L 72 - 2010-11 (1. samling) - Bilag 15: Tillæg til høringsnotat, fra beskæftigelsesministeren

Institut for Menneskerettigheder fremsætter en række generelle og konkrete be-mærkninger. Instituttet har blandt andet givet udtryk for nedenstående.Institut for Menneskerettigheder giver udtryk for, at en høringsfrist af syv dagesvarighed efter instituttets opfattelse generelt er helt urimelig, og at det ikke mindstgælder i tilfælde som dette, hvor lovforslaget efter instituttets opfattelse rejser prin-cipielle og vanskelige spørgsmål om fortolkningen af FN´s Flygtningekonventionog andre menneskerettigheds instrumenter.Institut for Menneskerettigheder finder det særdeles kritisabelt, at Beskæftigelses-ministeriet undlader i lovforslaget at redegøre for lovforslagets forhold til Dan-marks internationale forpligtelser, som har været genstand for omfattende behand-ling i Pensionsstyrelsen, jf. Udredning af 1. november 2011 om flygtninges optje-ning af ret til dansk pension, herunder om lovforslagets overensstemmelse medDanmarks internationale forpligtelser.Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det nærmere undersøges og oplyses,hvor mange danske statsborgere, der efter ophold i udlandet i dag er afskåret fra atopnå fuld pension på grund af optjeningsreglerne, og hvordan andre lande behand-ler flygtninge i forhold til andre med midlertidigt ophold i udlandet.Institut for Menneskerettigheder anbefaler umiddelbart, at Folketinget ikke vedta-ger lovforslaget, idet den foreslåede formelle ligestilling mellem flygtninge ogdanske statsborgere efter instituttets opfattelse formentlig ikke er i overensstem-melse med Flygtningekonventionens artikel 24 samt andre internationale menne-skerettighedskonventioner.Instituttet understreger, at fortolkningen er behæftet med usikkerhed, dels på grundaf fraværet af autoritative fortolkningsbidrag, dels på grund af manglende videnom, (i) hvor mange danske statsborgere der efter ophold i udlandet i dag er afskåretfra at opnå fuld pension på grund af optjeningsreglerne og (ii), hvordan andre landebehandler flygtninge i forhold til andre.Kommentarer til høringssvar fra Institut for Menneskerettigheder:

Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne. Her er det aftalt at afskaffe flygtningesadgang til at medregne bopælstid i oprindelseslandet ved beregning af folkepensi-on. Hermed opnås en harmonisering af optjeningsreglerne for folkepension.Flygtninge omfattes dermed af de samme principper for optjening af ret til folke-pension på baggrund af bopælstid her i riget, som gælder for øvrige indvandrereog danskere, der har haft ophold i andre lande.Med forslaget vil der således ske en harmonisering af optjeningsreglerne, der bli-ver ens for alle, danskere såvel som udlændinge.Flygtninge, der ikke eller kun delvist opnår ret til folkepension, vil kunne opnåhjælp til forsørgelse efter integrations- og beskæftigelseslovgivningen. Det skønnespå den baggrund, at de rettigheder vedrørende social tryghed og en tilstrækkeliglevefod, som følger af konventionen, fortsat sikres over for flygtninge, uanset omadgangen til at medregne bopælstid i hjemlandet afskaffesLovforslag, der fremsættes som et led i udmøntningen af en finanslovsaftale, ogsom skal træde i kraft den følgende 1. januar, har traditionelt desværre en megetkort høringsfrist. Høringsfristen blev fastsat til den 24. november 2010, og de mod-tagne høringssvar og høringsnotat er sendt til Socialudvalget før 1. behandlingenaf lovforslaget. Høringssvar, der modtages efter udløbet af høringsfristen, er ogsåbehandlet og kommenteret overfor Socialudvalget.Beslutningsgrundlaget for denne del af finanslovsaftalen er baseret på en tværmi-nisteriel analyse, Udredning vedrørende flygtninges optjening af ret til dansk pen-sion af 1. november 2010, som blev offentliggjort forud for fremsættelsen af lov-forslaget.Der er således lavet et grundigt forarbejde forud for fremsættelsen af lovforslaget,hvor det konkluderes, at flygtningekonventionen ikke skønnes at udgøre en hin-dring for at ændre reglerne om optjening af ret til folkepension. Når der ikke stårnoget specielt i lovforslagets bemærkninger om den problemstilling, er det såledesfordi, det er vurderet, at lovforslaget ikke strider mod de internationale konventio-ner. Det skal beklages, at opmærksomheden ikke særskilt er henledt på denne pro-blemstilling, herunder at der ikke er henvist til Udredning vedrørende flygtningesoptjening af ret til dansk pension af 1. november 2010.Institut for Menneskerettigheder anfører blandt andet, at den foreslåede formelleligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere formentlig ikke er i overens-stemmelse med flygtningekonventionens artikel 24. Instituttet understreger dog iden forbindelse, at vurderingen er forbundet med tvivl, idet flygtningekonventionenikke er genstand for international domstolsprøvelse.I den forbindelse argumenterer instituttet for at flygtninge ikke kan sammenlignesmed danske statsborgere, der i en periode har opholdt sig i udlandet. Instituttetanfører således, at flygtninges ophold i hjemlandet ikke kan sammenlignes meddanskeres ophold i udlandet, og at der således er tale om personer med forskelligelivsomstændigheder.

