EU-note - 2010-11 (1. samling) - E 40: Zambrano-dom: Unionsborgerskab til hinder for at nægte forældre til mindreårige EU-borgere arbejds- og opholdstilladelse

Zambrano-dom: Unionsborgerskab til hinder for at nægte forældre tilmindreårige EU-borgere arbejds- og opholdstilladelseSammenfatningEU-Domstolen fastslår i en principiel dom af 8. marts 2011, at unionsbor-gerskabet forhindrer en medlemsstat i at nægte opholds- og arbejdstilla-delse til en tredjelandsstatsborger, hvis denne forsørger sine små børn,der er statsborgere i medlemsstaten. Dette gælder, selv om børnene ikkehar gjort brug af deres ret til fri bevægelighed i EU.Dommen bryder dermed med Domstolens faste praksis, hvorefter EU-retten ikke finder anvendelse på rent interne forhold i en medlemsstat.

Hvad var de faktiske omstændigheder i sagen?Sagen handlede om ægteparret Zambrano, der begge er colombianske stats-borgere, og som i 1999 søgte asyl i Belgien på grund af de herskende borger-krigstilstande i Colombia. De belgiske myndigheder afviste at give parretflygtningestatus og påbød dem at forlade Belgien. Mens parret fortsat boede iBelgien for at afvente udfaldet af deres klagesager, fødte fru Zambrano i 2003og 2005 to børn, der fik belgisk statsborgerskab.Selv om hr. Zambrano ikke havde en arbejdstilladelse, fik han fast arbejde ien virksomhed i Belgien. Arbejdet gav ham på det tidspunkt, hvor det førstebarn blev født, tilstrækkelige midler til sit underhold og ret til sociale bidrag.Da han senere mistede sit arbejde, søgte han om arbejdsløshedsunderstøt-telse. Ansøgningen blev afvist, fordi han ifølge de belgiske myndigheder ikkeopfyldte betingelserne for opholdsret i Belgien og ikke havde ret til at arbejde.Ægteparret Zambrano søgte derefter opholdstilladelse i Belgien som forældretil to belgiske statsborgere. De belgiske myndigheder afviste imidlertid ansøg-ningerne, da de mente, at ægtefællerne med vilje havde undladt at søge omcolombiansk statsborgerskab for børnene med det formål at få lovliggjort de-res egne ophold i landet.Hr. Zambrano indbragte afslagene på opholdstilladelse og på udbetaling afarbejdsløshedsunderstøttelse for de belgiske domstole. Han gjorde bl.a. gæl-dende, at han som forælder til mindreårige belgiske børn burde kunne ophol-de sig og arbejde i Belgien.Tribunal du travail de Bruxelles,der skulle behandle sagen, spurgte derforEU-Domstolen, om hr. Zambrano på grundlag af EU-retten kunne opholde sigog arbejde i Belgien.

Hvilke EU-regler drejede sagen sig om?Tribunal du travail de Bruxellesønskede navnlig at få svar på, om EU-rettenkunne finde anvendelse i sagen, selv om hr. Zambranos belgiske børn aldrighavde udøvet deres ret til fri bevægelighed i EU.I den forbindelse blev der stillet spørgsmål vedrørende anvendelsen af EF-traktatens artikel 12 om forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag afnationalitet (nu artikel 18 TEUF), artikel 17 om unionsborgerskab (nu artikel20 TEUF), artikel 18 om fri bevægelighed for unionsborgere (nu artikel 21TEUF) samt af en række bestemmelser i EU’s charter om grundlæggenderettigheder og endelig af opholdsdirektivet fra 2004.

Den danske regerings indlæg i sagenDen danske regering afgav indlæg i sagen. Heri argumenterede den bl.a. for,at EU-reglerne ikke kunne finde anvendelse, da sagen vedrørte interne belgi-ske forhold. Ifølge regeringen giver EU-reglerne således ikke forældre, der ertredjelandsstatsborgere, ret til at opholde sig i den medlemsstat, hvor børneneer statsborgere, når børnene ikke har udøvet deres ret til fri bevægelighed i2en anden medlemsstat. .

