Socialudvalget 2010-11 (1. samling)
L 72 Bilag 7
Offentligt
1. november 2010
Udredning vedrørende flygtninges optjening af ret tildansk pension
J.nr. 2010-2010710JØP
1
Indledning
Baggrunden for denne analyse vedrørende flygtninges optjening af ret til pensionfremgår af aftalen om genopretning af dansk økonomi, som regeringen og DanskFolkeparti indgik i maj 2010. Følgende fremgår af aftalen:”Udredningsarbejdeom flygtninges optjening af ret til dansk pensionI Danmark gælder princippet om brøkpension, hvor størrelsen af folkepensionenbygger på opholdstiden i Danmark. Efter 40 år i landet optjenes ret til fuld folke-pension. I henhold til gældende pensionslove er flygtninge imidlertid undtaget frade sædvanlige optjeningsregler.På den baggrund iværksættes en analyse, som skal afklare mulighederne for, atflygtninge omfattes af de almindelige principper for brøkpension. Analysen skalblandt andet redegøre for mulige konsekvenser af regelændringer, herunder deøkonomiske konsekvenser og forholdet til internationale konventioner. Analysenskal senest afsluttes i september 2010, således at resultatet kan indgå i forhandlin-gerne om finansloven for 2011.”I analysen beskrives reglerne om de almindelige betingelser for ret til social pensi-on både for så vidt angår folkepension og førtidspension.Beskæftigelsesministeriet har udarbejdet analysen i samarbejde med Ministeriet forFlygtninge, Indvandrere og Integration og Justitsministeriet.
2
Konklusion
I udredningen gennemgås de gældende regler.Det konkluderes at:•
At flygtningekonventionen formentlig ikke vil være til hinder for en ændring afpensionslovgivningen, som afskaffer flygtninges adgang til at medregne bo-pælstid i hjemlandet efter pensionslovgivningen, og at tilsvarende gør sig gæl-dende i forhold til en række andre konventioner.Ændres reglerne vil flygtninges forsørgelsesniveau herefter som udgangspunkt ide første 7 år efter ankomst til landet svare til starthjælp og herefter kontant-hjælp. Flygtninge, der ikke vil kunne opnå ret til folkepension, vil kunne opnå
•
ret til et forsørgelsesgrundlag svarende til starthjælp og efter 7 år kontanthjælp,svarende til satsen for en gift folkepensionist uden andre indtægter.•
Reglerne kan ændres for såvel folke- som førtidspensionister. Alternativt kanreglerne ændres alene for folkepensionister. Ændringer kan gennemføres forherboende flygtninge (der ikke allerede er overgået til pension) og for kommen-de flygtninge, der kommer til Danmark.Ændringer vil indebære mindreudgifter til pension, som dog varierer afhængigaf, hvilke grupper, der omfattes af en ændring.
•
2.1
Resumé
Afskaffes flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vilen flygtning i stedet enten modtage en brøkpension alt efter den faktiske opholdstidi riget eller slet ikke være berettiget til pension på grund af optjeningsreglerne. Deflygtninge, der ikke vil være berettiget til pension, vil dels omfatte flygtninge, somikke har opholdt sig 3 år i riget ved pensionstidspunktet, dels flygtninge, som førstfår opholdstilladelse i DK efter folkepensionsalderen og dermed ikke længere kanoptjene pension her i landetRetten til pension er betinget af mindst 3 års fast bopæl her i riget mellem det fyld-te 15. år og folkepensionsalderen. Herefter kan der tilkendes en brøkpension, derfastsættes i forhold til antallet af bopælsår i riget. Pensionister med brøkpension vilefter en konkret behovsvurdering kunne opnå ret til at få udbetalt supplement tilbrøkpensionen. Supplement til førtidspensionister på ny ordning kan ydes efteraktivlovens § 27 a. Som udgangspunkt udgør den samlede ydelse i de første 7 årefter ankomst til landet et beløb, der mindst svarer til starthjælp og herefter en sam-let ydelse, der mindst svarer til kontanthjælp. Supplement til folkepensionister kanydes som et personligt tillæg efter pensionsloven. Begge ydes efter en konkret in-dividuel vurdering.Flygtninge, som slet ikke er berettiget til pension, vil i stedet kunne være berettigettil at modtage introduktionsydelse, starthjælp eller kontanthjælp.For den gruppe af flygtninge, der ikke vil være berettiget til pension, vil ændrederegler få som konsekvens, at der ikke kan udbetales boligstøtte efter de gunstigereregler til pensionister. Herudover vil der heller ikke kunne udbetales de særligeydelser, som folkepensionister i øvrigt kunne være berettiget til, fx varmetillæg,helbredstillæg til pensionen, nedsat licens, børnetilskud mv.Med hensyn til Danmarks internationale forpligtelser er det relevant at vurdere enændring i optjeningskravet i forhold til en række konventioner, herunder FN’s kon-vention om flygtninges retsstilling. UNHCR har i anden forbindelse fremført detsynspunkt, at flygtningekonventionen med hensyn til sociale ydelser kræver lige-stilling af flygtninge med statsborgere som sådan og ikke med udvalgte underkate-gorier af statsborgere. Det er umiddelbart vurderingen, at flygtningekonventionenskrav om ligebehandling må antages at indebære, at en flygtning som minimum skalsidestilles med en dansk statsborger, der har været bosat i udlandet i en lige så stor
2
del af optjeningsperioden som flygtningen, men derimod næppe indebærer, atflygtningen skal ligestilles med en dansker, der har opholdt sig her i landet i hele sitliv.Det antages på den baggrund, at flygtningekonventionen formentlig ikke vil væretil hinder for en ændring af pensionslovgivningen, som afskaffer flygtninges ad-gang til at medregne bopælstid i hjemlandet efter pensionslovgivningen. Tilsvaren-de gør sig gældende i forhold til en række andre konventioner.Det bemærkes, at flygtninge, i perioden fra indførelse af optjeningsprincippet i1973 til ændring af reglerne i 1984, ikke havde ret til at medregne bopælstid i op-rindelseslandet.Flygtninge, der kommer til riget i en ung alder, vil kunne nå at optjene ret til fuldpension på trods af en ændring af reglerne.Ved en afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindel-seslandet, vil der skulle tages stilling til ikrafttrædelsestidspunktet. En mulighedkunne være, at den ny ordning får virkning for herboende flygtninge, der ved eneventuel lovændrings ikrafttrædelse ikke allerede har opnået ret til førtidspensioneller folkepension, samt flygtninge der fremadrettet får ophold i landet. Det vilsige, at en ændring af reglerne vil kunne finde anvendelse for de flygtninge, derallerede har ophold i riget og ikke er tilkendt førtidspension eller folkepension.Alternativt vil der kunne udfærdiges en overgangsordning for allerede herboendeflygtninge.Det skønnes med betydelig usikkerhed, at en generel afskaffelse af flygtningesmulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vil få konsekvenser for ca.40.000 flygtninge, som ikke er tilkendt hverken førtidspension eller folkepension.En mindre andel af disse flygtninge, antagelig ca 3.500, vil inden folkepensionsal-deren opnå ret til førtidspension. En ændring vil også berøre nyankomne flygtningeved tilkendelse af førtidspension og folkepension.På kort sigt vil mindreudgifterne primært vedrørende flygtninge, der allerede bor iDanmark og udgøre ca. 50 mio. kr. årligt. På lang sigt – når de flygtninge, der i dagbor i riget, ikke længere er berettiget til pension – vil mindreudgifterne til pensionog supplement kun vedrøre nyankomne flygtninge og udgøre ca. 250 mio. kr.En anden mulighed kunne være alene at afskaffe godskrivning af bopælstid i op-rindelseslandet i forhold til folkepensionister. Mindreudgiften til folkepension ogsupplement skønnes at udgøre ca. 30 mio. kr. årlig på kort sigt og ca. 90 mio. kr.årlig på lang sigt. Flygtninge, der ved ankomsten til riget eller senere vurderes atvære fuldt uarbejdsdygtige, vil således kunne modtage førtidspension som eftergældende regler, og ved overgang til folkepension få udbetalt folkepensionen medden brøk, pensionen hidtil har været udbetalt med.Ved en eventuel afskaffelse af godskrivning alene for folkepensionister, kan enmulighed være at fastsætte en overgangsordning, hvorefter de ændrede regler fårvirkning fra ikrafttrædelsestidspunktet for alle nytilkomne flygtninge, mens æn-
3
dringerne først får virkning om 10 år for de flygtninge, der bor her i riget. Hervedopnår disse flygtninge at optjene ret til mindst 10/40 dele af folkepensionen og defår mulighed for at indrette sig på de ændrede regler.Mindreudgiften til folkepension og supplement skønnes at udgøre ca. 2 mio. kr.årlig på kort sigt. Efter tiårsperioden stiger mindreudgiften betydeligt for på langsigt at udgøre ca. 90 mio. kr. årlig.Det bemærkes, at de afledte økonomiske konsekvenser i forhold til fx boligstøtte,særlige tillæg mv. ikke indgår i skønnet.Der vil være administrative konsekvenser forbundet med ændrede regler.
3
Om ret til social pension (førtidspension og folkepension)
Retten til dansk social pension er som hovedregel betinget af, at modtageren•har dansk indfødsret•har fast bopæl her i riget samt•har haft mindst 3 års fast bopæl her i riget mellem det fyldte 15. år og detfyldte 65. år.Disse betingelser er dog fraveget i en række tilfælde.
3.13.1.1
IndfødsretDansk indfødsret
Som udgangspunkt skal man være dansk statsborger og have fast bopæl i Danmarkfor at være berettiget til dansk folke- eller førtidspension. Man skal desuden havehaft fast bopæl i riget i mindst tre år mellem det fyldte 15. og det fyldte 65. år.
