konvention om
rettigheder for mennesker med handicap. KOM(2008) 530.
1. Resumé
Man kan fra dansk side indtage en positiv holdning til, at EU tiltræder FN’s
Handicapkonvention, herunder at der i henseende til konventionens art. 27,
stk.1, tages forbehold, således at princippet om ikke-diskrimination ikke
finder anvendelse på beskæftigelse af mennesker med handicap i de væbnede
styrker.
2. Baggrund
Konventionen om rettigheder for personer med handicap blev vedtaget af
FN’s
Generalforsamling
den
13.
december
2006.
På rådsmødet (ECOFIN) den 27. marts 2007 blev vedtaget en afgørelse om
bemyndigelse af Fællesskabet til at undertegne konventionen, idet Rådet
samtidig vedtog en erklæring til afgørelsen, hvoraf det fremgår, at Rådet vil
tage spørgsmålet om undertegnelse af den til konventionen hørende valgfri
protokol om klageadgang op igen, så snart som muligt.
Europa-Kommissionen undertegnede på vegne af Fællesskabet konventionen
den 30. marts 2007. Danmark undertegnede samme dato, og Folketinget
vedtog den 28. maj 2009 beslutningsforslag B 194 om Danmarks ratifikation
af FN’s Handicapkonvention. Danmark deponerede ratifikationsinstrumentet
den 24. juli 2009, og konventionen finder anvendelse i Danmark fra den 24.
august samme år. Danmark har i lighed med en række andre medlemsstater
ikke undertegnet den til konventionen hørende valgfri protokol om
klageadgang.
3. Hjemmelsgrundlag
Forslaget er fremsat under henvisning til Traktatens artikel 13, artikel 26,
artikel 47, stk. 2, artikel 55, artikel 71, stk. 1, artikel 80, stk. 2, artikel 89,
artikel 93, artikel 95 og artikel 285, sammenholdt med artikel 300, stk. 2,
første afsnit, andet punktum, og artikel 300, stk. 3, første afsnit.
I henhold til artikel 300, stk. 2, træffer Rådet afgørelse med enstemmighed,
når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed. I dette
tilfælde er enstemmighed påkrævet i henhold til artikel 13 i Traktaten. I
henhold til artikel 300, stk. 3, i Traktaten indgår Rådet aftaler efter høring af
Europa-Parlamentet.
4. Nærhedsprincippet
Kommissionen anfører, at
subsidiaritetsprincippet
finder anvendelse,
eftersom FN-konventionen og den tilhørende valgfrie protokol berører
kompetenceområder af blandet karakter. Eftersom det drejer sig om både
-1-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Fællesskabets og medlemsstaternes kompetenceområder, er det nødvendigt,
at Fællesskabet og medlemsstaterne tiltræder konventionen i fællesskab.
Forslaget er derfor i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.
Regeringen kan tilslutte sig denne vurdering.
5. Formål og indhold
Med forslaget godkender Fællesskabet konventionen og bemyndiger
formanden for Rådet til at udpege den eller de personer, som på
Fællesskabets vegne kan deponere ratifikationsinstrumentet i FN. Der tages
forbehold for konventionens art. 27, stk.1, om forbud mod diskrimination
over for mennesker med handicap i beskæftigelse. Dette forbehold
udspringer af det forhold, at art. 3, stk. 4, i direktiv 2000/78 om
ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv indeholder en
undtagelse, hvorefter medlemsstaterne kan fastsætte, at direktivet ikke finder
anvendelse på tjeneste i de væbnede styrker.
Kommissionen foreslås som kontaktpunkt for forhold, der vedrører
gennemførelsen af konventionen.
På grundlag af et forslag fra Kommissionen træffer Rådet afgørelse om
udpegelsen eller oprettelsen af rammer, herunder en eller flere uafhængige
funktioner, med henblik på at fremme, beskytte og overvåge konventionens
gennemførelse i forbindelse med forhold, som hører ind under Fællesskabets
kompetence.
Kommissionen bemyndiges til at udvælge og udpege en ekspert i Komitéen
for Handicappedes Rettigheder.
Medlemsstaterne skal til Kommissionen afgive beretninger om forhold, der
hører ind under Fællesskabets kompetence, hvorefter disse beretninger skal
sammenholdes og fremsendes til Komitéen for Handicappedes Rettigheder i
overensstemmelse med FN-konventionens artikel 35, stk. 1, og artikel 35,
stk. 2.
I forhold, der hører ind under Fællesskabets kompetence, repræsenterer
Kommissionen Fællesskabet på møder i de organer, der oprettes i henhold til
FN-konventionen.
Rådet kan beslutte på Fællesskabets vegne at fremsætte et ændringsforslag
til FN-konventionen og at opsige FN-konventionen.
