PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Erhvervsudvalget 2009-10
KOM (2010) 0371 Bilag 1
Offentligt

GRUNDNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

15. september 2010

Forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv – 97/9/EF

- om investorgarantiordninger – KOM(2010) 0371

Resumé

Som opfølgning på den finansielle krise og de klager, som Kommissionen i

de senere år har modtaget fra investorer om anvendelsen af investorgaran-

tiordningsdirektivet, foreslår Kommissionen nu justeringer og harmonise-

ringer af investorgarantien i forhold til dækning, finansiering m.v. Ændrin-

ger skal øge effektiviteten og sikre ensartede konkurrencevilkår i Europa.

1. Baggrund og indhold

Forslaget blev fremsat den 12. juli 2010. Forslaget vil revidere direktiv

97/9/EF om investorgarantiordninger. Forslaget forelå på dansk den 22. juli

2010.

Investorgarantidirektivet beskytter investorer mod risikoen for svig, admini-

strative forsømmelser eller driftsfejl, som gør investeringsselskabet ude af

stand til at tilbagelevere kunders aktiver. Beskyttelsen omfatter ikke investe-

ringsrisici, f.eks. hvis værdien af en konkret investering falder.

I et antal vigtige sager med store tab for investorerne har Kommissionen

endvidere modtaget en række klager over ordningernes dækning og finan-

siering og forsinkelser i forbindelse med udbetaling af garantibeløbet.

Forslaget indgår i en større pakke om garantiordninger, som endvidere om-

fatter et forslag om ændring af direktiv om indskudsgarantiordninger og en

hvidbog om forsikringsgarantiordninger.

Forslaget er baseret på art. 53, stk. 1 i Traktat om den europæiske unions funk-

tionsmåde (TEUF), og det er omfattet af den almindelige lovgivningsprocedu-

re.

Tilpasning til MiFID-direktivet

Anvendelsesområdet er i øjeblikket afgrænset ved henvisning til investe-

ringsservice, som defineret i direktiv om investeringsservice. MiFID-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2/10

direktivet

har ophævet investeringsservicedirektivet og udvidet anvendel-

sesområdet for investeringtjenester. F.eks. er driften af multilaterale han-

delsfaciliteter (en form for markedsplads med værdipapirer) omfattet. Der er

også opstået en række tekniske problemer som f.eks. dækningen af selska-

ber alt efter omfanget af deres tilladelse (dvs. om selskabet har tilladelse til

at opbevare kundeaktiver eller ej).

Forslaget præciserer, at enhver form for investeringsservice og aktivitet,

som falder ind under MiFID, bør være omfattet af direktivet, og at hvis sel-

skaber faktisk opbevarer kundeaktiver, bør kunder være berettiget til at være

dækket af garantiordningen. Dette gælder, uanset om selskabet gør dette i

strid med en begrænsning i sin tilladelse og uanset arten af den investerings-

service, det yder. Dette mindsker investors behov for at sætte sig ind i om-

fanget af selskabets autorisation for at afklare omfanget af den konkrete be-

skyttelse under investorgarantien.

En anden ændring vedrører klassificering af kunder. Direktivet finder poten-

tielt anvendelse på alle kategorier af investorer. Mere sofistikerede kunder

er imidlertid normalt i stand til at udvælge og overvåge formidlernes aktivi-

teter. Af den grund kan national lovgivning udelukke professionelle og insti-

tutionelle investorer fra dækning. Da det nuværende direktiv kom før Mi-

FID, er der ikke sammenfald mellem listen over professionelle og institutio-

nelle investorer i direktivet og den tilsvarende liste i MiFID. Dette kan ska-

be komplekse situationer, hvor de kunder, der er klassificeret som professi-

onelle i forbindelse med levering af tjenester, ikke nødvendigvis svarer til

de kunder, som kan udelukkes fra dækning ifølge investorgarantiordningsdi-

retivet. I forslaget tilpasses klassifikationen af kunder i investorgarantiord-

ningsdirektivet til MiFID 's definition af kunder, der anses for professionel-

le. Tilpasningen vil skabe sikkerhed og også føre til bedre beskyttelse for

mellemstore virksomheder, som i øjeblikket kan udelukkes fra beskyttelse,

skønt de som udgangspunkt klassificeres som detailkunder i henhold til Mi-

FID.

Misligholdelse fra en tredjemandsdepotinstitutions side

I henhold til MiFID kan finansielle instrumenter opbevares på to forskellige

måder: i) af investeringsselskabet, der opbevarer finansielle instrumenter for

en kunde, eller ii) af en depotinstitution (tredjemandsdepotinstitution), som

investeringsselskabet udpeger til at opbevare kundens finansielle instrumen-

ter.