3.1.2
Udlændinge
Udlændinge kan ligeledes være berettiget til folkepension eller førtidspension, hvisden pågældende har boet i riget i mindst ti år i perioden fra det fyldte 15. år og detfyldte 65. år. Udlændingen skal have boet mindst fem år i riget umiddelbart op tilydelsens start. Hvis den pågældende udlænding først søger om folkepension efterdet fyldte 65. år, skal kravet om bopæl i riget være opfyldt ved det fyldte 65. år.
3.1.3
Flygtninge
Udlændinge, der har fået opholdstilladelse som flygtninge, har ret til folke- og før-tidspension uanset statsborgerskab.Efter udlændingelovens § 7, stk. 1, gives der efter ansøgning opholdstilladelse tilen udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli1951 (konventionsstatus).Efter udlændingelovens § 7, stk. 2, gives der efter ansøgning opholdstilladelse tilen udlænding, hvis udlændingen ved en tilbagevenden til sit hjemland risikerer
4
dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller straf (beskyttelsesstatus).En flygtning, der befinder sig uden for Danmark, kan blive genbosat i Dan-mark efter aftale med De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge(UNHCR) eller lignende international organisation. Det sker på baggrund af ud-lændingelovens § 8.
3.1.4
Statsborgere fra EU- og EØS-lande samt Schweiz
Statsborgere fra EU- eller EØS-lande samt Schweiz, samt deres familie er fritagetfra kravet om dansk statsborgerskab.
3.1.5
Statsborgere i konventionslande
En udlænding, der ikke opfylder ovenstående betingelser, har alligevel mulighedfor pension, hvis Danmark har indgået en konvention om pension med udlændin-gens oprindelsesland, og hvis udlændingen opfylder de fastsatte betingelser i kon-ventionen.
3.23.2.1
BopælFast bopæl i Danmark
Retten til dansk pension er som udgangspunkt betinget af, at modtageren har fastbopæl her i riget. Bopælskravet betyder, at pensionister som hovedregel skal havebopæl i Danmark både på det tidspunkt, hvor der tilkendes pension, og ved udbeta-lingen af pensionen. Herudover skal man have haft fast bopæl i Danmark i mindst3 år mellem det fyldte 15. og det fyldte 65. år.
3.33.3.1
Optjening af ret til social pensionAlmindelige optjeningsregler
Pensionens størrelse afhænger afbopælstiden,dvs. antallet af år med fast bopæl iDanmark eller hyre på dansk skib ioptjeningsperioden.Optjeningsperioden er•for folkepensionister perioden fra det fyldte 15. år til folkepensionsalderen(i dag 65 år),•for førtidspensionister perioden fra det fyldte 15. år til det tidspunkt, hvor-fra der ydes førtidspension.Retten til fuld folkepension er betinget af 40 års fast bopæl i riget i optjeningsperi-oden. Hvis bopælstiden er mindre end 40 år, fastsættes en brøkpension svarende tilforholdet mellem bopælstiden og 40 år.Retten til fuld førtidspension er betinget af, at bopælstiden i riget i optjeningsperio-den udgør mindst 4/5 af optjeningsperioden. Hvis bopælstiden er mindre fastsættesen brøkpension svarende til forholdet mellem bopælstiden og 4/5 af optjeningspe-rioden.Når førtidspensionisten overgår til folkepension, beregnes folkepensionen medsamme brøk, som førtidspensionen hidtil er blevet beregnet med.
5
Som det fremgår, kan der ikke optjenes folkepension efter folkepensionsalderen, ogder kan ikke optjenes førtidspension efter det tidspunkt, hvorfra der ydes førtids-pension.Disse regler gælder for alle, dvs. både danske statsborgere og udlændinge. Der eringen undtagelser fra dette optjeningsprincip.Ved opgørelsen af bopælstiden sidestilles bopæl i udlandet dog i visse tilfælde medbopæl her i riget. Det drejer sig dels om ophold i udlandet som er i dansk interesse(forhyring på dansk skib, som udsendt repræsentant for dansk offentlig myndighed,som beskæftiget i offentlig dansk interesse, som ansat i dansk firmas filial ellerdatterselskab, med henblik på uddannelse), dels om flygtninge som kan få god-skrevet opholdstid i oprindelseslandet.
3.3.2
De særlige optjeningsregler for flygtninge
Som det fremgår ovenfor gælder der to undtagelser for udlændinge, der er meddeltopholdstilladelse i medfør af udlændingelovens §§ 7 eller 8 for så vidt angår ret tilog optjening af pension:•Der stilles ikke krav om dansk statsborgerskab.•Ved opgørelse af bopælstiden i riget medregnes bopælstid i oprindelses-landet. Det samme gælder bopælstid i andre lande, hvori den pågældendehar haft bopæl på et grundlag svarende til udlændingelovens § 7.Der gælder følgende nærmere regler vedrørende medregning af bopælstid i oprin-delseslandet:•Medregning af bopælstiden i oprindelseslandet finder anvendelse, uansetom den pågældende opnår dansk statsborgerskab.•Medregning af bopælstiden i oprindelseslandet finder kun anvendelse, sålænge den pågældende har fast bopæl her i riget. Dog har flygtninge, der eromfattet af EF-forordningerne, ret til at få samme beløb udbetalt som iDanmark, hvis de flytter til et land inden for EU/EØS-området ellerSchweiz.•Medregning af bopælstiden i oprindelseslandet finder ikke anvendelse forperioder, hvor der er ret til pension fra oprindelseslandet eller andre lande,hvor den pågældende har haft bopæl på et grundlag svarende til udlændin-gelovens § 7.
3.3.3
Baggrunden for regler om optjening, især for flygtninge
Optjeningsprincippet i pensionslovgivningen blev gennemført samtidig med Dan-marks tilslutning til EF i 1973. Flygtninges ret til at få medregnet bopælstid i hjem-landet ved opgørelse af bopælstiden blev indført ved en senere lovændring medvirkning fra 1. juli 1984, jf. nedenfor.Før indførelse af optjeningsprincippet var det alene et krav til varigheden af bopæl,at man havde haft bopæl 1 år her i riget forud for ansøgning om pension. Flygtnin-ge havde ret til pension på lige fod med danske statsborgere. Indførelse af optje-
6
ningsprincippet (og i første omgang uden medregning af bopælstiden i hjemlandet)medførte en forringelse af flygtningenes pensionsmæssige vilkår.I ”Rapport om pensionslovens regler om optjening, indfødsret og bopæl”, afgivetaf Pensionsreformarbejdsgruppen (september 1979), blev det bl.a. på denne bag-grund overvejet, om der var behov for ændringer af optjeningsprincippet.Det fremgår bl.a. af rapporten fra 1979:”Flygtninge, der kom til Danmark før vi gik over til optjeningsprincippet, opnåede ret til fuld pensionefter samme regler som danskere. Selv om anerkendte flygtninge også efter de nu gældende reglerformelt er ligestillet med danske statsborgere […] har optjeningsprincippet betydet en forringelse afflygtningenes pensionsmæssige stilling. Ifølge sagens natur vil der kun sjældent være erhvervet ret tilfuld pension. Flygtningene må derfor ofte have udbetalt supplerende hjælp efter bistandsloven.Efter gældende regler er flygtninge ikke dårligere stillet end danske statsborgere som flytter til Dan-mark efter at have haft bopæl i et land uden for Norden og EF. Der er imidlertid den afgørende forskelat danske med bopæl i et tredjeland enten er obligatorisk sikret eller har haft mulighed for på frivilligbasis at sikre sig pensionsdækning for årene i udlandet, mens flygtninge næppe har mulighed for at fåudbetalt ydelser fra en pensionsordning i hjemlandet. [ ]Efter udvalgets opfattelse bør der i Danmark sikres flygtninge en reel ligestilling med danske stats-borgere på den måde at bopælstid i flygtningens tidligere hjemland bliver medregnet.Selvom flygtningen først kommer til Danmark efter opnåelse af pensionsalderen vil det formentligvære rimeligt at medregne forsikringsperioder i hjemlandet. Alternativet vil som nævnt ofte være, atder må udbetales hjælp efter bistandsloven. I vidt omfang er det således et finansieringsspørgsmålmellem stat og kommune.Derimod bør forsikringsperioder i hjemlandet formentlig kun medregnes i den tid flygtningen harbopæl i Danmark. Hvis flygtningen forlader landet må der være ret til at medtage pensionen eftersamme regler som for danske statsborgere, men kun for så vidt angår den del af pensionen som erberegnet på grundlag af den faktiske bopælstid med tillæg af eventuel godskrivningstid.”
Ved lov om social pension, nr. 217 af 16. maj 1984, der trådte i kraft 1. juli 1984blev der foretaget en række ændringer i forhold til de hidtil gældende regler omoptjening. Der blev bl.a. indført nye regler om opgørelse af bopælstid for udlæn-dinge, der har fået opholdstilladelse efter §§ 7 eller 8 i udlændingeloven. Disse nyeregler svarer til de nu gældende regler på området, dvs. bopæl i hjemlandet blivermedregnet ved opgørelse af bopælstiden efter loven.Det fremgår bl.a. af bemærkninger til lovforslaget, at:”For at sikre at optjening af pension for flygtninge, som får opholdstilladelse efter udlændingeloven,ikke bliver ringere end optjeningstiden for danske statsborgere, foreslår regeringen, at disses bopæls-tid i oprindelseslandet og andre lande, hvori de pågældende er anerkendt af landets myndigheder efterprincipper, der i det væsentlige svarer til § 7 i udlændingeloven, sidestilles med bopælstid her i riget,sålænge de har fast bopæl i Danmark. Det samme foreslås at gælde, uanset om de pågældende opnårdansk indfødsret. Ligestilling gælder ikke for perioder, hvor der er optjent ret til pension fra oprindel-seslandet og andre lande, hvori de pågældende senere har haft bopæl.”