Som bilag til forslaget er optrykt en erklæring til FN, hvori er anført de
kompetencer, medlemsstaterne har overdraget til Fællesskabet på de
områder, der er omfattet af konventionen.
6. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har den 24. april 2009 vedtaget at godkende
Fællesskabets indgåelse af konventionen.
-2-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Herudover opfordrer Parlamentet indtrængende alle medlemsstater til snarest
at ratificere konventionen fuldt ud og gennemføre dens bestemmelser samt
etablere den nødvendige materielle infrastruktur.
Endvidere opfordres medlemslandene til at tilslutte sig og/eller ratificere den
valgfrie protokol for at give mennesker med handicap, hvis rettigheder er
blevet krænket, enhver mulighed for at bekæmpe krænkelsen og til at sikre,
at de beskyttes mod alle former for forskelsbehandling.
Parlamentet udtaler støtte til de medlemsstater, som har indledt proceduren
med progressiv gennemførelse af konventionen og den valgfrie protokol og
opfordrer indtrængende de andre medlemsstater til også at gøre dette.
Yderligere opfordres Fællesskabet og medlemsstaterne til at indarbejde alle
konventionens bestemmelser i EU-lovgivningen, til at sørge for de
foranstaltninger og finansielle midler, der er nødvendige for deres
anvendelse inden for specifikke frister, og til at fastsætte kvantitative
målsætninger herfor. Medlemsstaterne tilskyndes ligeledes til at udveksle
informationer og bedste praksis om gennemførelsen.
Medlemsstaterne opfordres til at anvende ligestillingsaspektet i afgørelser
om politikker og foranstaltninger vedrørende kvinder og mænd og piger og
drenge og i gennemførelsen heraf på alle områder, især med hensyn til
integration på arbejdspladsen, uddannelse og ikke-forskelsbehandling.
Medlemsstaterne opfordres til at forelægge retsakter til beskyttelse af
handicappede kvinders og pigers rettigheder i tilfælde af seksuelle overgreb
og psykisk og fysisk vold i al offentlighed og inden for hjemmets fire vægge
og at støtte rekreation for handicappede kvinder og piger, som har været
udsat for vold af denne art.
Medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner opfordres til at sikre fri
adgang til og udbredelse af informationer til Unionens borgere og
organisationer for mennesker med handicap om deres rettigheder i henhold
til konventionen og den valgfrie protokol på en måde, der er tilgængelig for
Unionens borgere.
Der understreges betydningen af, at Kommissionen udstyres med alle
nødvendige finansielle og menneskelige ressourcer, så den kan fungere som
et kontaktpunkt i forhold, som henhører under Fællesskabets kompetence i
forbindelse med gennemførelsen af konventionen; opfordres til, at der
etableres en procedure, der kan give et passende overblik over alle de
europæiske og nationale politikker, der har indvirkning på konventionens
gennemførelse; kræves, at Kommissionen regelmæssigt aflægger beretning
for Parlamentet og Rådet om, hvor langt man er nået med gennemførelsen.
Endelig opfordres Fællesskabet og medlemsstaterne til at fremme en
velkoordineret social dialog mellem de interesserede parter og aktivt
inddrage organisationer for handicappede i overvågningen af
gennemførelsen af konventionen i henhold til artikel 4 og 33, stk. 2, i
konventionen.
-3-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
7. Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor
Med Danmarks ratifikation den 24. juli 2009 af FN’s handicapkonvention
fulgte en folkeretlig forpligtelse til at indrette sin lovgivning og sin
administrative praksis således, at konventionens krav opfyldes.
Konventionen indeholder visse bestemmelser, som har en sådan karakter, at
de skal være gennemført ved lov forud for ratifikationen. Der sigtes herved
til en række grundlæggende borgerlige og politiske rettigheder samt enkelte
andre bestemmelser, hvis ordlyd nødvendiggør dette. For så vidt angår alle
de berørte tilfælde, er der i Danmark allerede vedtaget relevant lovgivning.
Det er herudover karakteristisk for konventionen, at den indeholder en række
overordnede målsætninger og en række bestemmelser om økonomiske,
sociale og kulturelle rettigheder, som skal gennemføres ved foranstaltninger
i videst muligt omfang inden for de ressourcer, der er til rådighed i de
enkelte deltagerstater. Dette betyder, at der ikke i konventionen er krav om,
at sådanne foranstaltninger skal være gennemført på et bestemt tidspunkt.
Det forhold, at Fællesskabet også tiltræder konventionen, ændrer ikke ved
denne vurdering. Tiltrædelsen indebærer i første række, at også
Fællesskabets institutioner bliver forpligtede til at overholde konventionens
bestemmelser.
Hertil kommer, at medlemsstaternes myndigheder vil være forpligtet til at
overholde konventionens bestemmelser, når de gennemfører EU-retten.