Investorer kan derfor ikke blot blive udsat for, at investeringsselskabet mis-

ligholder sine forpligtigelser, men også for at en depotinstitution gør det. I et

Direktiv 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3/10

tilfælde, hvor en depotinstitution (tredjemandsdepotinstitution) ikke er i

stand til at tilbagelevere de finansielle instrumenter til investeringsselska-

bets kunde, har kunden under det nugældende direktiv ikke krav på at få ud-

betalt et garantibeløb fra investorgarantiordningen. Den nuværende garanti-

ordning beskytter alene investorer, hvis investeringsselskabet har mistet de-

res finansielle instrumenter af årsager, der er direkte forbundet med investe-

ringsselskabets finansielle situation.

I forslaget udvides garantien til at omfatte investorers krav i forbindelse med

tilbagelevering af finansielle instrumenter i de tilfælde, hvor en depotinstitu-

tion (tredjemandsdepotinstitution) ikke er i stand hertil.

Misligholdelse fra en investeringsforenings depotselskabs side

Forvaltning af institutter for UCITS (investeringsforeninger) er ikke en Mi-

FID-investeringsservice. Derfor dækker direktivet i dag ikke investerings-

foreninger (og deres deltagere) i tilfælde, hvor der lides tab som følge af

misligholdelse fra investeringsforeningens depotselskabs underordnede de-

potinstitutions (subcustodians) side. Denne situation er imidlertid indholds-

mæssigt sammenlignelig med den ovenfor beskrevne situation, hvor der li-

des tab som følge af misligholdelse fra et investeringsselskabs depotinstitu-

tions eller underordnede depotinstitutions side.

På baggrund af direktivets tekst formodes det, at hensigten med forslaget er,

at give investeringsforeningernes deltagere ret til at få garantibeløbet udbe-

talt af garantiordningen, hvis aktiverne ikke kan tilbagebetales til investe-

ringsforeningen på grund af misligholdelse fra en depositar eller underord-

net depotinstitutions side. Definitionen af investor omfatter en deltager i en

investeringsforening, og en række artikler ændres, så de dækker mislighol-

delse fra en investeringsforenings depotselskab eller underordnede depotin-

stitutions side. Omkostningerne ved denne udvidede dækning foreslås båret

af disse enheder snarere end af investeringsselskaber.

Dækning

Forslaget øger garantiniveauet til et fast beløb på EUR 50.000 fra tidligere

et minimumsgarantiniveau på 20.000 EUR. Niveauet er blevet fastsat for at

tage hensyn til virkningerne af inflation siden vedtagelsen af det nuværende

investorgarantidirektiv og for bedre at tilpasse garantibeløbet til gennem-

snitsværdien af investeringer hos detailkunder, som i sig selv vurderes at

være steget i den mellemliggende periode. Ved det foreslåede niveau er der

også taget hensyn til den planlagte stigning i dækningen i indskydergaranti-

direktivet som følge af seneste ændringer heri. Garantibeløbet sættes som et

fast beløb for at undgå arbitrage, og at investorernes valg påvirkes af for-

skellige dækningsniveauer i forskellige medlemsland.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

4/10

For så vidt angår kreditinstitutter, kan der opstå tvivl om, hvorvidt dæknin-

gen skal være i henhold til dette direktiv snarere end i henhold til direktivet

om indskudsgarantiordninger, når midlerne deponeres i et pengeinstitut i

forbindelse med ydelse af investeringsservice. For at tage højde for mulig

usikkerhed i forbindelse med pengeinstitutter, som både leverer bankvirk-

somhed og investeringsservice, foreslås, at investoren i tilfælde af tvivl skal

have udbetalt beløbet efter indskudsgarantien, som yder et højere dæknings-

beløb - som planlægges hævet til EUR 100.000 fra 1. januar 2011.

I øjeblikket udelukkes krav, hvor der er afsagt straffedom for hvidvaskning

af penge, men ikke krav fra investorer, som er involveret i markedsmisbrug.

Forslaget udelukker eksplicit krav om garanti, hvor investoren er involveret

i insiderhandel eller kursmanipulation.

National lovgivning kan begrænse garantien, således at en kunde bærer en

del af tabet inden for garantiloftet. Forslaget fjerner denne mulighed for

selvrisiko. Endvidere kan medlemslandende ikke længere udelukke midler i

andre valutaer end medlemslandets egen fra dækning.

Dækningen er baseret på et hjemlandsprincip, hvor fonden dækker de virk-

somheder, der har tilladelse i landet, herunder deres evt. udenlandske filia-

ler.