Hvad svarede Domstolen?Domstolen indleder med at fastslå, at hr. Zambranos børn, der er født i Belgi-en, ubestridt har erhvervet belgisk statsborgerskab, og at de derfor også harstatus som unionsborgere. Unionsborgerskabets formål er at skabe dengrundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere.Herefter bemærker Domstolen, at artikel 20 i TEUF (om indførelse af unions-borgerskabet):” … er til hinder for nationale foranstaltninger, der har denvirkning, at unionsborgerereelt fratages den effektive ny-delse af kerneindholdet i de rettigheder,som de er tildelt3ved deres status som unionsborgere.” .

Ifølge Domstolen har nægtelsen af opholdsret til en tredjelandsstatsborger, iden medlemsstat, hvor hans små forsørgerpligtige børn bor og er statsborge-re, en sådan virkning.Domstolen anfører videre:”En sådan nægtelse af ophold må derfor anses for at indebæ-re, at disse børn, der er unionsborgere,vil blive nødsaget tilat forlade Unionens område for at følge deres forældre.Påtilsvarende måde forholder det sig, hvis en arbejdstilladelse ik-ke tildeles forældrene, idet de risikerer ikke at have tilstrække-lige midler til at forsørge sig selv og deres familie, hvilket ogsåfor deres børn, der er unionsborgere, vil indebære, at de vilblive nødsaget til at forlade Unionens område. Under sådanneomstændighederkan disse børn reelt ikke udøve kerneind-holdet i de rettigheder,som de er tildelt ved deres status4som unionsborgere” .

På denne baggrund konkluderer Domstolen, at unionsborgerskabet forhindreren medlemsstat i at nægte opholds- og arbejdstilladelse til en tredjelands-statsborger, som forsørger sine små børn, der er unionsborgere, i den med-lemsstat, hvori de er bosat og er statsborgere.Integrationsministeren orienterede Europaudvalget om sagen den 9. septem-ber 2009.

Kommentar til dommenDommen er først og fremmest principiel, fordi den bryder med Domstolensfaste praksis, hvorefter EU-retten ikke finder anvendelse på rent interne for-hold. Det har nemlig hidtil været antagelsen, at EU-reglerne kun kunne kom-me i spil, hvis der var tale om en grænseoverskridende aktivitet, som berørtemindst to EU-lande. Der har dog været flere tilfælde i Domstolens praksis,hvor selv en meget spinkel tilknytning til en anden medlemsstat har bragt EU-reglerne i anvendelse. Domstolen har nu taget skridtet fuldt ud.

Spørgsmålet er, hvilken betydning dommen vil få i andre sager, hvor EU-borgere ønsker at blive boende i deres eget land sammen med familiemed-lemmer, som er statsborgere i tredjelande, og uden at der foreligger en til-knytning til en anden medlemsstat.I den forbindelse synes Domstolen i nærværende sag at lægge betydeligvægt på, at Zambranos to belgiske børn, der i dag er hhv. 6 og 8 år, helt ogaldeles ville være overladt til sig selv og dermed ikke kunne blive boende iEU, hvis deres forældre blev nægtet opholds- og arbejdstilladelse i Belgien.På den baggrund kan man ikke uden videre lægge til grund, at Domstolenville være nået til samme resultat, hvis de EU-borgere, der var tale om, havdehaft andre forsørgelsesmuligheder end dem, de to børn havde i sagen.Dommen vil højst sandsynligt føre til nye sager for Domstolen, som søger atkomme nærmere ind på, hvor meget der skal til, for at EU-borgeres adskillel-se fra familiemedlemmer fra tredjelande betyder, at de ”reelt ikke kan udøvekerneindholdet i de rettigheder, som unionsborgerskabet giver”.