PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2010-11 (1. samling)
KOM (2010) 0624 Bilag 1
Offentligt

Civil- og Politiafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

20. december 2010

Det Internationale

Kontor

2010-3070-0175

STS40467

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning

om indførelse af en evalueringsmekanisme til kontrol af anvendelsen

af Schengen-reglerne

Revideret grundnotat. Ændringerne i forhold til det grundnotat, som blev

fremsendt til Folketingets Europaudvalg og Retsudvalg den 1. maj 2009,

er markeret med kursiv.

(KOM(2010)624)

Resumé

Forslaget til forordning har til formål at ændre den nuværende ordning

for gensidig evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de

lande, som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er at justere den

gældende ordning, således at der indføres regler om evalueringernes

hyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalueringsarbejdet, om

opfølgning på evalueringernes konklusioner og om sammensætning af de

hold af eksperter, som deltager i evalueringerne. Forslaget indebærer

herudover bl.a. at ansvaret for evalueringen af de lande, som deltager i

Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissionen, at der på

visse områder åbnes mulighed for uanmeldte evalueringsbesøg, og at

Frontex’ rolle styrkes. Det fremlagte forslag er i vidt omfang en genfrem-

sættelse af et tidligere fremsat forslag, som på grund af Lissabon-

Ttraktatens ikrafttræden ikke blev vedtaget. Forslaget vurderes ikke at

være i strid med nærhedsprincippet. Forslaget vurderes ikke at have lov-

givningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser af betydning. For-

slaget er fremlagt af Kommissionen. Der ses ikke at foreligge offentlige

tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget.

Fra dansk side har man endnu ikke taget endelig stilling til forslaget,

men Danmark er dog umiddelbart positiv over for forslaget.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Baggrund

Schengen-samarbejdet har overordnet to hovedformål: For det første at

etablere fri personbevægelighed over de indre grænser mellem de delta-

gende lande, og for det andet at styrke indsatsen mod grænseoverskri-

dende kriminalitet og illegal indvandring.

Med henblik på gennemførelsen af det første formål om fri personbevæ-

gelighed følger det af Schengen-reglerne, at de indre grænser under nor-

male omstændigheder alle steder skal kunne passeres uden personkon-

trol. For at forhindre, at bortfaldet af personkontrollen mellem Schengen-

landene misbruges til kriminalitet eller illegal indvandring, rummer

Schengen-reglerne samtidig en række bestemmelser om såkaldte kom-

penserende foranstaltninger. Der er navnlig tale om bestemmelser om

politisamarbejde, retligt samarbejde, visumregler, kontrol med de ydre

grænser og oprettelse og brug af det såkaldte Schengen-informations-

system samt det kommende visuminformationssystem.

Schengen-samarbejdet blev oprindeligt oprettet på et mellemstatsligt

grundlag mellem Belgien, Nederlandene, Luxembourg, Frankrig og

Tyskland. For at sikre, at disse - og de senere deltagende lande i Schen-

gen-samarbejdet - anvendte Schengen-reglerne korrekt, så den nødvendi-

ge gensidige tillid kunne opretholdes, nedsatte Schengen-landene i 1998

et udvalg under den såkaldte Schengen-eksekutivkomité. Udvalgets

mandat blev fastlagt til at omfatte to opgaver: For det første at sikre, at

alle forudsætninger for anvendelse af Schengen-reglerne er opfyldt af

lande, som ønsker at tiltræde Schengen-samarbejdet, og for det andet at

sikre, at Schengen-reglerne anvendes korrekt i eksisterende Schengen-

lande.

Med Amsterdam-traktaten blev Schengen-reglerne integreret i EU. I den

forbindelse trådte Rådet i stedet for Schengen-eksekutivkomitéen, mens

det førnævnte udvalg blev til en arbejdsgruppe om Schengen-evaluering

(SCHEVAL-arbejdsgruppen).

Denne arbejdsgruppe blev i juli 2010 om-

dannet til en ud af fire underarbejdsgrupper under Schengen-

arbejdsgruppen. I dag varetages Schengen-evaluering således af Rådet

med Kommissionen som observatør.

Hovedparten af SCHEVAL-arbejdsgruppens opgaver varetages i dag

ved, at der nedsættes udvalg bestående af eksperter fra de forskellige

Schengen-lande, som aflægger besøg i det eller de lande, der skal evalue-

res, for at vurdere de pågældende landes anvendelse af Schengen-

reglerne i praksis. Herefter drøfter arbejdsgruppen ekspertudvalgenes

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

konklusioner, hvor det eller de evaluerede lande har mulighed for at re-

degøre for, hvordan man vil rette op på de mangler eller uhensigtsmæs-

sigheder, der måtte være konstateret.

Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i

Den Europæiske Union fra 2004 indeholder en opfordring til Kommissi-

onen til at fremsætte forslag om at supplere den nuværende Schengen-

evalueringsmekanisme med en tilsynsmekanisme, som bl.a. omfatter

uanmeldte inspektioner. Det foreliggende forslag har til formål at efter-

komme denne opfordring.

I marts 2009 fremlagde Kommissionen forslag til en forordning og en

rådsbeslutning om indførelse af en evalueringsmekanisme. Baggrunden

for at fremlægge to separate forslag til retsakter var, at Schengen-

samarbejdet før Lissabon-Traktatens ikrafttræden vedrørte både EU-

samarbejdets tidligere søjle 1 og den tidligere søjle 3.

Disse forslag blev i oktober 2009 forkastet af Europa-Parlamentet. Efter

Lissabon-Traktatens ikrafttræden er den fælles beslutningsprocedure

blevet den almindelige lovgivningsprocedure, hvilket indebærer, at for-

slaget skal vedtages både af Europa-Parlamentet og Rådet.

Indhold

2.1. Generelt

Forslaget til

Europa-Parlamentets og

Rådets forordning er fremlagt un-

der henvisning til

Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

(TEUF), særlig artikel 77, stk. 2, litra e.

Forslaget

har overordnet til formål at ændre den nuværende ordning for

gensidig evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande,

som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er nærmere at justere den

gældende ordning, således at der indføres faste regler om evalueringernes

hyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalueringsarbejdet, om op-

følgning på evalueringernes konklusioner og om sammensætning af de

hold af eksperter, som deltager i evalueringerne. Forslaget indebærer

herudover som det væsentligste, at ansvaret for evalueringen af de lande,

som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissio-

nen, samt at der skabes mulighed for uanmeldte evalueringsbesøg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget har ikke til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivning

og kræver ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger med henblik

på indarbejdelse i national lovgivning.

I overensstemmelse med artikel 1 og 2 i protokollen vedrørende Dan-

marks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forordningen og er

ikke bundet eller omfattet af den (”retsforbeholdet”). Da forordningen

imidlertid udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, træffer Dan-

mark inden 6 måneder efter vedtagelsen af forordningen afgørelse om,

hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokol-

lens artikel

(”opt-in”).

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Kommissionens forslag indebærer, at der indføres en ny mekanisme for

evaluering af eksisterende Schengen-landes anvendelse af Schengen-

reglerne. SCHEVAL-arbejdsgruppens mandat begrænses tilsvarende til

evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i lande, som ønsker

at tiltræde Schengen-samarbejdet. Denne opgave vil ifølge forslagene

fortsat naturligt høre under Rådet, da beslutningen om at optage nye lan-

de i Schengen-samarbejdet tilkommer medlemsstaterne. Administratio-

nen af den nye mekanisme for evaluering af eksisterende Schengen-lande

foreslås derimod henlagt til Kommissionen som ”traktaternes vogter”.

Den nærmere koordinering af den nye mekanisme vil skulle ske i

et ud-

valg,

bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og med en repræ-

sentant for Kommissionen som formand.

Proceduren for vedtagelse af

beslutninger i udvalget vil følge den såkaldte forvaltningsprocedure, som

fremgår af artikel 4 i Rådets afgørelse nr. 468 af 28. juni 1999 om fast-

sættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjel-

ser, der tillægges Kommissionen. Denne procedure indebærer, at der

nedsættes et såkaldt forvaltningsudvalg bestående af repræsentanter for

medlemsstaterne og med Kommissionens repræsentant som formand.

Med henblik på at opnå større sammenhæng i evalueringsarbejdet vil

evalueringerne efter forslaget skulle ske inden for rammerne af flerårige

og årlige evalueringsprogrammer udarbejdet af Kommissionen. De fler-

årige programmer skal indeholde den overordnede planlægning for en

periode på fem år, inden for hvilken alle medlemsstaterne skal evalueres

mindst én gang.

De årlige programmer inddeles i to dele. Den første del

skal indeholde den

nærmere planlægning af evalueringsarbejdet

i form af

udarbejdelse af en liste over de områder, der skal evalueres, og kontrol-

besøgene. Det foreslås, at udvalget i overensstemmelse med den nævnte

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

forvaltningsprocedure vedtager denne liste. Den anden del af det årlige

program skal efter forslaget indeholde en liste over de uanmeldte kon-

trolbesøg, der skal gennemføres det næste år. Denne del af det årlige

program er fortroligt og fremsendes ikke til medlemsstaterne. De berørte

medlemsstater vil dog blive underrettet senest 48 timer inden besøget.

over evalueringer af medlemsstaterne enkeltvis vil der også kunne ske

tværgående evalueringer af flere medlemsstater ad gangen, eventuelt kun

for så vidt angår anvendelsen af bestemte dele af Schengen-reglerne (så-

kaldte regionale og tematiske evalueringer).