Kompetencefordelingen
For så vidt angår kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og
medlemsstaterne, fremgår det af konventionens artikel 44, stk. 1, at en
regional samarbejdsorganisation – som f.eks. Fællesskabet – i forbindelse
med indgåelse af konventionen skal erklære, i hvilket omfang den har
kompetence i forhold, der hører under konventionen. Endvidere skal der
gives meddelelse om væsentlige ændringer hertil. Artikel 44, stk. 1, er en
standardklausul, der genfindes i en lang række blandede aftaler.
Kompetenceerklæringen i medfør af artikel 44, stk. 1, som er indeholdt i
konventionens bilag 2, er udformet i overensstemmelse med almindelig
praksis. I erklæringen anføres således de kompetencer, som Fællesskabet har
på områder, der er omfattet af konventionen.
Derefter er opregnet en række retsakter, som Fællesskabet allerede har
vedtaget på området. I overensstemmelse med almindelig praksis fremgår
det endvidere af sidste afsnit i kompetenceerklæringen, at udstrækningen og
udøvelsen af Fællesskabets kompetence udvikler sig.
På de områder, som er angivet i kompetenceerklæringens 3. afsnit, har
Fællesskabet som udgangspunkt ikke enekompetence. Fællesskabet vil
imidlertid have enekompetence, hvis handicapkonventionens bestemmelser
påvirker interne fællesskabsretlige regler.
Den fælles tiltrædelse/ratifikation af aftalen ændrer ikke i sig selv ved
kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Det må
forventes, at Fællesskabet på en række områder, som er opregnet i
-4-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
erklæringen, vil søge at optræde samlet under evt. drøftelser i
konventionsregi, f.eks. om ændringer af konventionen.
Fællesskabet kan generelt indgå aftaler på alle områder, hvor det har
traktatindgåelseskompetence - uanset om denne kompetence er en
enekompetence eller en delt kompetence. Der er derfor intet til hinder for, at
Fællesskabet tiltræder en international aftale på et område med delt
kompetence, selv om medlemsstaterne allerede har indgået eller også agter at
indgå aftalen. Der findes således en række eksempler herpå, f.eks. på
miljøområdet.
Virkningerne af Fællesskabets indgåelse af aftalen
Blandede aftaler, der er indgået af Fællesskabet, dets medlemsstater og
tredjelande, har samme status i fællesskabsretten som rent fællesskabsretlige
aftaler, når der er tale om bestemmelser, der henhører under Fællesskabets
kompetencer.
Blandede aftaler er derfor bindende for både Fællesskabets institutioner og
for medlemsstaterne, jf. Traktatens artikel 300, stk. 7, og det følger af
Domstolens faste praksis, at disse aftaleforpligtelser – i det omfang de
henhører under Fællesskabets kompetencer – udgør en integreret del af
fællesskabsretsordenen.
Af Domstolens faste praksis følger endvidere, at en bestemmelse i en
international aftale, der udgør en integreret del af fællesskabsretten, kan
påberåbes af private i retssager ved nationale domstole eller EF-Domstolen,
hvis der af bestemmelsens ordlyd samt af aftalens formål og karakter kan
udledes en tilstrækkelig præcis og ubetinget forpligtelse.
I det omfang, handicapkonventions bestemmelser kan påberåbes direkte af
private i en sag, der falder inden for fællesskabsrettens område, vil
konventionens bestemmelser have forrang både i forhold til national
lovgivning og i forhold til afledte EU-retsakter, som f.eks. direktiver udstedt
med hjemmel i Traktatens artikel 13. Hertil kommer, at Fællesskabets
tiltrædelse indebærer, at fællesskabslovgivningen, som f.eks. direktiver
udstedt i medfør af artikel 13, vil skulle fortolkes i overensstemmelse med
handicapkonventionens bestemmelser.
Forbehold for konventionens art. 27, stk. 1.
I forbindelse med Fællesskabets tiltrædelse af konventionen foreslås afgivet
en erklæring, hvori der tages forbehold for konventionens anvendelse i
forbindelse med beskæftigelse af mennesker med handicap i de væbnede
styrker. Årsagen hertil skal søges i det forhold, at direktiv 2000/78 om
ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv tillader
medlemsstaterne at bestemme, at direktivet ikke skal finde anvendelse på
beskæftigelse af mennesker med handicap i de væbnede styrker.
Denne undtagelse er i Danmark udmøntet i forskelsbehandlingsloven.
-5-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
8. Forslagets konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomien,
miljøet eller beskyttelsesniveauet
Beslutningsforslag B194 om Danmarks ratifikation af FN’s
handicapkonvention indeholdt følgende bemærkninger om konventionens
økonomiske konsekvenser:
”Ratifikation af konventionen indebærer ikke i sig selv økonomiske
konsekvenser, idet Danmark vurderes allerede i dag at opfylde
forpligtelserne i konventionen, herunder de borgerlige og politiske
rettigheder. Det er således i konventionen overladt til deltagerstaterne at
træffe passende foranstaltninger i videst mulige udstrækning, for så vidt
angår de økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, inden for de
ressourcer, der er til rådighed.