Formue og bidrag

Der vil blive fastsat en minimumsformue for alle ordninger i EU på mindst

0,5 procent af værdien af de midler og finansielle instrumenter, som investe-

ringsselskaber eller investeringsforeninger opbevarer, administrerer eller

forvalter, og som er omfattet af garantiordningens beskyttelse. Ordningerne

vil blive finansieret fuldt ud af opsparede bidrag. Det fastsatte niveau for

minimumsformue skal nås inden for en 10 års periode.

Der kan opkræves ekstraordinære bidrag op til 0,5 pct. af de omhandlede

omfattede midler og finansielle instrumenter, hvis målet for finansieringsni-

veauet er utilstrækkeligt til at dække garantikravet, og under betingelse af at

de ekstraordinære bidrag ikke bringer stabiliteten i det finansielle system i

fare.

Midler i garantiordningen må kun placeres i indlån i kontanter og aktiver

med lav risiko med en restløbetid på højst 24 måneder. Aktiverne skal være

realiserbare inden for højst en måned.

Det foreslås, at de nationale ordninger som sidste udvej får mulighed for at

låne fra andre landes garantiordninger, når ordningens øvrige finansierings-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5/10

kilder, jf. herover, er udtømt. Lån til andre landes garantiordninger bør til-

bagebetales inden for 5 år og forrentes med ECB's marginale udlånsfacilitet.

Udbetalingsfrister

Forslaget indfører en frist for udbetaling af garantibeløb, som er senest 3

måneder efter, at kravets berettigelse og størrelse er blevet fastslået. Der

indføres endvidere en pligt for ordninger til midlertidigt at udbetale en del af

garantibeløbet ud fra en indledende vurdering af kravet, hvis udbetalingen

overskrider en vis periode. Ordningerne skal have mulighed for at genind-

drive beløb, som midlertidigt er blevet udbetalt, hvis det efterfølgende kon-

stateres, at kravet ikke var gyldigt.

Det præciseres, at det er tilsynsmyndigheden, der skal konstatere, om et sel-

skab er ude af stand til at indfri sine forpligtigelser over for investorer inden

for 3 måneder.

Information af investorer

Investorer og potentielle investorer skal underrettes om, hvilken investorga-

rantiordning de er tilsluttet, herunder om dækningens størrelse og rækkevid-

de. Medlemslande påser denne underretning.

Forslaget sikrer, at også forvaltere af investeringsforeninger underretter in-

vestorer i en klar og let forståeligt form om, hvad ordningerne faktisk omfat-

ter. Forslaget supplerer investeringsselskabers pligt til at underrette nye

kunder om garantiordninger med krav om at give yderligere oplysninger

om, hvad der er omfattet, og hvordan det anvendes i grænseoverskridende

situationer, også for investeringsforeninger, herunder krav om at forklare at

visse tab, som følge af investeringsrisici (f.eks. tab ved at en investering fal-

der i værdi), ikke giver anledning til udbetaling af garantibeløb.

Implementering og ikrafttræden

Direktivet foreslås implementeret senest 1 år efter og have virkning 1�½ år

efter direktivets ikrafttræden. Dog finder bestemmelse om lån mellem ord-

ninger i forskellige medlemslande først anvendelse efter 31. december 2013.

2. Europa-Parlamentets holdning

Forslaget er fremsendt til Europa-Parlamentet. Der foreligger endnu ikke

oplysninger om, hvornår Europa-Parlamentet forventes at udtale sig.

3. Nærhedsprincippet

Formålet med forslaget er at få det indre marked for investeringsservice til

at fungere bedre samt at øge investorbeskyttelsen og investortilliden i EU.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6/10

Kommissionen anfører, at i betragtning af at ydelser af investeringsservice

er en grænseoverskridende aktivitet, bør investeringsselskaber behandles

ens i de forskellige medlemslande, når de ikke er i stand til at tilbagelevere

kunders aktiver. Investorer i alle medlemslande bør have samme beskyttel-

sesniveau. Kommissionen vurderer, at den EU-retlige tilgang er nødvendig

for at undgå problemer med konkurrencevilkårene investeringsselskaberne

imellem i forskellige medlemslande og konkurrenceforvridning mellem

pengeinstitutter og investeringsselskaber.

Kommissionen finder, at målene med forslaget ikke i tilstrækkelig grad kan

opfyldes af medlemslandene med den nuværende EU-ramme kun indehol-

dende minimumsharmoniseringsbestemmelser og lade det være op til med-

lemslandene at fylde den ud. Der er tale om et direktiv, der ændrer det gæl-

dende direktiv på området.

