1. Indledning

EU-domstolen afsagde den 8. marts 2011 dom i Zambrano-sagen (sag C-34/09).Dommen behandler spørgsmålet om indholdet af de rettigheder, der er knyttet til unionsbor-1gerskabet ved afgørelse af en sag om opholdsret i Belgien, hvor retten til fri bevægelighed ien anden EU-medlemsstat ikke har været udnyttet af hovedpersonerne (mindreårige børn23med statsborgerskab i Belgien). Unionsborgerskabet følger af artikel 20 og 21 i Traktatenom Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF).Sagen omhandler et colombiansk ægtepar, der i 1999 søgte asyl i Belgien. I 2000 afviste debelgiske myndigheder ægteparrets ansøgning om asyl med påbud om, at de forlod Belgien.Påbuddet var tilføjet en bestemmelse om non-refoulement, hvorefter de ikke måtte udsendestil Columbia på grund af de herskende forhold i landet. Parret fik under deres processuelleophold i Belgien to fællesbørn, som erhvervede belgisk statsborgerskab i overensstemmelsemed den dagældende nationale lovgivning, der betød, at børnene kunne erhverve belgiskindfødsret, idet børn født uden for Colombia ikke anerkendes som colombianske statsborge-re, hvis forældrene ikke tog særlige skridt med henblik herpå.Det fulgte af de belgiske regler, at et barn, som er født i Belgien, og som – på et hvilket somhelst tidspunkt inden sit 18. år eller en tidligere myndighedsalder – ville være statsløst, hvisdet ikke havde belgisk statsborgerskab, er belgisk statsborger.

Unionsborgerskabet blev indført ved ikrafttrædelsen af Maastricht-traktaten den 1. november 1993 og giver uni-onsborgere en række individuelle rettigheder, herunder ret til fri bevægelighed og opholdsret på medlemsstaternesområde.2Artikel 20 (1) har følgende ordlyd: ”Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er stats-borger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i ste-det for dette. Artikel 20 (2) har følgende ordlyd: ”Unionsborgere har de rettigheder og er underlagt de pligter, der erindeholdt i traktaterne. De har b.la. følgende rettigheder: a) de har ret til at færdes og opholde sig frit på medlems-staternes område […] Disse rettigheder udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i trakta-terne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.”3Artikel 21 (1) har følgende ordlyd: ”Enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstater-nes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestem-melserne hertil.

I sagen var det ubestridt, at de to belgiske børn havde ret til at opholde sig i Belgien i kraft afderes belgiske statsborgerskab.EU-domstolen skulle således tage stilling til, om børnenes fader (Zambrano) som familie-medlem til børnene havde ret til ophold i Belgien, uanset at børnene ikke havde udført engrænseoverskridende aktivitet, da de ikke har opholdt sig i andre EU-lande end deres hjem-land Belgien.Ifølge dommen blev Hr. Zambrano meddelt afslag på sin ansøgning om lovliggørelse af sitophold efter belgisk ret. Han blev dog den 30. april 2009 meddelt en midlertidig opholdstilla-delse, der kunne fornys, medmindre der forelå særlige omstændigheder, som tilsagde nogetandet. Han skulle endvidere meddeles en type C-arbejdstilladelse i henhold til vejledning af26. marts 2009 udsendt af ministeren for indvandrings- og asylpolitik.

2. EU-domstolens bemærkninger i Zambrano-dommen

Domstolen indleder med at fastslå, at opholdsdirektivet ikke finder anvendelse i sagen, daunionsborgerne (de belgiske børn) ikke har udøvet retten til at færdes i en anden EU-med-lemsstat, jf. præmis 39.Domstolen fastslår herefter i præmis 40, at de belgiske børn i medfør af TEUF artikel 20 harstatus som unionsborgere.I præmis 42 anfører Domstolen, at unionsborgerskabet i TEUF artikel 20 er ”til hinder for na-tionale foranstaltninger, der har den virkning, at unionsborgere reelt fratages den effektivenydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som de er tildelt ved deres status som unionsbor-gere (jf. i denne retning Rottmann-dommen, præmis 42)”.Domstolen fortsætter i præmis 43-44, at ”nægtelsen af ophold til en tredjelandsstatsborger[faderen], hvor hans små børn, som han forsørger, bor og er statsborgere, og også afvisnin-gen af at tildele en sådan person arbejdstilladelse, har en sådan virkning” og videre, at næg-telse af ophold til faderen vil ”indebære, at disse børn, der er unionsborgere, vil blive nødsa-get til at forlade Unionens område for at følge deres forældre. På tilsvarende måde forholderdet sig, hvis en arbejdstilladelse ikke tildeles en sådan person, idet han risikerer ikke at havetilstrækkelige midler til at forsørge sig selv og sin familie, hvilket også for hans børn, der erunionsborgere, vil indebære, at de vil blive nødsaget til at forlade Unionens område. Undersådanne omstændigheder kan de reelt ikke udøve kerneindholdet af de rettigheder, som deer tildelt ved deres status som unionsborgere”.Domstolen konkluder i præmis 45, at ”artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er tilhinder for, at en medlemsstat for det første nægter en tredjelandsstatsborger, som forsørgersine små børn, der er unionsborgere, ophold i den medlemsstat, hvori de er bosat og erstatsborgere, og for det andet nægter nævnte tredjelandsstatsborger en arbejdstilladelse, forså vidt som disse afgørelser reelt fratager de nævnte børn den effektive nydelse af kerne-indholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger.”