Det er et grundlæggende princip i konventionen, at de økonomiske, sociale
og kulturelle rettigheder i konventionen gennemføres gradvist. Den gradvise
gennemførelse vil som del af den stadige forbedring af vilkårene for
personer med handicap medføre øgede udgifter for fremtiden.
Omvendt vil den trinvise udbygning af samfundets tilgængelighed medføre
økonomiske gevinster for det offentlige. Øget tilgængelighed vil forbedre
mulighederne for personer med handicap for at deltage i samfundet og
dermed også for i højere grad end nu at bidrage til samfundsøkonomien.
Forslaget indebærer ikke i sig selv økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet, men i takt med at samfundets tilgængelighed, herunder på
erhvervslivets område, udbygges, kan det ikke udelukkes, at erhvervslivet må
påregne visse merudgifter.”
Denne vurdering påvirkes ikke af det forhold, at EU også tiltræder
konventionen.
Forslaget har hverken konsekvenser for miljøet eller beskyttelsesniveauet.
9. Høring
Udkastet til beslutning har været i høring i Specialudvalget for
arbejdsmarkedet og sociale forhold.
Dansk Arbejdsgiverforening (DA)
oplyser, at man på det foreliggende
grundlag og i lyset af den nye vedtagne folketingsbeslutning B 194 om
Danmarks ratifikation af FN’s handicapkonvention ingen bemærkninger kan
have til forslaget om EU’s tiltrædelse af konventionen.
Under hensyn til, at Kommissionens forslag har flere måneder på bagen, skal
DA ikke undlade at gøre opmærksom på, at man savner en redegørelse for
betydningen af EU’s tiltrædelse af konventionen – herunder af politisk
karakter – samt forholdet for den såkaldte tillægsprotokol, som har spillet en
væsentlig rolle i den danske debat om konventionen, og som Danmark ikke
har tiltrådt.
-6-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Efter DA’s vurdering kan EU’s tiltrædelse af konventionen tillige have
betydning for f.eks. EF-Domstolens fortolkning af diskriminationsdirektivet.
Det er DA’s opfattelse, at EU’s tiltrædelse tillige vil kunne spille en rolle i
diskussionerne i EU om forslaget til direktivet om forbud mod
forskelsbehandling uden for arbejdsmarkedet.
DA har i et supplerende bidrag anført, at DA kan støtte tiltag, der reelt
bidrager til handicappedes deltagelse og højere grad af inklusion i
samfundslivet, herunder arbejdsmarkedet. Det er vigtigt både af
menneskelige og samfundsmæssige årsager.
DA kvitterer for det udarbejdede udkast til rammenotat, som skal redegøre
for forslaget og som DA efterspurgte i sit tidligere høringssvar. DA
redegjorde for i sit høringssvar af 15. juli 2009, at man overhovedet ikke
havde et grundlag for at forholde sig til forslaget. Rammenotatet giver
således et grundlag for at DA kan træffe beslutning.
DA kan dog ikke støtte forslaget til EU’s tiltrædelse af FN’s
handicapkonvention og dermed indstillingen i rammenotatet.
DA er opmærksom på, at forslaget netop kræver enstemmighed i Rådet.
DA finder ikke, at der redegøres helt klart for, hvilken betydning EU’s
tiltrædelse eller det modsatte har i forhold til Danmarks selvstændige
ratifikation og om hvorvidt, der er en ”added value” og af hvilken art.
DA forstår dog notatet således, at tiltrædelse har betydning også i
kompetenceforholdene mellem EU og medlemsstaterne, navnlig for
drøftelser om ændringer af konventionen. Denne virkning kan DA ikke
støtte.
Det fremgår også af notatet, at EU’s tiltrædelse også medfører, at
konventionen i højere grad vil kunne påberåbes i sager, der falder inden for
fællesskabsrettens område. Dette kan DA ikke støtte.
DA savner en redegørelse for tiltrædelsesbeslutningens betydning for
anvendelse eller EU’s senere tiltræden af den valgfri protokol om
klageadgang, som Danmark jo i sin egen ratifikation af pakken bevidst har
valgt ikke at tiltræde.
DA finder dog, at Danmark under alle omstændigheder - hvis Danmark på
trods af DA’s anbefalinger vælger at tilslutte sig EU’s tiltrædelse af
konventionen - præciserer, at Danmark ikke finder, at EU skal tiltræde denne
samt at Danmark ikke hermed har bundet sig til en egen tiltrædelse af
protokollen.
Hvis et sådant forbehold ikke kan tages, er dette en selvstændig begrundelse
for ikke at støtte forslaget.