7
3.43.4.1
Supplerende hjælp til brøkpensionisterPersonligt tillæg
En folkepensionist, som modtager brøkpension, og en førtidspensionist efter gam-mel ordning (tilkendt efter regler gældende før 2003), som modtager brøkpension,kan efter ansøgning om et personligt tillæg efter de sociale pensionslove få dækketet ekstra hjælpebehov. Kommunen træffer afgørelse om størrelsen af tillægget efteren nærmere konkret individuel vurdering af pensionistens indtægter og faste udgif-ter.
3.4.2
Supplerende hjælp efter aktivlovens § 27 a
Følgende fremgår af aktivlovens § 27 a:”Hjælpen til personer, der ikke modtager fuld førtidspension efter lov om socialpension på grund af betingelserne om optjening, kan pr. måned højst udgøre detbeløb, der ville kunne udbetales, hvis ansøgeren havde været berettiget til fuld før-tidspension. For personer, der ikke opfylder betingelserne i § 11, stk. 3-6, for at fåkontanthjælp, kan hjælpen pr. måned højst udgøre et beløb, der svarer til starthjæl-pen.”Hjælpen ydes efter aktivlovens normale regler. Det betyder eksempelvis, at ansøge-ren ikke er berettiget til hjælp, hvis ansøgeren og ægtefællen har formue, der kandække det økonomiske behov. Det betyder endvidere, at der tages hensyn til såvelegne som ægtefælleindtægter, herunder de beløb ansøgeren modtager i pension fraDanmark eller fra udlandet. Ydelse af hjælp forudsætter i lighed med andre ydelserefter aktivloven, at modtageren opholder sig her i landet. Hvis det samlede pensi-onsbeløb sammen med øvrige indtægter overstiger niveauet for kontanthjælp, kander ikke udbetales hjælp. Bedømmelsen af, om der kan ydes løbende hjælp tilbrøkpension efter bestemmelserne om hjælp til visse persongrupper, beror på enkonkret vurdering af ansøgerens indtægter og faste udgifter.Ved indførelse af starthjælpen fra 1. juli 2002, som har lavere satser end kontant-hjælp, blev hjælpen efter § 27 a gjort betinget af de samme opholdskrav som forkontanthjælp i øvrigt, dvs. krav om lovligt ophold her i riget i mindst 7 af de sidste8 år. Det betyder, at personer, der ikke opfylder opholdskravet, og som ikke mod-tager fuld førtidspension på baggrund af betingelserne om optjening, derfor mak-simalt kan opnå starthjælp efter de sædvanlige takster.Ankestyrelsens Beskæftigelsesudvalg lagde ved afgørelsen (A-22-07) vægt på, atder ikke i forarbejderne til aktivlovens § 27 a var holdepunkter for, at der var for-udsat en minimumsgrænse for, hvad der kunne ydes som supplement til brøkdels-pensionister, men at hjælpen skulle bero på en konkret vurdering af pensionistensindtægter og godkendte faste udgifter.Beskæftigelsesministeriet (Arbejdsdirektoratet) har tidligere givet udtryk for, at derikke i lov om aktiv socialpolitik er fastsat en minimumsgrænse for hjælpen. Det erministeriets (Arbejdsdirektoratets) opfattelse, at den samlede hjælp for personer,der opfylder betingelserne for at modtage kontanthjælp og som hverken har formue
8
eller indtægter, af lovgiverne er forudsat at ligge på niveauet for kontanthjælp. Forpersoner, der ikke opfylder betingelserne for at modtage kontanthjælp er det forud-sat, at hjælpen er på niveauet for starthjælp – uanset at formuleringen i § 27 a sidstepunktum siger, at hjælpen højst kan udgøre et beløb, der svarer til starthjælpen.Det er på denne baggrund Beskæftigelsesministeriets opfattelse at:•Brøkpensionen sammenlagt med supplement efter aktivlovens § 27 a, ikkemå overstige det beløb, der ville kunne udbetales ved ret til fuld pensionog•Supplementet efter aktivlovens § 27 a ikke i sig selv må overstige start-hjælpsniveauet i de første syv år efter ankomsten til landet og herefter kon-tanthjælpsniveauet.
44.1
Forsørgelsesydelser til personer, der ikke har ret til social pensionHjælp efter aktivlovens § 27 til personer, der ikke har ret til socialpension på baggrund af reglerne om optjening
Følgende fremgår af aktivlovens § 27:”For personer, der opfylder betingelserne i § 11, stk. 3-6, for at få kontanthjælp,udgør hjælpen et månedligt beløb, der svarer til, hvad der ydes en gift folkepensio-nist uden andre indtægter end folkepensionen, til personer,1) der har nået efterlønsalderen som fastsat i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v.,og2) som ikke kan få social pension på grund af betingelserne om optjening.Til børn under 18 år af de personer, der er nævnt i stk. 1, og som ikke er berettigettil børnetilskud, ydes en månedlig støtte på 1.897 kr. Der ydes et støttebeløb pr.familie uanset antallet af børn.”Den månedlige ydelse til børn under 18 år udgør i 2010 2.650 kr.Det er uden betydning for anvendelsen af reglen om ansøger i øvrigt er berettiget tilpension. Det er alene optjent ret til pension efter pensionsloven, der kan tillæggesbetydning.Personkredsen, der vil kunne modtage ydelsen, udgøres hovedsagelig af udenland-ske statsborgere, der er blevet familiesammenført med deres herboende voksnebørn, som ikke længere formår at forsørge forældrene. Ydelsen udgør, uanset ompågældende er reelt enlig eller ej, et månedligt beløb, der svarer til, hvad der ydesen gift folkepensionist uden andre indtægter end folkepensionen. Det vil sige enlavere sats end voksensatsen på kontanthjælp.Ved indførelse af starthjælpen fra 1. juli 2002, som har lavere satser end kontant-hjælp, blev hjælpen efter aktivlovens § 27 gjort betinget af de samme opholdskravsom for kontanthjælp i øvrigt. Det betyder, at personer, der er fyldt 60 år og somikke opfylder opholdskravet, og som ikke kan få social pension på grund af betin-gelserne for optjening, modtager starthjælp efter de sædvanlige satser.
9
4.24.2.1
Hjælp efter lov om aktiv socialpolitik (starthjælp eller kontant-hjælp)Hvem er berettiget til hjælp
Kontanthjælpssystemet udgør det underste sociale sikkerhedsnet. Enhver, der harret til at forblive i landet, selv om han/hun ikke kan forsørge sig selv, vil derforsom udgangspunkt være berettiget til at modtage start- eller kontanthjælp, hvispersonen i øvrigt opfylder betingelserne.Grundbetingelsen er, at ansøgeren skal have været ude for ændringer i sine forhold(arbejdsløshed, sygdom m.v.), som bevirker, at personen ikke har mulighed for atskaffe det nødvendige til sin egen eller familiens forsørgelse, samt at behovet ikkekan dækkes gennem andre ydelser – herunder ydelser fra udlandet.En anden betingelse er, at ansøgeren har pligt til at udnytte sine – eventuelle - ar-bejdsmuligheder. Over 65-årige, der ikke er alderspensionsberettiget, er ikke om-fattet af kontaktforløbet, og skal således ikke aktiveres, søge arbejde mv.
4.2.2
Kontanthjælp eller starthjælp
Det afhænger af opholdstiden her i riget, om de pågældende har ret til starthjælpeller kontanthjælp. Personer, der har haft ophold i riget i de seneste syv ud af otteår, vil være berettiget til kontanthjælp. Hvis ikke vil de have ret til starthjælp.Fra juli 2013 er det også en betingelse for at modtage kontanthjælp, at ansøgerenhar præsteret 2½ års ordinært arbejde inden for syv-års perioden. Hvis ikke fortsæt-ter den pågældende på starthjælp efter syv-års periodens udløb. 2½ års kravet gæl-der ikke for førtidspensionister, der ikke modtager fuld førtidspension efter lov omsocial pension på grund af betingelserne om optjening eller for personer, der harnået folkepensionsalderen (lov om aktiv socialpolitik, § 11, stk. 6).Niveauet for starthjælp er for enlige fastlagt på samme niveau som ungesatserne ikontanthjælpssystemet svarende til 6.351kr. pr. måned. For gifte/samboende erniveauet fastlagt på niveau med SU (stipendier – satsen for udeboende) svarende til5.267 kr. pr. måned. Desuden er der et tillæg til maksimum to børn – hvor beløbetogså er afhængigt af status som enlig eller gift/samboende.Lov nr. 361 af 6. juni 2002 om ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrati-onsloven (Ændring af reglerne om ret til kontanthjælp, introduktionsydelse m.v.)indførte de gældende principper for ret til kontanthjælp, så kun personer, der haropholdt sig her i riget i mindst 7 år ud af de sidste 8 år, har ret til fuld kontanthjælp.De personer, der ikke opfylder opholdskravet, men i øvrigt opfylder betingelserne iloven, har ret til starthjælp.Det fremgår af lovforslaget, der udmøntede regeringens udlændingeudspil, ”En nyudlændingepolitik” januar 2002, at de foreslåede regler har til formål at understøtteregeringens målsætning om at få flere i arbejde og færre på offentlig forsørgelse.Dette gælder danske statsborgere, og det gælder nyankomne udlændinge, herunderflygtninge. Hensigten var at sikre, at der er de nødvendige økonomiske incitamen-ter for såvel danske statsborgere som for udlændinge til at søge arbejde og dermed
10
komme i beskæftigelse. Lovforslaget skulle bidrage til at styrke bl.a. flygtningesintegration på arbejdsmarkedet. Samtidig tager reglerne i integrationsloven højdefor den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, idet der tilbydes en perma-nent bolig inden for tre måneder, intensiv danskundervisning og særlig aktivering.