Ved fastlæggelsen af de årlige programmer vil der skulle tages hensyn til

risikoanalyser, som det europæiske agentur for forvaltning af det operati-

ve samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (Frontex) ifølge

forslaget til forordning hvert år skal udarbejde og fremsende til Kommis-

sionen. Risikoanalyserne skal bl.a. indeholde anbefalinger for prioritering

af evalueringsarbejdet

i forhold til såvel planlagte som uanmeldte besøg.

I forhold til den gældende evalueringsordning tager forslagene sigte på at

indføre mere præcise regler om sammensætningen af de eksperthold, der

skal gennemføre evalueringsbesøg i Schengen-landene. Det foreslås at

ekspertholdene skal sammensættes af Kommissionen ud fra en bruttoliste

over eksperter udpeget af medlemsstaterne. Eksperter fra Europol, Euro-

just

og andre relevante europæiske institutioner

kan herudover deltage

som observatører ved

evalueringerne.

De eksperter, der udpeges, skal

have passende praktisk erfaring og teoretiske kundskaber, herunder pas-

sende sprogkundskaber.

Endvidere indebærer Kommissionens forslag som noget nyt, at der også

som led i evalueringen skal ske kontrol af, at grænsekontrollen ved de

indre Schengen-grænser er ophævet. Efter den gældende ordning har

Schengen-evaluering kun rettet sig mod beskyttelsen af de ydre grænser

og mod anvendelsen af øvrige kompenserende foranstaltninger.

Forslaget

indebærer i forhold til den gældende ordning en mere detaljeret

regulering af opfølgningen på gennemførte evalueringer. Der lægges i

den forbindelse op til, at der på grundlag af hver evaluering skal udarbej-

des en rapport om de mangler eller svagheder, der er konstateret. Resul-

taterne skal klassificeres efter graden af efterlevelse af Schengen-

reglerne. Den berørte medlemsstat skal herefter inden 2 uger fremsætte

sine bemærkninger til resultaterne og inden

en måned

fremlægge en

handlingsplan for, hvordan der kan rettes op på eventuelle mangler og

svagheder. Efter en drøftelse af handlingsplanen i koordineringsgruppen

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

skal den pågældende medlemsstat herefter inden 6 måneder aflægge rap-

port til Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplanen

og efter-

følgende hver tredje måned, indtil handlingsplanen er fuldt gennemført.

Der kan eventuelt ske supplerende

anmeldte eller uanmeldte

kontrolbe-

søg for at undersøge, om handlingsplanen gennemføres korrekt.

Ifølge forslaget skal Kommissionen hvert år fremlægge en rapport til Eu-

ropa-Parlamentet og Rådet om gennemførte evalueringer i årets løb.

Rapporten skal offentliggøres.

Herudover indeholder forslagene en række regler af mere teknisk og pro-

ceduremæssig karakter, herunder bl.a. om beskyttelse af følsomme op-

lysninger i forbindelse med evalueringsarbejdet og om den nærmere

praktiske gennemførelse af evalueringsbesøg.

Gældende dansk ret

Evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande, som del-

tager i Schengen-samarbejdet, er ikke reguleret i dansk lovgivning. For-

slagene giver på den baggrund ikke anledning til at redegøre nærmere for

gældende dansk ret.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Forslaget til forordning har ikke lovgivningsmæssige konsekvenser. For-

slaget vurderes endvidere ikke at have statsfinansielle konsekvenser.

Det bemærkes, at Danmark påtænker at tilslutte sig instrumentet i over-

ensstemmelse med artikel 4 i den danske protokol, hvorefter Danmark

som nævnt 6 måneder efter vedtagelse af en forordning træffer afgørelse

om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret.

Høring

Forslaget er sendt i høring hos Rigspolitiet og Datatilsynet.

Nærhedsprincippet

Kommissionen har i begrundelserne for forslaget anført, at målet med

forslaget (at gøre Schengen-evalueringen mere effektiv) kun kan opnås

på fællesskabsniveau/EU-niveau.

Regeringen finder på det foreløbige grundlag, at forslaget må anses for at

være i overensstemmelse med nærhedsprincippet og kan i den forbindel-

se tilslutte sig Kommissionens betragtninger.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-

lemsstaters holdning til forslagene.

Foreløbig generel dansk holdning

Fra dansk side har man endnu ikke taget endelig stilling til forslaget.

Man er dog umiddelbart positiv over for forslaget.

Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grundnotatet om

forslaget til forordning om indførelse af en evalue-

ringsmekanisme til kontrol af anvendelsen af

Schengen-reglerne sendes –

ud over til Folketingets Europaudvalg – til Folketingets Retsudvalg.