3. Vurdering af dommen i forhold til unionsborgerskabet

Zambrano-dommen er en meget kortfattet dom uden nærmere uddybning af overvejelserneom unionsborgerskabets rækkevidde. Dommen giver derfor anledning til tvivl om rækkevid-den af opholdsrettighederne indeholdt i TEUF artikel 20.Det må forventes, at EU-domstolen i den kommende tid vil afsige domme om den nærmerefastlæggelse af rækkevidden af unionsborgerskabet. EU-domstolen har for nyligt – den 5.maj 2011 – afsagt dom i sag C-434/09, McCarthy, hvor spørgsmålet om ret til ægtefælle-sammenføring i en situation, hvor EU-borgeren var statsborger i to EU-lande, men aldrighavde gjort brug af retten til fri bevægelighed, blev behandlet. EU-domstolen afviser anven-delsen af opholdsdirektivet og TEUF artikel 21 om unionsborgeres ret til at færdes og ophol-de sig frit på medlemsstaternes område i sagen, da EU-borgeren altid har opholdt sig isamme medlemsstat. EU-domstolen fastslår i præmis 49, at EU-borgeren i den omhandledesituation ikke er frataget den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som erknyttet til hendes status som unionsborger. McCarthy-dommen fastlægger dermed klaregrænser for retten til ægtefællesammenføring, idet det konkluderes, at TEUF artikel 21 ikkefinder anvendelse på en unionsborger, som aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelig-hed, som altid har haft ophold i en medlemsstat, hvor vedkommende er statsborger, og somdesuden er statsborger i en anden medlemsstat, jf. præmis 56.Det følger af Zambrano-dommen, at en tredjelandsstatsborger, der er forælder til en mindre-årig unionsborger, som han forsørger, kan aflede ret til opholdsret efter TEUF artikel 20.Sagens konkrete omstændigheder i Zambrano-sagen lader sig ikke umiddelbart overføre påen tilsvarende situation i Danmark henset til de forskellige nationale lovgrundlag for medde-lelse af indfødsret.Dommen lægger konkret vægt på følgende momenter, som indgår i vurderingen af, hvorvidtmedlemsstaterne – under henvisning til unionsborgerskabet – skal tildele opholdsret til entredjelandsstatsborger i den medlemsstat, hvor hans mindreårige børn bor:

Der kan nægtes opholdsret under henvisning til hensynet til den offentlige orden, sikkerhedog sundhed i medfør af EU-reglerne.EU-domstolen tager ikke stilling til fru Zambranos opholdsret, og spørgsmålet om opholdsretvil som hidtil skulle afgøres efter nationale regler

4. Forholdet til opholdsdirektivet

Domstolen anfører i præmis 39, at opholdsdirektivet ikke kan finde anvendelse, da direktivetfinder anvendelse på enhver unionsborger, der ”rejser til eller tager ophold i en anden med-lemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger samt til familiemedlemmer”, jf. op-holdsdirektivets artikel 3, stk. 1.Da opholdsdirektivet ikke finder anvendelse, finder de øvrige bestemmelser i opholdsdirekti-vet således heller ikke anvendelse. Det betyder f.eks., at personkredsen i opholdsdirektivetog bestemmelserne om tidsubegrænset ophold ikke finder anvendelse.

5. Dansk praksis

De konkrete momenter, der er opregnet under pkt. 3, vurderes efter den ovennævnte for-tolkning af dommen kun i ganske få tilfælde at ville medføre opholdstilladelse efter EU-reglerne i Danmark, da børn født i Danmark som udgangspunkt alene erhverver danskstatsborgerskab ved fødslen, hvis mindst én af forældrene er dansk statsborger.

6. Tidsmæssig udstrækning af dommens retsvirkninger