4.3
Introduktionsydelse
En udlænding, der meddeles opholdstilladelse her i landet som flygtning, skal til-bydes et integrationsprogram af den ansvarlige kommunalbestyrelse. Integrations-programmet har en varighed på højst tre år.Udlændinge, der tilbydes et integrationsprogram, er berettiget til introduktionsydel-se, medmindre den pågældende kan forsørge sig selv eller forsørges af andre. In-troduktionsydelsen svarer beløbsmæssigt til kontanthjælp på starthjælpsniveau.Udlændinge omfattet af integrationsloven er efter reglerne i integrationslovenskapitel 6 i den 3-årige introduktionsperiode berettiget til hjælp i særlige tilfælde,ligesom de pågældende kan være berettiget til boligsikring mv. Reglerne svarer tilreglerne for kontant- og starthjælpsmodtagere, hvorfor der henvises til det i afsnit5.2.En udlænding, der tilbydes et integrationsprogram, er ikke berettiget til at modtagehjælp efter lov om aktiv socialpolitik.Der følger ikke af integrationsloven en øvre aldersgrænse for, hvilke udlændingeder skal tilbydes et integrationsprogram. I visse tilfælde kan kommunalbestyrelsendog undlade at give en udlænding tilbud som led i integrationsprogrammet, nårganske særlige grunde taler derfor. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis udlændingenikke vurderes at kunne følge programmet grundet betydelige fysiske eller psykiskehandicaps, stærk traumatisering, f.eks. grundet torturoplevelser, eller i visse situati-oner høj alder eller demens. Den pågældende udlænding vil dog fortsat være beret-tiget til at modtage introduktionsydelse.Opfylder udlændingen betingelserne for at modtage førtidspension eller folkepen-sion i henhold til lov om social pension, er udlændingen ikke berettiget til at fåintroduktionsydelse.For udlændinge med begrænsninger i arbejdsevnen kan kommunen give tilbud omrevalidering, skåne- eller fleksjob efter reglerne i lov om aktiv socialpolitik og lovom en aktiv beskæftigelsesindsats. Det er en forudsætning herfor, at kommunenvurderer, at integrationslovens tilbudsmuligheder ikke er tilstrækkelige til at bringeden pågældende i beskæftigelse. Udlændingen vil herefter ikke længere være beret-tiget til introduktionsydelse, men efter omstændighederne være berettiget til hjælpefter reglerne i lov om aktiv socialpolitik og lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.Udlændinge, som ikke opnår selvforsørgelse inden udløbet af den 3-årige introduk-tionsperiode, er ikke længere berettiget til introduktionsydelse, men vil evt. væreberettiget til hjælp efter lov om aktiv socialpolitik og lov om en aktiv beskæftigel-sesindsats.
11
55.1
Tillægsydelser til pensionister, kontanthjælps- og starthjælpsmod-tagerePensionsydelser
Førtidspension efter ny ordning består af en indtægtsreguleret forsørgelsesydelse.Herudover kan pensionisten på lige vilkår med andre søge om hjælp efter andenlovgivning.Folkepensionen består af grundbeløb, pensionstillæg og supplerende tillægsydelse(ældrecheck). Disse ydelser udbetales efter størrelsen af den fastsatte brøkpensionog eventuel indtægtsregulering.Hertil kommer folkepensionisters mulighed for efter ansøgning at få helbredstillæg,varmetillæg og personlige tillæg.
5.2
Hjælp i særlige tilfælde efter lov om aktiv socialpolitik eller lovom social service
Såvel modtagere af førtidspension efter ny ordning, kontanthjælp og starthjælp harmulighed for at få hjælp i særlige tilfælde, hvis de i øvrigt opfylder betingelserneherfor.Der kan for eksempel være tale om hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter tilen person, som har været ude for ændringer i sine forhold, hvis den pågældendesegen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendesog familiens muligheder for at klare sig selv i fremtiden. Hjælpen kan normalt kunydes, hvis udgiften er opstået som følge af behov, der ikke har kunnet forudses. Deter en betingelse for hjælpen, at hverken ansøgeren eller ægtefællen har økonomiskmulighed for at betale udgifterne.Der kan for eksempel være tale om hjælp til udgifter til sygebehandling, medicin,tandbehandling eller lignende, der ikke kan dækkes efter anden lovgivning, hvisansøgeren ikke har økonomisk mulighed for at betale udgifterne.Der kan også være tale om hjælp til en flytning, som forbedrer ansøgerens ellerfamiliens bolig- eller erhvervsforhold, hvis hverken ansøgeren eller ægtefællen harøkonomisk mulighed for at betale udgifterne.Personer, der opfylder betingelserne i aktivlovens § 11 og som har høje boligudgif-ter eller stor forsørgerbyrde, kan særskilt eller i forbindelse med udbetaling afhjælp efter § 25 få en særlig støtte, hvis betingelserne herfor i øvrigt er opfyldt.Inden kommunen giver støtte, skal det undersøges, om der kan skaffes en rimelig,billigere bolig.Efter servicelovens § 100 skal kommunalbestyrelsen yde dækning af nødvendigemerudgifter ved den daglige livsførelse til personer mellem det fyldte 18. år og
12
folkepensionsalderen med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, nårmerudgiften er en konsekvens af den nedsatte funktionsevne og ikke kan dækkesefter anden lovgivning eller andre bestemmelser i serviceloven, og betingelserne iøvrigt er opfyldt.
5.3
Boligydelse eller boligsikring
Boligstøtte kan udbetales til personer, der opfylder betingelserne herfor (indkomst-forhold, boligforhold mv.). Boligstøtten udbetales som boligsikring eller boligydel-se. Til førtidspensionister efter ny ordning udbetales boligsikring efter lidt gunsti-gere regler end til andre boligsikringsmodtagere. Boligstøtte udbetales efter meregunstige regler som boligydelse til folkepensionister og førtidspensionister eftergammel ordning.
5.4
Andre muligheder for særlige ydelser til folkepensionister
Herudover har folkepensionister mulighed for at få en række andre særlige ydelser.Det gælder for eksempel børnetilskud efter børnetilskudsloven, nedsat TV-licensmv. Tilsvarende gælder for førtidspensionister tilkendt førtidspension efter gammelordning (efter regler før 1.1.2003)
6
Eksport af social pension til udlandet
Folke- og førtidspension er eksportable ydelser. Det er således i visse tilfælde mu-ligt at søge om at tage folke- eller førtidspensionen med til udlandet.
6.1
Danske statsborgere
Det er muligt at få tilkendt folkepension ved bopæl i udlandet, hvis man er danskstatsborger og har haft fast bopæl her i riget i mindst 30 år mellem det fyldte 15. årog folkepensionsalderen.Det er muligt at søge om at tage sin folke- eller førtidspension med til udlandet,hvis man er dansk statsborger og har haft mindst ti års bopæl i Danmark fra detfyldte 15. år, eller har haft bopæl i Danmark i mindst � af tiden fra det fyldte 15. årindtil det tidspunkt, hvorfra pensionen ydes.Bopælskravet skal være opfyldt i en sammenhængende periode op til det tidspunkt,hvorfra pensionen ydes. For folkepensionister, som ønsker at medtage pension tiludlandet, skal betingelsen således være opfyldt ved det fyldte 65. år
6.2
Statsborgere fra EU- og EØS-lande samt Schweiz
Det er muligt for en statsborger fra et EU-, EØS-land eller Schweiz at tage hele dendanske pension med til et EU-, EØS-land eller Schweiz. Udgangspunktet er, atpersonen skal have været erhvervsaktiv i EU, EØS eller Schweiz.
6.3
Flygtninge
13
Medregning af bopælstiden i oprindelseslandet finder kun anvendelse, så længeden pågældende har fast bopæl her i riget. Flygtninge vil i mange tilfælde såledesikke kunne medtage pension til udlandet eller vil kun kunne medtage den brøkpen-sion, som den faktiske bopælstid i Danmark berettiger til. Dog har flygtninge, derer omfattet af EF-forordningerne, ret til at få samme beløb udbetalt som i Danmark,hvis de flytter til et land inden for EU/EØS-området eller Schweiz.
6.4
Andre udlændinge
En udlænding kan være berettiget til at tage sin folke- eller førtidspension med tiludlandet, hvis Danmark har indgået en aftale herom med det pågældende land.Danmark har indgået aftaler om social sikring med en række lande. Aftalerne giverdanske statsborgere og statsborgerne fra de pågældende lande særlige rettigheder,bl.a. med hensyn til muligheden for at medtage folke- og førtidspension til udlan-det. Der er tale om meget forskellige lande, som fx USA, Tyrkiet, Chile, New Zea-land, Australien, Pakistan og Marokko.For så vidt angår lande, som Danmark ikke har indgået en aftale med, er det kundanske statsborgere samt statsborgere fra EU, EØS og Schweiz, der kan få udbetaltpension ved flytning til de pågældende lande.Det er som altovervejende hovedregel ikke muligt at få tillægsydelser, herunderpensionstillægget udbetalt i lande uden for EU, EØS og Schweiz.