DA finder ikke, at der kan ske tiltrædelse til et instrument, hvor selve
definitionen af beskyttelseskredsen er så bred og usikker. På den baggrund er
det jo reelt ikke muligt at fastslå overhovedet, hvilken betydning
konventionen som tiltrådt vil have.
-7-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Erfaringen fra EU’s diskriminationsdirektiv viser også, at selve
beskyttelsesområdet skal være helt skarpt, da man ellers ender i
retsusikkerhed.
Definitionen i konventionen er bredere end i gældende EU-direktiv om
diskrimination. Danske Handicaporganisationer nævner f.eks. selv, at
konventionen også omfatter personer med astma og allergi.
DA kan ikke støtte, at dette brede beskyttelsesområde via fortolkning
overføres til diskriminationsdirektivet.
Efter DA’s vurdering vil EU’s tiltrædelse af konventionen have betydning
for f.eks. EF-Domstolens fortolkning af diskriminationsdirektivet generelt i
udvidende beskyttelsesmæssig retning. Den brede og dermed uklare
definition af beskyttelsesområdet vil EF-Domstolen i sig selv benytte til at
strække beskyttelsesområdet i direktivet ganske vidt via en
formålsfortolkning. Uklarheder vil blive brugt til at række ud over den
højeste fællesnævner.
Denne risiko bør stå Folketinget helt klart. DA kan ikke støtte en sådan åben
dør for EF-Domstolen.
DA finder ligeledes, at det skal stå ganske klart, at en tiltrædelse til
konventionen har en politisk effekt, således at presset for vedtagelse af
Kommissionens forslag om et universelt ikke-forskelsbehandlingsdirektiv
uden for arbejdsmarkedet vil stige markant. Endvidere vil tiltrædelse også
kunne medføre pres for at udvide det eksisterende diskriminationsdirektiv,
hvor konventionen går videre.
Al
erfaring
viser
således,
at
alle
initiativer
på
ikke-
forskelsbehandlingsområdet generelt bruges som gensidige trædesten, hvor
forskelle mellem instrumenterne i sig selv bruges som anledning til et højere
beskyttelsesniveau.
DA
kan
ikke
støtte
forskelsbehandlingsområdet.
yderligere
udvidelser
på
ikke-
DA kan generelt ikke støtte instrumenter, der bygger på ikke-
diskriminationsprincippet.
DA finder på baggrund af de erfaringer, som efterhånden er opbygget via de
allerede eksisterende ikke-diskriminationsinstrumenter, som Danmark er
forpligtet af, at ikke-diskriminationsinstrumenter generelt ikke er de
adækvate instrumenter til at håndtere problemstillinger på de berørte
områder. DA har i den anledning bl.a. noteret sig, at udgangspunktet fra
officiel dansk side altid er, at Danmark altid allerede opfylder de nævnte
instrumenter.
Al erfaring viser som nævnt ovenfor, at alle initiativer på ikke-
forskelsbehandlingsområdet generelt bruges som gensidige trædesten. Dette
gælder både juridisk og politisk.
I forhold til gennemslaget af de pågældende instrumenter må man tage
håndhævelsesmekanismerne med i overvejelserne og herunder, at der i
Danmark kan iagttages en stadig stigende lyst end i forhold til mange andre
stater til at søge at udnytte nye instrumenter langt ud over deres oprindelige
sigte. Dette er navnlig tilfældet, når instrumenterne er brede og generelle.
-8-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
I forhold til det eksisterende EU-direktiv har navnlig de faglige
organisationer således næsten f.eks. helt forskudt beskyttelsesområdet fra
personer i det egentlige handicapområde og deres forhold på
arbejdsmarkedet, til medlemmer med midlertidige eller lettere dispositioner.
Diskriminationsinstrumentet ”misbruges” således både som ny
profileringsområde og som en ny løftestang for at få attraktive økonomiske
godtgørelser til egne medlemmer.
Henses der navnlig til arbejdsmarkedet og ansættelsesforhold, viser også
erfaringerne, at netop relationen arbejdsgiver-lønmodtager altid vil være det
mest ”populære” område, hvor der via sagsanlæg altid vil blive søgt at
veksle et beskyttelsesinstrument til kontanter til medlemmerne, da
virksomheder anses som betalingsdygtige retssagssubjekter.
Man kan således sige, at det egentlige beskyttelsesområde totalt forsvinder
og at instrumenterne alene anvendes som seddeltrykkeri for at tækkes
medlemmerne. DA finder en sådan udvikling stærkt beklagelig også over for
de mennesker, som instrumenterne oprindelig er ment for.
Dertil kommer, at der altid i EU skal medregnes EF-Domstolens meget
aktivistiske fortolkningsmetode samt den generelle tendens til at udbygge
EU’s grundlæggende rettigheder samt den ovennævnte trædestenseffekt.
