SammenfatningKommissionen fremsatte i juli 2010 et direktivforslag, som vil give EU-landene ret til på visse betingelser at begrænse eller forbyde gmo-dyrkning på deres område. Der er nu opstået uenighed mellem RådetsJuridiske Tjeneste og Kommissionen om en række juridiske spørgsmåli forslaget. i Det drejer sig dels om det korrekte retsgrundlag for forsla-get, dels om hvilke nærmere begrundelser for at forbyde eller begræn-se gmo-dyrkning, som vil leve op til såvel EU- som WTO-reglerne. Eu-ropa-Parlamentets juridiske tjeneste har også deltaget i debatten.

BaggrundDen 13. juli 2010 fremsatte Kommissionen et forslag til ændring af det såkald-1te udsætningsdirektiv . Forslaget giver EU-landene ret til at begrænse ellerforbyde dyrkning af genmodificerede organismer (gmo'er) på deres område,selv om der på EU-plan er givet tilladelse til dyrkning. Dog skal følgende be-tingelser være opfyldt:begrundelsen for forbuddet/begrænsningenmå ikke vedrøre beskyt-telse af sundhed eller miljøforbuddet/begrænsningen skaloverholde EU’s traktater,særligt reg-lerne om frie varebevægelserforbuddet/begrænsningen skaloverholde EU's internationale forplig-telser,navnlig WTO-reglerne.Forslaget er nærmere gennemgået iEU-note E 51af 29. juli 2010.

Tvivl om forslagets konsekvenserForslaget har givet anledning til en del diskussioner såvel herhjemme som iRådet og Europa-Parlamentet. Forslaget kunne umiddelbart ses som en gavetil de EU-lande, som var skeptiske over for at tillade dyrkning af gmo-afgrøderpå deres område. Det opstod imidlertid hurtigt spørgsmål om, hvilke nærmerebegrundelser – bortset fra miljø og sundhed – som EU-landene overhovedetville kunne påberåbe sig til støtte for et forbud mod gmo-dyrkning, henset til,at miljø og sundhed stort set er de eneste begrundelser, der godtages efter afWTO. Særligt har det været diskuteret, om ”etik og moral” med held ville kun-ne påberåbes af landene i WTO med henblik på at forbyde gmo-dyrkning.

Folketingets udtalelse om forslagetI forbindelse med Folketingets nærhedskontrol af udvalgte EU-forslag afgav

Europaudvalget og Fødevareudvalget den 22. oktober 2010 en udtalelse

til Kommissionen om forslaget.

Selv om udvalgene ikke fandt, at forslagetstred mod nærhedsprincippet, fandt et flertal bl.a., at det var uheldigt, at EU-landene ikke kunne forbyde gmo-dyrkning med henvisning til sundhed og

Uenigheden mellem EU-institutionernes juridiske tjenesterI november 2010 nedsatte Rådet (COREPER) en arbejdsgruppe, som skullese nærmere på forslaget, herunder hvilke begrundelser EU-landene kunnepåberåbe sig til støtte for et forbud, og som ville være forenelige med WTO. Iden forbindelse bad man Rådets Juridiske Tjeneste om en udtalelse.Ifølge et arbejdspapir fra Kommissionen af 19. november 2010 citeres Rå-3dets Juridiske Tjeneste for i et notat af 5. november 2010 at udtale sig megetkritisk over for forslaget, både for så vidt angår retsgrundlaget som i forhold tilhvilke foranstaltninger EU-landene evt. vil kunne påberåbe sig, og som delsvil overholde EU reglerne dels WTO-reglerne.Europa-Parlamentets Juridiske Tjenestehar også afgivet en udtalelse, somdog ikke er offentligt tilgængelig.2

Uenighed om retsgrundlagetRådets Juridiske Tjenestestiller for det første spørgsmål ved Kommissio-nens valg af retsgrundlag. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel114 om det indre marked.I den forbindelse mener Rådets Juridiske Tjeneste, at forslaget ikke i sin nu-værende form kan have det indre marked som retsgrundlag. Ifølge RådetsJuridiske Tjeneste kan forslaget nemligkun have hjemmel i artikel 114omdet indre marked med henblik på at ”afhamonisere” EU-reglerne på et områ-de,hvis direktivet reelt har til formål at forbedre vilkårene for det indre4markeds funktion. Rådet afviser dog ikke, at lovgiver kunne have anvendtartikel 114 som retsgrundlag, for eksempel hvis den hyppige anvendelse afundtagelsesforanstaltninger i praksis førte til uens tilstande i EU-landene. Mendenne begrundelse har Kommissionen ifølge Rådet ikke indskrevet i betragt-ningerne til forslaget.

Kommissionener ikke overraskende uenig med Rådet, og henviser til, atforslaget faktisk sikrer det indre markeds funktion. Ifølge Kommissionen frem-går dette også af Kommissionens begrundelse for forslaget.Desuden anfører Kommissionen bl.a., at det er almindeligt antaget, at enretsakt skal ændres med samme retsgrundlag som det, der oprindeligt blevbrugt til at vedtage retsakten, hvilket for udsætningsdirektivets vedkommendevar artikel 114 (tidligere artikel 95) om det indre marked.Det forlyder, atParlamentets Juridiske Tjenestei sin udtalelse støtterKommissionens valg af artikel 114 som retsgrundlag.