6.5
Andre tilfælde
Når særlige omstændigheder taler for det, kan Pensionsstyrelsen i andre tilfældetillade, at retten til pension bevares for personer, der modtager folke- eller førtids-pension, inden de tager fast ophold i udlandet. Praksis for at give dispensation frabopælskravet er meget restriktiv. Der skal foreligge vægtige grunde. I bedømmel-sen indgår blandt andet det antal år, den pågældende har haft tilknytning til Dan-mark i den erhvervsaktive alder, om bopælsårene ligger umiddelbart inden ansøg-ningen, om ansøgerens nære pårørende er bosat i udrejselandet mv. Dispensation ersjældent meddelt i tilfælde af mindre end 20 års tilknytning til Danmark.
7
Konsekvenser af ophævelse af særlige regler om optjening forflygtningeKonsekvenser af ophævelse af de særlige regler for flygtninge
7.1
Flygtninge, der tilkendes pension, kan ved beregning af pensionens størrelse med-regne bopælstid i hjemlandet. Dette indebærer, at flygtninge i dag typisk vil mod-tage fuld pension. Det gælder både førtidspension og folkepension.Afskaffes flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vilen flygtning i stedet enten:
14
••
ikke være berettiget til en pension ellerefter mindst 3 års bopæl i optjeningsperioden være berettiget til en førtids-eller folkepension, typisk som en brøkpension med mulighed for supple-ment
Den første gruppe omfatter dels flygtninge, som ikke har opholdt sig 3 år i Dan-mark ved pensionstidspunktet, dels flygtninge, som først får opholdstilladelse iDanmark efter folkepensionsalderen og dermed ikke længere kan optjene pension iDanmark.I tilfælde, hvor en flygtning ikke har ret til pension, vil flygtningen i stedet på ligevilkår med andre udlændinge være berettiget til forsørgelseshjælp (kontanthjælp,starthjælp mv.).
7.1.1
Førtidspension
Personer, der opfylder betingelserne for førtidspension, men ikke har ret til førtids-pension på grund af betingelserne om optjening, vil efter tre års ophold kunne væreberettiget til førtidspension. Det indebærer, at de vil være omfattet af introduktions-/starthjælpsreglerne i tre år. Herefter er der mulighed for ret til førtidspension.En tilkendt førtidspension vil blive udbetalt efter en fastsat brøk, afhængig af alderved ankomst og pensioneringstidspunkt. Der kan efter en konkret individuel vurde-ring ydes supplement efter aktivlovens § 27 a, som udgangspunkt op til start-hjælpsniveau indtil flygtningen har haft ophold i riget i syv år. Efter § 27 a vilflygtningen efter syv ud af otte års ophold som udgangspunkt ydes supplement optil kontanthjælpsniveau. Personer, der modtager førtidspension vil ikke være om-fattet af det 2½ års beskæftigelseskrav, der gælder fra 1. juli 2013. Hjælpen efter §27 a kan ikke overstige forskellen mellem brøkpensionen og en fuld førtidspension– og ikke i sig selv udgøre mere, end der ville kunne udbetales i start-hjælp/kontanthjælp.Afskaffes flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vildet som udgangspunkt bl.a. betyde, at fuldt uarbejdsdygtige flygtninge i stedet forfuld førtidspension vil kunne modtage samlede ydelser, der som udgangspunktmindst svarer til starthjælp i de første 7 år, herefter samlede ydelser svarende tilmindst kontanthjælp. Hjælpen efter aktivlovens § 27 a fastsættes efter en konkretindividuel vurdering og kan ikke overstige forskellen mellem brøkpensionen og enfuld førtidspension.En førtidspensionist vil ved overgang til folkepension få udbetalt folkepensionenmed samme brøk, som førtidspensionen blev udbetalt med. Brøkpensionen til fol-kepensionister kan suppleres med et løbende personligt tillæg.
7.1.2
Folkepension
Flygtninge, der kommer til landet efter det fyldte 62. år, vil ikke som hidtil kunneopnå ret til fuld folkepension. På grund af alderen vil de slet ikke kunne opnå ret tilfolkepension.
15
Disse flygtninge kan i stedet få udbetalt starthjælp i 7 år efter ankomsten og heref-ter kontanthjælp med et beløb, der månedligt svarer til, hvad en gift folkepensionistuden andre indtægter end folkepensionen kan få udbetalt, jf. aktivlovens § 27.Flygtninge, der kommer til landet før det fyldte 62. år, vil kunne nå at opfylde kra-vet om 3 års bopæl i DK og derved blive berettiget til en brøkpension som folke-pensionist. Afskaffes flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindel-seslandet, vil der typisk i stedet for en fuld pension skulle udbetales brøkpensionfolkepension med supplement i form af personligt tillæg efter en konkret individuelvurdering.
7.1.3
Andre konsekvenser
Personligt tillæg kan efter ansøgning udbetales til folkepensionister, hvis økonomi-ske forhold er særlig vanskelige. Kommunen træffer afgørelse herom efter en nær-mere konkret individuel vurdering af pensionistens økonomiske forhold. Personligttillæg ydes kun, når det økonomiske behov ikke kan afhjælpes gennem privatemidler eller støtte efter anden lovgivning. Der skal i hver enkelt sag foretages ensamlet vurdering af pensionistens økonomiske forhold – dvs. en samlet vurderingaf indtægtsforholdene, herunder størrelsen af den sociale pension, og alle andreindtægter og formue – sammenholdt med størrelsen af de rimelige og nødvendigeudgifter.En pensionist, som modtager nedsat pension på grund af optjeningsreglerne – brøk-pension – kan efter ansøgning få dækket et ekstra hjælpebehov. Kommunen skalogså i disse tilfælde træffe afgørelse om størrelsen af tillægget efter en nærmerekonkret vurdering af pensionistens indtægter og faste udgifter. Et personligt tillægkan ydes som et engangsbeløb eller som en løbende ydelser, hvis betingelserne vedhver udbetaling fortsat er til stede.Personer, der har ret til folkepension, kan opnå ret til boligstøtte efter de gunstigeregler om boligydelse. Førtidspensionister efter den nye ordning har mulighed forat modtage boligsikring efter de lidt gunstigere regler om boligsikring for dennepersongruppe.Personer, der modtager folkepension, har mulighed for at få de øvrige særlige ydel-ser, som folkepensionister kan opnå. Det gælder fx nedsat licens, børnetilskud mv.Flygtninge, som ankommer efter det 62. år og således ikke opnår ret til folkepensi-on, vil ikke være berettiget til ovennævnte tillæg samt særlig gunstig boligstøtte.Flygtninge, der ikke opnår ret til social pension, vil derimod være berettiget til denalmindelige boligsikring.Flygtningene har mulighed for at medtage en social pension beregnet på bopælstidi oprindelseslandet til øvrige EU/EØS-lande og Schweiz. Afskaffes flygtningesmulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vil de have mulighed forat medtage den fastsatte brøkpension på grundlag af bopælstiden i DK. Suppleren-
16
de ydelser ud over social pension vil som udgangspunkt ikke kunne medtages vedflytning til disse lande.
7.2
Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser
Af aftalen om genopretning af dansk økonomi fremgår, at forholdet til internationa-le konventioner skal overvejes. En række konventioner er på den baggrund indgåeti overvejelserne.Efter artikel 23 i FN’s konvention om flygtninges retsstilling skal de kontraherendestater med hensyn til offentlig hjælp og understøttelse indrømme flygtninge, derlovligt bor inden for deres område, samme behandling som deres egne statsborgere.Efter flygtningekonventionens artikel 24, stk. 1, litra b, skal de kontraherende staterindrømme flygtninge, der lovligt bor indenfor deres område, samme behandlingsom deres egne borgere i forhold, der vedrører social tryghed, herunder lov-bestemmelser vedrørende bl.a. alderdom, jf. dog bestemmelsens litra b, nr. I og II.Det må på den baggrund vurderes, om en afskaffelse af flygtninges adgang til atmedregne bopælstid i hjemlandet, indebærer, at flygtninge ikke opnår samme be-handling som danske statsborgere, jf. bestemmelserne i flygtningekonventionen.Som nævnt indebærer lov om social pension, at en flygtning, der har bopæl her ilandet, har adgang til at medregne bopælstiden i sit hjemland, hvorimod en danskstatsborger, der vender hjem, efter i en periode at have været bosat i et tredjeland,ikke har mulighed for at medregne bopælstiden i det pågældende land ved bereg-ning af bopælstiden efter lov om social pension.Afskaffes adgangen for flygtninge til at medregne bopælstid i hjemlandet, vil be-regningen af bopælstiden for flygtninge herefter ske på samme grundlag som fordanske statsborgere, idet alene bopælstid her i landet kan medregnes. Flygtningevil således i pensionsøjemed blive behandlet på samme måde som danske statsbor-gere, der har haft bopæl i et tredjeland og vender hjem til Danmark.Som det fremgår af den foran citerede rapport fra Pensionsreformarbejdsgruppen(1979), som gik forud for vedtagelse af lov om social pension, anførte arbejdsgrup-pen, at der er den afgørende forskel, at danske statsborgere med bopæl i et tredje-land enten er obligatorisk sikret eller har haft mulighed for på frivillig basis at sikresig pensionsdækning for årene i udlandet, mens flygtninge næppe har mulighed forat få udbetalt ydelse fra en pensionsordning i hjemlandet.På den baggrund må det overvejes, om dette forhold har betydning for vurderingenaf forhldet til flygtningekonventionens forpligtelser.Der er ikke i lovbemærkningerne til lov om social pension, jf. lovforslag nr. L 18 af7. februar 1984, taget stilling til, om flygtningekonventionen har betydning forspørgsmålet om flygtninges adgang til at medregne bopælstid i oprindelseslandet.Af lovbemærkningerne fremgår alene, at kravet om dansk indfødsret foreslås fra-veget for flygtninge med henvisning til, at anerkendte flygtninge i henhold til