Kommunernes Landsforening
har i et foreløbigt svar anført, at det er KL’s
opfattelse, at Danmark ikke bør tiltræde, at EU kan tiltræde FN’s
handicapkonvention. Begrundelsen herfor er den betydelige retlige
usikkerhed og den betydelige økonomiske usikkerhed en sådan tiltræden
skaber på handicapområdet og for kommunerne.
KL noterer, at der er krav om enstemmighed i Rådet på dette område.
Skulle Ministeriet undlade at følge KL’s indstilling - skal KL gøre
opmærksom på at sagen omfattes af DUT princippet om økonomisk
kompensation til kommunerne.
KL anmoder Ministeriet om at udarbejde et notat, der muliggør en
stillingtagen til bl.a. følgende aspekter ved sagen:
Hvilket formål og indhold vil en beslutning i Rådet på dette område
have? Skabes der hermed samme pligter og rettigheder som ved et EU
direktiv?
Hvis konvention tiltrædes af EU kan konventionen så påberåbes ved EF
domstolen? Hvis konventionen tiltrædes af EU skal de nationale
domstole så fortolke konventionen som havende forrang for danske
regler på området?
Hvis der skabes præcedens for at EU kan ratificere internationale
konventioner, som medlemsstaterne ellers har frihed til at ratificere eller
ej, er der så åbnet op for noget tilsvarende på ILO området?
Hvorledes er samspillet mellem denne ikke diskriminerings konvention
og EU’s § 13 direktiver om ikke diskriminering?
Formuleringerne i FN- konventionen er meget brede - idet der ikke er
tænkt lagt specifik økonomi ind i en traditionel ratifikation. En
konvertering til EU- systemet ændrer dette forhold. Hvilken økonomisk
-9-
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
sikkerhed gives der danske kommuner mod væsentlige nye udgifter ved
et sådan systemskift?
Bliver der ved en eventuel tiltræden af konventionen tale om en
fælleskompetence på EU plan eller bliver der tale om en EU
enekompetence på dette område for fremtiden?
KL har i et supplerende bidrag anført, at KL kan støtte bidrag, der er reelle
tiltag mht. at få handicappede integreret i samfundslivet, herunder
arbejdsmarkedet. Der er vigtigt både af menneskelige og samfundsmæssige
årsager, at disse borgere får mulighed for som andre borgere uden at
handicappet spiller negativt i højere grad at deltage i samfundslivet.
KL kan dog fortsat ikke støtte EU’s tiltrædelse af FN’s handicapkonvention.
Årsagen hertil er ikke, at der ikke er hjemmel hertil. Vi er glade for notatets
omhyggelige redegørelse herfor. Vi er også glade for det klare svar om
eventuel fremtidig kompetence på området. Vi er derimod ikke enige i, at
dette er i Danmarks eller kommunernes interesse, at dette bliver den
fremtidige retsstilling.
KL finder ikke, at der er nogen ”added value” for Danmark eller danske
kommuner i forhold til Danmarks selvstændige ratifikation.
KL savner en redegørelse for tiltrædelsesbeslutningens betydning for
anvendelse eller EU's senere tiltræden af den valgfri protokol om
klageadgang, som Danmark jo i sin egen ratifikation af pakken bevidst har
valgt ikke at tiltræde. KL finder, at Danmark under alle omstændigheder -
hvis Danmark på trods af KL’s anbefalinger tilslutter sig EU’s tiltrædelse af
konventionen - præciserer, at Danmark ikke finder, at EU skal tiltræde denne
samt at det i beslutningen, at Danmark ikke hermed har bundet til en egen
tiltrædelse af protokollen.
KL finder ikke, at der kan ske EU tiltrædelse til et instrument, hvor selve
definitionen af beskyttelseskredsen er så bred og usikker. KL skal bl.a.
henlede opmærksomheden på, at definitionen i konventionen er bredere end i
gældende EU-direktiv. På den baggrund er det jo reelt ikke muligt at fastslå,
hvor konventionen vil have betydning. Her vil EF-domstolen benytte
konventionen til at strække beskyttelsesområdet ganske vidt via en
formålsfortolkning.
KL finder ligeledes, at det bør stå ganske klart, at en tiltrædelse til
konventionen har en politisk effekt, således at presset for vedtagelse af
Kommissionens forslag om et universelt ikke-forskelsbehandlingsdirektiv
uden for arbejdsmarkedet vil stige markant. Al erfaring viser således, at alle
initiativer på ikke-forskelsbehandlingsområdet generelt bruges som
gensidige trædesten.
I forhold til gennemslaget af de pågældende instrumenter må man tage
håndhævelsesmekanismerne med i overvejelserne og herunder, at der i
Danmark kan iagttages en stadig stigende lyst end i forhold til mange andre
stater til at søge at udnytte nye instrumenter langt ud over deres oprindelige
sigte. Dette er navnlig tilfældet, når instrumenterne er brede og generelle. Og
at Danmark vil blive bundet heraf via EF domstolens afgørelser.