Der er forud for lovforslagets fremsættelse foretaget en vurdering af forslagetsindhold i forhold til Danmarks forpligtelser efter flygtningekonventionens artikel23 og 24.Efter artikel 23 i FN’s konvention om flygtninges retsstilling skal de kontraherendestater med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse indrømme flygtninge, derlovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres egne statsborge-re.Efter flygtningekonventionens artikel 24, stk. 1, litra b, skal de kontraherende sta-ter indrømme flygtninge, der lovligt bor indenfor deres område, samme behandlingsom deres egne borgere i forhold, der vedrører social tryghed, herunder lovbe-stemmelser vedrørende bl.a. alderdom, jf. dog bestemmelsens litra b, nr. I og II.De gældende pensionsregler indebærer, at en flygtning, der har bopæl her i landet,har adgang til at medregne bopælstiden i sit hjemland, hvorimod en dansk stats-borger, der vender hjem, efter i en periode at have været bosat i et tredjeland, ikkehar mulighed for at medregne bopælstiden i det pågældende land ved beregning afbopælstiden efter lov om social pension.Regeringen finder ikke, at det af flygtningekonventionens bestemmelser kan udle-des, at en flygtning skal ligestilles med en dansk statsborger, der har opholdt sigher i landet hele sit liv.Afskaffelse af adgangen for flygtninge til at medregne bopælstid i hjemlandet, in-debærer, at beregningen af bopælstiden for flygtninge fremover vil ske på sammegrundlag som for danske statsborgere, idet alene bopælstid her i landet kan med-regnes. Flygtninge vil således i pensionsøjemed blive behandlet på samme mådesom danske statsborgere, der har haft bopæl i et tredjeland og vender hjem tilDanmark.Regeringen finder på den baggrund ikke, at Danmarks internationale forpligtelserefter flygtningekonventionen er til hinder for, at flygtninge omfattes af de alminde-lige regler om brøkpension.Endelig bemærkes, at flygtninges adgang til at medregne bopælstid i hjemlandetefter de gældende regler efter regeringens opfattelse er udtryk for en fortrinsstil-ling i forhold til danske statsborgere, som rækker ud over de forpligtelser, der føl-ger af flygtningekonventionens artikel 24.Institut for Menneskerettigheder anfører blandt andet, at den foreslåede formelleligestilling mellem flygtninge og danske statsborgere efter instituttets opfattelseformentlig ikke er i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettigheds-konvention.Den Europæiske Menneskerettighedskonvention giver ikke som sådan en ret til atmodtage pension eller andre sociale ydelser.

Det følger imidlertid af konventionens artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i 1.tillægsprotokol, at staten er forpligtet til ikke at forskelsbehandle personer i sam-menlignelige situationer med hensyn til modtagelse af sociale ydelser, medmindreforskelsbehandlingen er sagligt begrundet og proportional.Det er således afgørende for anvendelsen af konventionens artikel 14, om der ertale om forskelsbehandling af personer i sammenlignelige situationer.I høringssvaret henvises til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af16. september 1996 i sagen Gaygusuz mod Østrig. I sagen havde klageren fåetafslag på at modtage en social ydelse med den begrundelse, at han ikke varøstrigsk statsborger, selv om han havde boet og i perioder arbejdet i Østrig og iden forbindelse betalt bidrag hertil på samme måde som østrigske statsborgere.Menneskerettighedsdomstolen fandt ikke, at der her forelå en saglig begrundelsefor forskelsbehandlingen. I sagen Koua Poirrez mod Frankrig, dom af 30. septem-ber 2003, fandt Menneskerettighedsdomstolen, at der ikke forelå en saglig begrun-delse for at nægte klager, som boede lovligt i landet, en social ydelse til personermed handicap, fordi han ikke var fransk statsborger.Ved bedømmelsen af en eventuel klagesag om flygtninges adgang til pension ogkonventionens artikel 14 må det antages, at Den Europæiske Menneskerettigheds-domstol vil tage udgangspunkt i en fortolkning af Flygtningekonventionen.Som nævnt i Pensionsstyrelsens Udredning vedrørende flygtninges ret til optjeningaf dansk pension er det umiddelbart vurderingen, at Flygtningekonventionens kravom ligebehandling formentlig må antages at indebære, at en flygtning som mini-mum skal sidestilles med en dansk statsborger, der har været bosat i udlandet i enlige så stor del af optjeningsperioden som flygtningen, men derimod næppe inde-bærer, at flygtningen skal ligestilles med en dansker, der har opholdt sig her i lan-det i hele sit liv.Det må på den baggrund antages, at en ændring af pensionslovgivningen, somafskaffer flygtninges adgang til at medregne bopælstid i hjemlandet efter pensions-lovgivningen, formentlig heller ikke vil rejse spørgsmål i forhold til EMRK artikel14 eller til de øvrige i høringssvaret nævnte bestemmelser.Det kan endelig bemærkes, at flygtninge, i perioden fra indførelse af optjenings-princippet i 1973 til ændring af reglerne i 1984, ikke havde ret til at medregnebopælstid i oprindelseslandet. Der er med andre ord tale om, at vi med dette lov-forslag vender tilbage til en tidligere gældende retstilstand for ret til folkepension.