17
flygtningekonventionen er berettiget til ydelser efter pensionslovgivningen på ligefod med danske statsborgere.Spørgsmålet om betydningen af flygtningekonventionens bestemmelser for flygt-ninges adgang til sociale ydelser har været overvejet i forbindelse med den i 2002gennemførte ændring af lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven, jf. lovfors-lag nr. 126 af 1. marts 2002 (Ændring af reglerne om ret til kontanthjælp, introduk-tionsydelse m.v.), vedtaget som lov nr. 361 af 6. juni 2002.Med ændringen er der indført et opholdskrav for at være berettiget til kontanthjælp,således at personer, der ikke opfylder opholdskravet, i stedet har ret til starthjælp,såfremt de i øvrigt opfylder betingelserne herfor. Opholdskravet omfatter såveldanske statsborgere som udlændinge, herunder flygtninge, der meddeles asyl her ilandet. Der følger ikke af lov om aktiv socialpolitik eller af lovgivningen i øvrigtnogen adgang for flygtninge, der meddeles asyl her i landet, til at medregne op-holdstid i hjemlandet i forbindelse med beregning af opholdskravet efter lov omaktiv socialpolitik.Af bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. følgende:”De foreslåede regler indebærer, at enhver person, der ikke opfylder betingelsenfor ret til fuld kontanthjælp ved ophold her i landet i mindst 7 ud af de seneste 8 år,vil være omfattet af reglerne om ret til en lavere ydelse i form af starthjælp ellerintroduktionsydelse, såfremt personen i øvrigt opfylder betingelserne herfor.Det følger heraf, at der med de foreslåede regler vil gælde samme regler om hjælptil forsørgelse for nyankomne udlændinge, herunder nyankomne flygtninge, somfor danske statsborgere, der efter et udlandsophold vender tilbage til Danmark.Reglerne sikrer således flygtninge samme behandling som danske statsborgere ioverensstemmelse med konventionens artikel 23.”Spørgsmålet om betydningen af flygtningekonventionens bestemmelser blev end-videre overvejet under behandlingen af lovforslaget, hvor UNHCR i et høringssvarbl.a. vedrørende betydningen af flygtningekonventionen for forslaget om et op-holdskrav som betingelse for kontanthjælp fremførte det synspunkt, at konventio-nen med hensyn til sociale ydelser kræver ligestilling af flygtninge med statsborge-re som sådan og ikke med udvalgte underkategorier af statsborgere.Beskæftigelsesministeren afgav følgende bemærkninger til høringssvaret:”Det er regeringens opfattelse, at de foreslåede nye regler om indførelse af et op-tjeningsprincip for ret til kontanthjælp er i fuld overensstemmelse med Danmarksinternationale forpligtelser, herunder artikel 23 i flygtningekonventionen.Efter regeringens opfattelse er det således afgørende, at de foreslåede regler vareta-ger et sagligt formål, nemlig at få flere i arbejde og færre på offentlig forsørgelse.Med de foreslåede regler sikrer regeringen, at der er de nødvendige økonomiskeincitamenter til at søge arbejde og dermed komme i beskæftigelse. Lovforslagetstyrker dermed bl.a. flygtninges integration på arbejdsmarkedet.
18
Det er endvidere afgørende, at der med de foreslåede regler vil gælde samme reglerom ret til fuld kontanthjælp for nyankomne udlændinge, herunder nyankomneflygtninge, som for danske statsborgere, der efter et udlandsophold vender tilbagetil Danmark.”Efter lov om aktiv socialpolitik gælder der således de samme regler om ret til fuldkontanthjælp for nyankomne udlændinge, herunder flygtninge, som for danskestatsborgere, der efter et udlandsophold vender tilbage til Danmark. Der gælderderimod ikke nogen adgang for flygtninge til at medregne bopælstid i hjemlandet iforhold til beregning af opholdskravet efter lov om aktiv socialpolitik. Der henvisestil Udvalget for udlændinge- og Integrationspolitik, L 126 – bilag 22.På den baggrund er det umiddelbart vurderingen, at flygtningekonventionens kravom ligebehandling – i forhold til spørgsmål om adgang til social pension – må an-tages at indebære, at en flygtning som minimum skal sidestilles med en dansk stats-borger, der har været bosat i udlandet i en lige så stor del af optjeningsperiodensom flygtningen, men derimod næppe indebærer, at flygtningen skal ligestilles meden dansk statsborger, der har opholdt sig her i landet i hele sit liv.Det kan på den baggrund formentlig ikke antages, at flygtningekonventionen er tilhinder for, at flygtninges adgang til at medregne bopælstid i hjemlandet efter pen-sionslovgivningen afskaffes.Det bemærkes i den forbindelse, at det offentlige under alle omstændigheder vilvære forpligtet til at sikre en flygtning, der ikke har optjent ret til pension og ikkeer i stand til at forsørge sig selv eller forsørges af andre, et forsørgelsesgrundlag, jf.ovenfor.Efter FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder anerken-der staterne blandt andet ethvert menneskes ret til social tryghed (artikel 9) og rettil en tilstrækkelig levefod (artikel 11).Det skal hertil anføres, at en flygtning, der ikke eller kun delvist opnår ret til pensi-on efter lov om social pension, vil kunne opnå hjælp til forsørgelse efter integrati-ons- og beskæftigelseslovgivningen. Det skønnes på den baggrund, at de rettighe-der vedrørende social tryghed og en tilstrækkelig levefod, som følger af konventio-nen, fortsat sikres over for flygtninge, uanset om adgangen til at medregne bopæls-tid i hjemlandet afskaffes.Den Europæiske Menneskerettighedskonvention giver ikke som sådan en ret til atmodtage pension eller andre sociale ydelser.Det følger imidlertid af konventionens artikel 14 sammenholdt med artikel 1 i 1.tillægsprotokol, at staten er forpligtet til ikke at forskelsbehandle personer i sam-menlignelige situationer med hensyn til modtagelse af sociale ydelser, medmindreforskelsbehandlingen er sagligt begrundet og proportional.Det er således afgørende for anvendelsen af konventionens artikel 14, om der ertale om forskelsbehandling af personer i sammenlignelige situationer. Det må end-
19
videre antages, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol ved denne vurde-ring vil tage udgangspunkt i en fortolkning af flygtningekonventionen.Det vil således også i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonventionvære af afgørende betydning, om en flygtning skal sidestilles med en dansk stats-borger, der har været bosat i udlandet i en lige så stor del af optjeningsperiodensom flygtningen, eller med en dansk statsborger, der har opholdt sig her i landet ihele sit liv.Som nævnt ovenfor har UNHCR i anden forbindelse fremført det synspunkt, atflygtningekonventionen med hensyn til sociale ydelser kræver ligestilling af flygt-ninge med statsborgere som sådan og ikke med udvalgte underkategorier af stats-borgere.Det er dog, jf. ovenfor, umiddelbart vurderingen, at flygtningekonventionens kravom ligebehandling formentlig må antages at indebære, at en flygtning som mini-mum skal sidestilles med en dansk statsborger, der har været bosat i udlandet i enlige så stor del af optjeningsperioden som flygtningen, men derimod næppe inde-bærer, at flygtningen skal ligestilles med en dansker, der har opholdt sig her i lan-det i hele sit liv.Det må på den baggrund antages, at en ændring af pensionslovgivningen, som af-skaffer flygtninges adgang til at medregne bopælstid i hjemlandet efter pensions-lovgivningen, formentlig heller ikke vil rejse spørgsmål i forhold til EMRK artikel14.Diskriminationsforbud findes også i artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige ogpolitiske rettigheder og i artikel 2 sammenholdt med artikel 9 og 11 om henholds-vis social tryghed og tilstrækkelig levefod i FN’s konvention om økonomiske, so-ciale og kulturelle rettigheder.Det følger endvidere af FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racedi-skrimination en generel pligt for deltagerstaterne til at forbyde og afskaffe alleformer for racediskrimination og sikre ethvert menneskes ret til lighed for loven,uanset race, hudfarve eller national eller etnisk oprindelse. Denne pligt gælderblandt andet med hensyn til retten til social tryghed og sociale ydelser, jf. hervedkonventionens artikel 5, litra e), nr. iv).Disse bestemmelser kan på ovenstående baggrund heller ikke antages at føre til etandet resultat.Det bemærkes, at flygtninge, i perioden fra indførelse af optjeningsprincippet i1973 til ændring af reglerne i 1984, ikke havde ret til at medregne bopælstid i op-rindelseslandet.