Regeringens foreløbige vurdering er, at forslaget er i overensstemmelse med

nærhedsprincippet.

4. Gældende dansk ret

Direktivforslagets område er reguleret i lov om en garantifond for indskyde-

re og investorer med tilhørende bekendtgørelse.

5. Høring

Forslaget har været sendt i høring i EU specialudvalget for den finansielle

sektor. På baggrund heraf er modtaget følgende bemærkninger til indholdet

af notatet.

Finansrådet (FR) støtter en velfungerende investorgarantiordning som en del

af et velfungerende marked for finansielle produkter, og Finansrådet kan til-

slutte sig de i notatet indeholdte indstillinger.

FR finder, at en gennemførelse af direktivforslaget nødvendiggør en nøje

gennemgang og beregning af de økonomiske konsekvenser for pengeinsti-

tutterne.

FR finder, at direktivforslaget er meget ambitiøst i relation til dækningsom-

råde og i relation til ex ante indbetalingen samt den tidsmæssige horisont

herfor. Investorgarantiordningen vil ifølge FR som oftest alene være rele-

vant i tilfælde, som involverer svig eller andre uregelmæssigheder. Ud-

gangspunktet for opbevaring af kunders værdipapirer er, at disse er opbeva-

ret i særlige depoter separeret fra bankens/investeringsselskabets egne akti-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7/10

ver, alternativt opbevaret i et samledepot, hvor banken skal føre et register,

hvoraf de enkelte kunders ejerforhold til de registrerede værdipapirer klart

fremgår. I begge tilfælde sikres kundens separatiststilling.

I relation til finansiering af garantiordningen, finder FR, at der skal være en

passende kombination af ex ante og ex post finansiering. Ifølge forslaget

fastsættes en metode til beregning af værdien af midler og finansielle in-

strumenter, der er omfattet af direktivets beskyttelse, ved gennemførelses-

foranstaltninger. Det fremgår ikke klart af direktivteksten, hvilken værdi,

kursværdien af indholdet af det enkelte depot eller det dækkede beløb pr.

investor/konto på 50.000 euro, der skal tages udgangspunkt i ved beregning

af målfinansieringsniveauet. FR finder, at et sådant principielt spørgsmål

skal afklares i direktivet og ikke henvises til nærmere definition ved gen-

nemførelsesforanstaltninger.

For så vidt angår misligholdelse fra tredjemandsdepositarer og fra UCITS

depotselskaber og disses subcustodians, finder FR direktivets bemærkninger

herom uklare. Det er uklart, hvilke situationer og juridiske enheder det ud-

videde dækningsområde omfatter, ligesom det forekommer uklart, hvorledes

den foreslåede finansiering af udvidelsen i praksis skal gennemføres.

Forslaget om udvidelse af at yde dækning, hvis et UCITS depotselskab eller

et depotselskabs subcustodian ikke kan tilbagelevere værdipapirer, som op-

bevares for en UCITS, rejser ifølge FR en række spørgsmål om den prakti-

ske implementering af en sådan udvidelse. Det vil skulle afklares, hvorledes

de dækningsberettigede deltagere identificeres, idet f.eks. en dansk investe-

ringsforening ikke vil have kendskab hertil, samt hvem det påhviler at ind-

hente oplysninger herom hos f.eks. depotselskaberne. Herudover vil der og-

så være skattemæssige konsekvenser.

FR finder, at en eventuel udvidelse af dækningsområde og fastlæggelse af

bidragsstrukturen skal afklares i selve direktivet, inden der gives mandat til

gennemførelsesforanstaltninger om finansieringen af udvidelsen.

Realkreditrådet (RKR) finder det afgørende, at man fortsat kan have separa-

te garantiordninger for pengeinstitutter, realkreditinstitutter og fondsmæg-

lerselskaber, og har med tilfredshed noteret, at man fra dansk side arbejder

for at fastholde de separate garantiordninger. RKR finder det også positivt,

at der fra dansk side arbejdes på at skærpe betingelserne i relation til, hvor

der lånes ud fra garantiordninger.

Dansk Aktionærforening (DAF) kan støtte Kommissionens forslag til æn-

dringer i direktivet om investorgarantiordninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

8/10

DAF finder det uheldigt, at der vil kunne gå op til 12 måneder fra det kon-

stateres, at kunden ikke kan få fri rådighed over sine værdipapirer, og til der

foretages en midlertidig garantiudbetaling.

DAF anbefaler, at Danmark lægger vægt på, at det afklares, hvordan ”visse

finansielle produkter af investeringskarakter”, der foreslås udelukket fra

dækning under indskydergarantiordningen, skal behandles i forhold til inve-

storgarantiordningen.