Henses der navnlig til arbejdsmarkedet og ansættelsesforhold, viser også
erfaringerne med direktiver på området, at netop relationen arbejdsgiver-
- 10 -
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
lønmodtager vil være det mest ”populære” område, hvor der via sagsanlæg
altid vil blive søgt at veksle et beskyttelsesinstrument til kontanter til
medlemmerne.
Dertil kommer, at der altid i EU må medregnes EF-domstolens
fortolkningsmetode samt den generelle tendens til at udbygge EU’s
grundlæggende rettigheder. Den danske ratifikation er baseret på en kendt
national standard, hvorimod det er uklart hvilken standard/reference som en
EU ratifikation indebærer.
KL finder således at der er tale om en uhensigtsmæssig centralisering som
ikke er ønskelig for det kommunale arbejde på handicapområdet. KL finder
derfor at Danmark bør stemme imod en EU tiltrædelse af FN konventionen.
KL skal i den forbindelse gentage sit forbehold om DUT kompensation som
følge af EU ratifikationen.
Danske Handicaporganisationer
finder det yderst vigtigt, at Danmark
arbejder positivt og konstruktivt for at sikre en ratifikation af konventionen i
forhold til EU. Det er vigtigt, at Danmark ikke bidrager til at udsætte eller
sinke denne proces, der kræver enstemmighed i beslutningen. Det er af
afgørende betydning for den danske og den europæiske handicapbevægelse,
at der sættes en effektiv stopper for en fortsat negativ forskelsbehandling af
personer med handicap i Europa – og i resten af verden – baseret på
principperne i FN’s handicapkonvention.
DH finder, at EU gennem de seneste 10-15 år har gjort nogle signifikante
fremskridt i forhold til at sikre, at personer med handicap ikke bliver udsat
for negativ forskelsbehandling. EU har inden for de områder, hvor EU har
kompetence, taget en lang række nødvendige initiativer, der har haft stor
betydning for de mere end 50 mio. personer med handicap, der lever i EU.
Initiativerne har også været til stor gavn for deres pårørende. Det er derfor
vores vurdering, at det bliver relativt nemt for EU, inden for rimelig tid, at
leve op til at overholde handicapkonventionen. Det er ikke alle hidtidige
initiativer, der er tilstrækkelige set fra handicapbevægelsens side, men
fundamentet er bestemt et godt udgangspunkt.
DH finder, at artikel 3 i beslutningen vedrørende ratifikation af FN’s
handicapkonvention bør understrege, at EU vil etablere et koordinerende
organ mhp. at følge implementeringen af konventionen efter ratifikationen i
EU. DH finder det ekstremt vigtigt, at der inden for EU’s
kompetenceområde sikres en optimal koordination i forhold til
implementeringen af handicapkonventionen.
I forlængelse af dette er det også vigtigt for DH, at det understreges, at også
EU er forpligtet til at etablere en uafhængig mekanisme, der kan overvåge
implementeringen på det område, hvor EU har kompetence – og at det ville
være naturligt for den danske handicapbevægelse, at EDF indtænkes som en
naturlig part i denne mekanisme, og at der afsættes de nødvendige
økonomiske ressourcer til, at EDF reelt kan varetage denne opgave på tværs
af hele det område, som EU ratificerer i forhold til konventionen.
- 11 -
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
DH finder det uheldigt, at EU foreslår en reservation, der fritager
konventionen fra at gælde i forhold til de væbnede styrker. Der findes
allerede i dag restriktioner, som tager afsæt i sikkerhedsrisikoen i en given
funktion i forsvaret. Det er vores opfattelse, at det er på tide, man erkender,
at der sagtens kan være personer med handicap beskæftiget inden for de
væbnede styrker. Det vil ikke være i strid med princippet om lige
muligheder, hvis man ud fra neutrale hensyn på forhånd udelukker nogle
personer med handicap fra at kunne være beskæftiget inden for visse
områder af de væbnede styrker, hvis det objektivt klart er uforeneligt med
deres funktionsnedsættelse. Der kan være tale både om civil og militær
tjeneste.
Det skal understreges, at handicapbegrebet er beskrevet relativt bredt i
konventionen, hvorfor personer med fx diabetes, astma, allergi, epilepsi m.fl.
kan risikere at blive ekskluderet fra at kunne gøre tjeneste inden for de
væbnede styrker, hvis ikke man nuancerer den opfattelse, der fremgår af
forslaget. Man kan i høj grad formode, at de væbnede styrker allerede i dag
beskæftiger en lang række medarbejdere, som falder ind under
konventionens beskrivelse af handicap.
Samtidig skal DH gøre opmærksom på, at forsvarsministeren og den
tidligere statsminister har gjort sig til talsmand for, at personer, der har været
ude for en ulykke i forbindelse med deltagelse i de væbnede styrker i f.eks.