7.3
Alternativer i forhold til en generel ophævelse af de særlige reglerfor flygtninge
Afskaffes flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet vilflygtninge, som efter de gældende regler typisk ville være berettiget til fuld førtids-
20
pension eller folkepension, som udgangspunkt resten af deres opholdstid i Dan-mark modtage en lavere ydelse. En del af ydelserne vil blive udbetalt efter en kon-kret individuel vurdering.Lovgivningens incitamenter for at få flere udlændinge i arbejde, som var grundlagfor indførelse af introduktionsydelse og starthjælp og opholdskrav for ret til kon-tanthjælp, må ikke forventes at have nogen effekt over for flygtninge, der er fuldtuarbejdsdygtige – enten ved ankomsten til landet eller senere. Nogle flygtninge haret dårligere helbred og dermed ikke de samme muligheder for beskæftigelse ellersupplerende indkomster, evt. i form af pension fra oprindelseslandet, som indvan-drere eller andre.Det kan betyde, at de ikke har mulighed for at forandre deres arbejdssituation ogforbedre deres økonomi – uanset vilje hertil. Det bør derfor overvejes, om fx intro-duktionsydelse/starthjælp skal være et langvarigt forsørgelsesgrundlag for dennegruppe af flygtninge, der er fuldt uarbejdsdygtige, når de ankommer til Danmark.Det kan derfor ikke udelukkes, at en ændring af reglerne kan gøre det nødvendigtat indføre undtagelser for eller tillægsydelser til særligt svage grupper baseret påeksempelvis diagnoser. Dette bør indgå i overvejelserne, da sådanne principper kandanne grundlag for tilsvarende krav andre steder i ydelsessystemet.Som et eksempel på det behov for tillægsydelser, der kan opstå ved at ændre påforsørgelsesgrundlaget for flygtninge i relation til pension, kan der henvises til enlovændring om forhøjet boligstøtte til visse grupper.Boligydelse kan alene udbetales til personer, der modtager folkepension eller før-tidspension efter gammel ordning. Boligstøtteloven blev imidlertid ændret medvirkning fra 1. juli 2009. Loven er en udmøntning af en del af satspuljeaftalen for2009 og gør det muligt for kommunalbestyrelsen at yde en forhøjet boligstøtte tilen gruppe af personer, som af kommunalbestyrelsen bliver visiteret til en særligbolig som følge af et særligt behov på grund af fysisk eller psykisk funktionsevne-nedsættelse, og som herefter anvises en almen ældrebolig eller lignende bolig, mensom ikke er i stand til at betale huslejen i den pågældende bolig. Problemstillingendrejede sig primært om to grupper af personer. Dels personer under 25 år, sommodtager kontanthjælp, herunder starthjælp eller introduktionsydelse, og som ikkeer berettiget til særlig støtte efter § 34 i lov om aktiv socialpolitik eller tilsvarendehjælp til boligudgifter. Dels ældre personer, som ikke kan få social pension, da deikke opfylder betingelserne om optjening af ret hertil, og som derfor modtagerkontanthjælp efter § 27 i lov om aktiv socialpolitik.Der er således indført mulighed for at yde forhøjet boligstøtte til personer, som rentforsørgelsesmæssigt vil være i en sammenlignelig situation med visse flygtninge,ved afskaffelse af flygtningenes mulighed for at medregne bopælstid i oprindelses-landet.En mulig model kunne derfor være alene at afskaffe godskrivelse af bopælstid ioprindelseslandet i forhold til folkepensionister. Flygtninge, der ved ankomsten til
21
Danmark eller senere vurderes at være fuldt uarbejdsdygtige, vil således kunnemodtage førtidspension som efter gældende regler.Det vil i givet fald indebære et kraftigt incitament til at få tilkendt en førtidspensioninden folkepensionsalderen, for på den måde at få mulighed for at få udbetalt ty-pisk en fuld folkepension og ikke en brøkpension beregnet på baggrund af bopæl-sår her i riget.En eventuel afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprin-delseslandet vil kunne have virkning for herboende flygtninge, der ved en eventuellovændrings ikrafttrædelse ikke har opnået ret til førtidspension eller folkepension.Hertil kommer de nye flygtninge, der kommer til landet fremover. Det vil sige, aten eventuel ændring af reglerne også forudsættes at finde anvendelse for de flygt-ninge, der allerede har ophold i Danmark og som ikke er tilkendt førtidspensioneller folkepension.Det kan overvejes, om en eventuel ændring af reglerne bør indføres med en længe-re ikrafttrædelsesperiode på fx 10 år for flygtninge, der bor i Danmark på ikrafttræ-delsestidspunktet. Disse flygtninge vil derved få bedre muligheder for at tilpassesig ændrede regler og dermed få bedre muligheder for at planlægge pensionisttil-værelsen. Ændringerne vil kunne træde i kraft med det samme i forhold til nyan-komne flygtninge.
7.4
Oversigt over regler og eksempler på ydelser til enlige flygtninge
Der vedlægges som bilag 1, en tabel med oversigt over ydelser til enlige flygtningeuden indkomst og formue med behov for hjælp til forsørgelse.Af tabellen fremgår retten til ydelser for flygtninge efter de gældende regler, hvilketyper ydelser de pågældende ville kunne få ved afskaffelse af flygtninges mulighedfor at medregne bopælstid i oprindelseslandet og betydningen af ændrede regler.Det fremgår bl.a.:•at flygtninge, der ankommer til Danmark efter folkepensionsalderen eftergældende regler kan få fuld folkepension, men efter ændrede regler vilskulle modtage introduktionsydelse, starthjælp eller kontanthjælp.•at arbejdsdygtige flygtninge, der ankommer til Danmark før folkepensi-onsalderen efter gældende regler kan få en fuld folkepension, men efterændrede regler typisk vil være berettiget til en brøkpension suppleret medpersonlige tillæg. Få personer vil slet ikke være berettiget til folkepension,men henvist til introduktionsydelse, starthjælp eller kontanthjælp.at flygtninge uden arbejdsevne, der ankommer til Danmark før folkepensi-onsalderen, efter gældende regler kan få en fuld førtidspension, men efterændrede regler vil få introduktionsydelse, starthjælp eller kontanthjælp i deførste 3 år efter ankomsten. Herefter brøkpension med supplerende tillæg.Når disse flygtninge når folkepensionsalderen, vil enkelte ikke kunne opnå
•
22
ret til folkepension og andre vil typisk opnå ret til en brøkpension suppleretmed personlige tillæg.Der vedlægges som bilag 2, beregningseksempler på ydelser til flygtninge efter degældende regler, og hvilke ydelser de pågældende ville kunne få, hvis flygtninge-nes mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet afskaffes.
88.1
Økonomiske konsekvenserØkonomiske konsekvenser af afskaffelse af flygtninges mulighedfor at medregne bopælstid i oprindelseslandet
En eventuel afskaffelse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprin-delseslandet forudsættes i følgende beregninger at skulle have virkning for flygt-ninge, der ved en eventuel lovændrings ikrafttrædelse ikke har opnået ret til før-tidspension eller folkepension. Det vil sige, at en ændring af reglerne også forud-sættes at finde anvendelse for de flygtninge, der allerede har ophold i Danmark, ogikke er tilkendt førtidspension eller har ansøgt om folkepension.Der er i Danmark i 2009 ca. 106.000 flygtninge. Det er ikke alle flygtninge, der haropholdstilladelse efter §§ 7 eller 8 i udlændingeloven, og som derfor bliver berørtaf en afskaffelse af muligheden for at medregne bopælstid i oprindelseslandet vedovergang til enten førtidspension eller folkepension.Det skønnes, at ca. 88 pct. har opholdsgrundlag efter §§ 7 eller 8 i udlændingelo-ven, svarende til ca. 93.000 flygtninge. En andel af dem vil have haft bopæl iDanmark af en længde, så de opfylder kravene til ret til fuld pension ved overgangtil enten førtidspension eller folkepension. På den baggrund skønnes det med bety-delig usikkerhed, at ca. 40.000 af de flygtninge, der allerede har ophold i Danmarkog ikke er tilkendt førtidspension eller folkepension, vil blive berørt af en afskaf-felse af flygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, vedovergang til folkepension. Ligeledes skønnes det med betydelig usikkerhed, at ca.3.500 personer vil blive berørt i forbindelse med overgang til førtidspension.Antallet af nye flygtninge, der får opholdstilladelse i Danmark efter §§ 7 eller 8 iudlændingeloven, fremgår af tabel 1. Der er årligt ca. 1.300 personer, der får op-holdtilladelse i Danmark på baggrund af disse bestemmelser. På lang sigt betyderdet, med betydelig usikkerhed, at ca. 6.500 nye flygtninge på folkepension og ca.2.100 nye flygtninge på førtidspension årligt vil være berørt af ændrede regler.Tabel 1. Antal opholdstilladelser til flygtninge1995Antal opholdstilla-delser med flygt-ningestatusAntal der eromfattet af §§ 7 og8 i udlændingelovenAndel der eromfattet af §§ 7 og8 i udlændingeloven i pct.19961997199819992000200120022003200420052006200720082009
20.347
8.717
5.925
4.758
4.443
5.156
6.263
4.069
2.447
1.592
1.147
1.095
1.278
1.453
1.376
19.931
6.387
4.940
4.442
4.223
4.388
5.742
3.489
1.852
1.045
853
838
1.013
1.242
1.279
98
73
83
93
95
85
92
86
76
66
74
77
79
85
93
Kilde: Integrationsministeriet
23
Det er forudsat, at den gennemsnitlige årlige samlede ydelse for en førtidspensio-nist efter de nye regler er kontanthjælpssatsen, mens den gennemsnitlige ydelse foren folkepensionist er satsen for en gift folkepensionist.På den baggrund fremgår de samlede forventede mindreudgifter til førtidspensionog folkepension til flygtninge, som følge af en afskaffelse af flygtninges mulighedfor at medregne bopælstid i oprindelseslandet af figur 1 og 2.
Figur 1. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) tilfolkepension til den eksisterende bestand af flygtnin-ge samt nye flygtninge400350Nye flygtninge
Figur 2. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr) tilførtidspension til den eksisterende bestand af flygt-ninge samt nye flygtninge40035030025020015010050Eksisterende bestandNye flygtninge
300250200150100
Eksisterende bestand
500205320412043203120392021201120132015201720192023202520272029203320352037204520472049205120552057205920612063
0201120132015201720192021202320252027202920312033203520372039204120432045204720492051205320552057205920612063206520672069207120732075
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregnin-ger.
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregnin-ger.