I forlængelse af en afklaring omkring hvilke finansielle produkter af inve-

steringskarakter, der er omfattet af investorgarantiordningen, og hvilke der

ikke er omfattet af nogen garantiordning, skal udbydere og formidlere af

produkter kunne informere kunderne klart om, hvilke garantiordninger, de

enkelte produkter er omfattet af, eller om produkterne er helt uden garanti.

Af hensyn til den totalharmonisering, der er lagt op til i direktiverne, finder

DAF det nødvendigt, at der er en fælles europæisk opfattelse af, hvilke pro-

dukter, der er omfattet af garanti, og hvilke der ikke er.

6. Forhandlingssituationen

Formandskabet forventes at indlede forhandlinger i september 2010.

7. Foreløbig dansk holdning

Danmark støtter generelt Kommissionens forslag til revision af direktivet.

Det er imidlertid centralt for Danmark, at fondens minimumsformue afspej-

ler de faktiske risici, samt at det ved bidragsberegningen sikres, at der alene

betales bidrag for samme værdipapir én gang. Danmark finder det endvidere

ønskeligt, at niveauet for forudgående (ex-ante) finansiering ikke sættes hø-

jere, end det kan forsvares ud fra risikoen.

Danmark finder det hensigtsmæssigt, at man fortsat kan have separate ga-

rantiordninger for henholdsvis pengeinstitutter, realkreditinstitutter og

fondsmæglerselskaber m.v. Reglerne for beskyttelse af indskydere ønskes

endvidere integreret mest muligt med reglerne for beskyttelse af investorer,

således at der sikres et effektivt samspil mellem de forskellige ordninger.

Fra dansk side ønskes fordele og ulemper ved en gensidig låneforpligtelse

mellem forskellige landes ordninger uddybet.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

9/10

8. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Lov om en garantifond for indskydere og investorer samt tilhørende be-

kendtgørelse skal ændres.

Det er den umiddelbare vurdering, at retsgrundlaget for garantifondens virk-

somhed grundlæggende skal ændres med hensyn til afdelinger. Garantifon-

den vil fremover skulle udskille investorbeskyttelse i en eller flere separate

afdelinger forskellig fra indskudsgarantiafdelingerne. Årsagen hertil er for-

skellige krav til finansiering, krav til placering af midler, udbetalingsfrister

osv., som vil besværliggøre integration af garantierne.

Forslaget vil medføre merudgifter for de omfattede institutter til opbygning af

en større formue og til den øgede tilsynsindsats fra Finanstilsynet overfor ind-

skydergarantiordningen. Udgifter dækkes af institutterne.

9. Samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionen har i forbindelse med direktivforslaget fremlagt en konse-

kvensanalyse.

Forslaget vil bidrage til at bevare tilliden til det finansielle system og yde

investorer bedre beskyttelse. Garantien beskytter investorer som sidste ud-

vej, hvis andre vigtige forsigtighedsregler svigter.

Beskyttelse af investorer og dermed tilliden til investorgarantiordningen vil

blive styrket i medfør af en højere kompensation.

Øgede kapitalkrav til fonden vil endvidere reducere risikoen for, at inve-

storgarantiordningen ikke vil være i stand til at imødegå eventuelle forplig-

telser. Ordningernes mulighed for at låne fra de andre medlemslandes ord-

ninger anføres i Kommissionens konsekvensanalyse også som en styrkelse,

der medfører, at tilliden til at systemet øges.

Kommissionen vurderer, at med et krav til formuen på 0,5 procent af de via

ordningen dækkede værdipapirer så har den danske investorgarantifond alle-

rede en tilstrækkelig formue. Det skal dog her bemærkes, at der i beregnin-

gerne ikke er taget højde for, at investeringsforeninger omfattes investorga-

rantiordningen, og at inddragelse af disse principielt kan have stor betydning

for kravet til formuens størrelse, da der er mange investorer i investerings-

foreninger og dermed betydelige dækkede beløb.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

10/10

10. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Kommissionen har i forbindelse med direktivforslaget fremlagt en konse-

kvensanalyse.

Kommissionen estimerer de administrative byrder ved blandt andet nye in-

formationsforpligtigelser til at være 0,65 mio. kr. for en kommende dansk

investorgarantifond vedrørende investeringsfirmaer og kreditinstitutter med

tilhørende ikke indenlandske filialer.

Forslaget vil i øvrigt føre til yderligere administrative byrder i forhold til in-

vesteringsforeninger, hvis dækningen løbende skal opgøres på investorni-

veau.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.