Afghanistan, skal have mulighed for at vende tilbage til de væbnede styrker,
hvis det er muligt, og hvis de ønsker dette. Denne politiske ambition (som
DH støtter) vil blive en illusion, hvis EU fastholder denne reservation,
hvorefter forbud mod diskrimination ikke skal gælde for de væbnede styrker.
EU's forbehold forekommer meget betænkeligt navnlig i lyset af en af
Menneskerettighedsdomstolens seneste domme Glor mod Schweiz, hvor det
blev anset som diskrimination og manglende tilpasning at nægte at lade en
diabetiker aftjene værnepligt, som han ønskede, og samtidig pålægge ham at
betale en særlig skat, fordi han ikke havde aftjent værnepligt.
DH er glade for, at EU-Kommissionen anbefaler, at EU også tiltræder den
frivillige tillægsprotokol, som DH mener, er med til at skabe en logisk
sammenhæng i konventionens retssikkerhed for borgere med handicap i EU.
DH finder det helt afgørende, at borgerne får mulighed for at få den
internationale komité til at vurdere afgørelserne i de europæiske
administrative og juridiske instanser, der behandler klager i forhold til
efterlevelse af de europæiske regler til gavn for personer med handicap. Det
er vurderingen, at der er fundet en elegant balance imellem den europæiske
og den nationale interesse vedrørende håndteringen af klager fra borgere på
områder, der naturligt har såvel en europæisk som en national dimension.
Det er vores håb, at Danmark vil arbejde positivt i forhold til, at EU
ratificerer den frivillige tillægsprotokol.
Afsluttende skal det bemærkes, at det ikke tyder på, at det fremsendte
dokument fra Kommissionen lever op til grundlæggende krav i forhold til
tilgængelighed for personer med handicap, hvilket kun illustrerer behovet for
- 12 -
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
at styrke rettighederne for personer med handicap, således de kan få de
samme muligheder, som alle andre i det europæiske samfund. Der er ingen
tvivl om, at tilgængelighed, som den fremstår bl.a. i artiklerne 2, 3 og 9, er
en forudsætning for, at personer med handicap kan opnå lige muligheder.
DH har i et supplerende svar angivet, at DH finder, at der er tale om et notat,
der opfylder forventningerne. Dog må notatet ændres, således at de væbnede
styrker også dækkes af konventionen.
Der har igennem den seneste tid været en debat bl.a. med deltagelse af
den tidligere statsminister og den nuværende forsvarsminister om, at
personer, der er kommet til skade under aktiv tjeneste og er blevet påført en
nedsat funktionsevne, fortsat skal have mulighed for at fortsætte inden for
forsvaret, hvis det er muligt. Samtidig har man i regi af Forsvarsministeriet
etableret en særlig enhed, der skal tage sig af personer med nedsat
funktionsevne, bl.a. i forbindelse med hjemsendelse efter endt tjeneste/påført
skade.
Forsvaret er forpligtet til at finde ansættelse for personer med handicap. Det
kan sagtens lade sig gøre, hvis man er fleksibel i forhold til at finde den rette
beskæftigelse i forhold til de berørte personer under hensyntagen til den
nedsatte funktionsevne. I notatets nuværende udformning er der tale om
indirekte diskrimination i konventionens forstand, når man generelt vil
undtage forsvaret fra at være omfattet af konventionens beskyttende
bestemmelser. Samtidig er det fortsat således, at der er en række
handicapgrupper, der uden videre vil kunne finde naturlig og relevant
beskæftigelse inden for forsvaret (mennesker med diabetes, epilepsi osv.).
Efter DH's opfattelse holder det ikke retligt at henvise til et direktiv, der er
besluttet forud for konventionen, og som i princippet er i strid med
konventionen, for at undtage forsvaret fra konventionens beskyttende
rammer. Når retsregler er modstridende, er det det seneste der gælder –
særligt, når der er tale om konventionsbestemmelser. Andet er i strid med
konventionen og dermed en krænkelse af rettigheder for personer med
handicap.
Finanssektorens arbejdsgiverforening
har ingen bemærkninger til
forslaget, idet det lægges til grund, at ligebehandlingsdirektivet og den
implementerende lovgivning dertil er dækkende i forhold til konventionens
forpligtelser.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen kan støtte, at Fællesskabets undertegnelse af FN’s
Handicapkonvention i 2007 følges op af en tiltrædelse af Konventionen, ikke
mindst henset til at Danmark efterfølgende har ratificeret konventionen.
11. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Forslaget har været drøftet i Rådets arbejdsgruppe for menneskerettigheder
(COHOM), hvor der generelt har været tilslutning til, at Fællesskabet
tiltræder FN’s Handicapkonvention.
- 13 -
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
12. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.
- 14 -