Uenighed om hvilke begrundelser, der overholder EU-rettenRådets Juridiske Tjenesteanfører - ifølge kommissionspapiret - at forslagetikke giver EU-landene ”carte blanche” med hensyn til hvilke begrundelser dekan påberåbe sig til støtte for et forbud/en begrænsning. Således indeholderforslaget allerede bestemmelser om sameksistens, hvorfor sameksistenspro-blemer ikke kan begrunde et forbud.Ifølge Rådets Juridiske Tjeneste er den mest oplagte begrundelse, som EU-landene vil kunne påberåbe sig til støtte for et forbud,etiske betænkelighe-der.Imidlertid vurderer Rådets Juridiske Tjeneste, at det vil være vanskeligtat overbevise EU-Domstolen om, ataleneetiske betænkeligheder ligger tilgrund for et forbud, hvis landet eksempelvis tillader kød fra dyr, som har væ-ret fodret med gmo-foder. I den forbindelse henviser Rådets Juridiske Tjene-ste til EU-Domstolens dom fra 2009, som fandt, at Polens forbud mod mar-kedsføring af gmo-frø med henvisning til etiske og religiøse hensyn var i strid5med udsætningsdirektivet . Ifølge Rådets Juridiske Tjeneste viser dommen,hvor tilbageholdende Domstolen er med hensyn til at anerkende etiske be-tænkeligheder.Hertil anførerKommissionen,at også andre grunde end etiske betænkelig-heder vil kunne påberåbes til støtte for et forbud. Kommissionen henvisereksempelvis til ”hensynettil offentlig orden”,f. eks. for at undgå social uro iforbindelse med destruktionen af gmo’erne, eller andre offentligehensyn tilbeskyttelse af kulturelle eller sociale traditioner.Kommissionen nævner

også hensyn til at sikregennemførelsen af kontrollersamt til at sikreafba-lancerede landbrugsforhold(”balanced rural conditions”).Hvad angår EU-dommen mod Polen anfører Kommissionen, at Polen undersagen havde begrundet sit gmo-forbud med såvel etiske og religiøse betragt-ninger som forsigtighedsprincippet, miljø- og sundhedsrisici. Hvis et land imid-lertid reelt baserer et forbud på omhyggeligt definerede etiske betragtninger erder ifølge Kommissionen større chance for at Domstolen vil godtage dem. Iøvrigt bemærker Kommissionen, at Domstolen efter fast praksis overladerEU-landene et skøn, når de skal fastlægge hvad ”offentlig moral” er.Til argumentet fra Rådets Juridiske Tjeneste om, at EU-landene ikke vil kunneforbyde gmo-dyrkning, hvis de samtidig tillader kød fra dyr som har fået gmo-foder, bemærker Kommissionen, at EU-landene kun kan agere på et fuldtharmoniseret område, hvis de har fået tilladelse til det i medfør af EU-lovgivningen. Med andre ord er EU-landene ikke afskåret fra at forbyde gmo-dyrkning, hvis de pålægges at tillade kød fra dyr, som har fået gmo-foder.Det forlyder, atParlamentets Juridiske Tjenesteanerkender, at der vil blivestillet strenge krav til beviset for, at et gmo-forbud reelt er baseret på offentligmoral, men at man dog ikke afviser, at gmo-forbud på visse betingelser ogsåvil kunne støttes påsocioøkonomiske hensyn.

Uenighed om hvilke begrundelser, der overholder GATT/WTO-reglerRådets Juridiske Tjenesteer også meget skeptisk med hensyn til, om etnationalt gmo-forbud vil kunne holde til en prøvelse i forhold til GATT/WTO-reglerne. Således vil en national begrænsning ifølge Rådets Juridiske Tjene-6ste næppe kunne finde støtte i SPS eller TBT-aftalerne . Ifølge Rådets Juridi-ske Tjeneste kunne man muligvis forestille sig, at forbud kunne begrundesmed henvisning til GATT-aftalens undtagelse om beskyttelse af ”offentligmoral”.Her forudser Rådets Juridiske Tjeneste imidlertid de samme juridiskevanskeligheder som ved overholdelsen af EU-reglerne. Under en WTO-panelsag vil Kommissionen nemlig på vegne af det pågældende EU-landskulle føre bevis for, at dyrkningsforbuddet virkelig er ”nødvendigt” for at be-skytte den offentlige moral.

TBT-aftalen er aftalen om tekniske handelshindringer og SPS-aftalen er aftalen om sanitære ogfytosanitære foranstaltninger. Aftalerne fastlægger procedurer for forberedelse, vedtagelse oganvendelse af tekniske forskrifter, standarder og fremgangsmåder samt beskyttelseslovgivningeni forbindelse med menneskers, dyrs og planters liv og sundhed.

Kommissionenhæfter sig ved, at Rådets Juridiske Tjeneste ikke har rejsttvivl ved, om selve direktivforslaget overholder WTO-reglerne. Kommissionener dog enig i, at et dyrkningsforbud næppe kan finde støtte i SPS- eller TBT-aftalerne. Med hensyn til den skepsis, Rådets Juridiske Tjeneste udviser overfor chancen for at vinde en evt. WTO-panelsag, er Kommissionen mere opti-mistisk. Ifølge Kommissionen afhænger det af, hvilke nationale foranstaltnin-ger, der er tale om og under hvilke omstændigheder de træffes.Det hedder sig om udtalelsen fraParlamentets Juridiske Tjeneste,at dennefinder det usikkert, om et nationalt forbud mod gmo-dyrkning vil kunne retfær-diggøres efter WTO-reglerne på baggrund af hensyn til den ”offentlig moral”.