Af figurerne fremgår det, at de årlige mindreudgifter ved en eventuel ændring afreglerne først vil stige ret markant i en periode i takt med, at de flygtninge, som idag bor i landet, overgår til pension. Da der bl.a. er tale om folkepension til perso-ner, som i dag er under 30 år, er det en periode, der strækker sig frem til omkring år2050.Derefter vil mindreudgiften blive mindre, i takt med at gruppen af flygtninge, som idag er i landet, gradvis forsvinder. I hele perioden er der også mindreudgifter ved-rørende den fremtidige tilgang af flygtninge, men disse mindreudgifter er i de før-ste mange år relativt små i forhold til mindreudgifterne vedrørende de flygtningene,der i dag er i landet. På lang sigt er det alene den fremtidige tilgang, som har be-tydning for mindreudgifterne.På kort sigt skønnes det, at mindreudgifterne til førtidspension og folkepension,som følge af de eventuelt ændrede regler, vil udgøre samlet ca. 50 mio. kr. årligt,jf. tabel 2. Herefter vil mindreudgifterne langsomt stige til et midlertidigt højereniveau for derefter – på lang sigt – at udgøre ca. 250 mio. kr. årligt.Tabel 2. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til førtidspension og folkepensiontil den eksisterende bestand af flygtninge samt nye flygtninge20112012201320142020203020402050Fuldtindfaset
24
Eksisterende flygtninge derovergår til folkepensionNye flygtninge der overgår tilfolkepensionEksisterende flygtninge derovergår til førtidspensionNye flygtninge der overgår tilførtidspensionSamlet mindreudgifter i alt
10010020
15120036
20230153
30340275
1001510010225
2755011535475
275757575500
6510040120325
01150135250
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Afskaffelse af godskrivning af bopælstid i oprindelseslandet alene i forhold til fol-kepensionister, skønnes på kort sigt at medføre mindreudgift til folkepension på 30mio. kr. årligt, og på lang sigt ca. 90 mio. kr. årligt.Tabel 3. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til folkepension til den eksisteren-de bestand af flygtninge samt nye flygtninge2011Eksisterende flygtninge derovergår til folkepensionNye flygtninge der overgår tilfolkepensionSamlet mindreudgifter i alt51620121011120131521720142522720211001535202516025125204024060300Fuldtindfaset09090
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Ved en eventuel afskaffelse af godskrivning alene for folkepensionister, kan enmulighed være at fastsætte en overgangsordning, hvorefter de ændrede regler fårvirkning fra ikrafttrædelsestidspunktet for alle nytilkomne flygtninge, mens æn-dringerne først får virkning om 10 år for de flygtninge, der bor her i landet.På kort sigt skønnes mindreudgiften herved at udgøre ca. 2 mio. kr. årlig. Eftertiårsperioden stiger mindreudgiften betydeligt for på lang sigt at udgøre ca. 90 mio.kr. årlig, jf. figur 3 og tabel 4.Figur 3. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til den eksisterende bestand afflygtninge samt nye flygtninge.350
300
Nye flygtninge
250
200
150Eksisterende bestand
100
50
0201520292043205120372045205920552057205320232031201920212017202720252011201320332035203920412047204920612063
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Tabel 4. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til folkepension til den eksisteren-de bestand af flygtninge samt nye flygtninge2011Eksisterende flygtninge derovergår til folkepension020120201302014020212020251002040240Fuldtindfaset0
25
Nye flygtninge der overgår tilfolkepensionSamlet mindreudgifter i alt
11
11
22
22
1535
25125
60300
9090
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Beregningsforudsætningerne for de økonomiske konsekvenser ved afskaffelse afflygtninges mulighed for at medregne bopælstid i oprindelseslandet, fremgår nær-mere af bilag 3.
8.2
Tillægsydelser mv.
Det bemærkes, at beregningerne er foretaget ud fra minimumsforsørgelsesydelser,inkl. minimumshjælp efter aktivlovens § 27 a og løbende personligt tillæg. Der erikke taget højde for eventuelle supplerende ydelser, som der er truffet særlig afgø-relse om efter en konkret individuel vurdering, fx enkeltydelse efter aktivloveneller helbredstillæg til pensionister. Ligesom beregningerne ikke indeholder konse-kvenser for ændret ret til boligsikring og boligydelse.
26
BILAG 1. Tabel 1. Ydelser til enlig flygtning uden indkomst og formue med behov for hjælp til forsørgelseForslagetGældende reglerPeriodeMuligydelseforsørgelses-Tillæg/AndreydelserMuligforsørgelses-ydelse ved afskaffelseaf mulighed for med-regning af bopælstid ioprindelseslandet vedoptjening af ret tilsocial pensionIntroduktionsydel-se/starthjælp i op til 3år.Derefterstarthjælpindtil 7 år fra ankom-sten.Efter 7 år fra ankomstenkontanthjælpefteraktivlovens § 27.Flygtninge med arbejdsevneAlder ved ankomst til DK: 18-64 årTillæg/andreydelserBetydning af ændrede regler
Alle flygtninge (uanset arbejdsevne)Alder ved ankomst til DK: 65 år eller over
Fra ankomsten og frem.
Typisk fuld folkepensi-on.
Boligydelse mv.Tillægefteransøgning (var-metillæg, hel-bredstillæg,personlige tillæg).
Boligsikring mv.Enkeltydelserefter aktivloven(dog ikke hvisintroduktions-ydelse).
Vil ikke kunne opnå ret til folkepension.
Henvist til introduktionsydelse / starthjætanthjælp.
Indtil det fyldte 65. år
Introduktionsydelseeller starthjælp i op til 3år.Derefterstarthjælpindtil 7 år fra ankom-sten.Efter 7 år kontanthjælp/evt. efter aktivlovens §27.Typisk fuld folkepensi-on.
Boligsikringm.v.Hjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven ellerintegrationslo-ven.
Som gældende regler.
Som gældenderegler.
Ingen ændring indtil 65.
Alder ved ankomst til DK 18-64 år
Fra det fyldte 65. år
Boligydelsem.v.Tillægefteransøgning (var-metillæg, hel-bredstillæg,personlige til-læg).
1) Under 3 års bopæls-tid ved det 65. år:Fortsat introduktions-ydelse/ starthjælp indtil7 år efter ankomst.Efter 7 år fra ankomst:Kontanthjælpefteraktivlovens § 27.2) Mindst 3 års bopæls-tid ved det 65. år:
Boligsikring mv.Hjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven ellerintegrationslo-ven.
Fra det 65. år:Ændring fra typisk tidligere fuld folkepensbrøkpension med mulighed for supplerendlige tillæg.
Et mindre antal personer vil ikke kunne oppension, herunder brøkpension.
27
Folkepension,dogbrøkpension, hvis bo-pælstid i DK er mindreend 40 år.
Boligydelse mv.Tillægefteransøgning (var-metillæg, hel-bredstillæg,personlige til-læg).Boligsikringm.v.Hjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven ellerintegrationslo-ven.
Flygtninge uden arbejdsevneAlder ved ankomst til DK 18-64 år
Indtil det fyldte 65. år
Typisk fuld førtidspen-sion.
Gunstigereboligsikring.Hjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven.
Første 3 år:Introduktionsydelseeller starthjælp.
De første 3 år:Ændring fra fuld pension til introdukse/starthjælp.
Efter 3 år (og alder <65år):1. Fuld førtidspensionHvisbopælstidermindst 80 pct. af (alderved pensionering -15år).2. Brøk førtidspensionHvis bopælstid er under80 pct. af (alder vedpensionering -15 år).Supplerende hjælp efteraktivlovens § 27 a.Hjælpen må ikke over-stige det beløb, der villekunne udbetales ved rettil fuld pension og måikke i sig selv overstigestarthjælpsniveau i deførste 7 år efter ankomsttil landet og herefterkontanthjælpsniveauet.
Efter 3 år ændring fra fuld pension til brøog supplerende hjælp, svarende til nivstarthjælp.
GunstigereboligsikringHjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven.
Efter 7 år ændring fra fuld pension til brøog supplerende hjælp, svarende til nivkontanthjælp.
Alder ved ankomst til DK 18-64 år
Fra det fyldte 65 år
Typisk fuld folkepensi-on
Boligydelse mv.Tillægefteransøgning (var-metillæg, hel-bredstillæg,personlige til-læg).
1) Under 3 års bopæls-tid ved 65 år:Fortsat introduktions-ydelse/ starthjælpEfter 7 år fra ankomst:Kontanthjælpefteraktivlovens § 27.
Boligsikringm.v.Hjælp til enkelt-ydelserefteraktivloven ellerintegrationslo-ven.Enkelte vil ikke kunne opnå folkepension,brøkpension og mulighed for supplerendege tillæg
28
2) 3 år eller mere bo-pælstid ved det 65. år:Folkepensionmedsamme brøk som før-tidspensionen.
Ændring fra fuld førtidspension til brøk foon. Mulighed for supplerende personlige ti
BoligydelseTillægefteransøgning (var-metillæg, hel-bredstillæg,personlige til-læg).
Noter:a)b)c)d)
Flygtninge får ikke godskrevet bopælstid i hjemlandet. Flygtninge sidestilles fortsat med danske statsborgere, dvs. der kræves ikke 10 års bopæl i Danmark for at kun-ne få ret til pension.Folkepension omfatter grundbeløb, pensionstillæg og ældrecheck, der afhænger af bopælstiden. Tillæg efter ansøgning (varmetillæg, helbredstillæg, personlige tillæg)afhænger ikke af bopælstiden.Kontanthjælp efter aktivlovens § 27 ydes til personer, som har opholdt sig i landet i 7 år inden for de seneste 8 år, er fyldt 60 år (efterlønsalderen) og som ikke kan fåpension på grund af betingelserne om optjening. Hjælpen udgør et månedligt beløb, der svarer til, hvad der ydes til en gift folkepensionist uden andre indtægter.Kontanthjælp efter aktivlovens § 27 a ydes til førtidspensionister efter ny ordning (fra 2003), som modtager en brøkpension. Hjælpen må ikke overstige det beløb, derville kunne udbetales ved ret til fuld pension og må ikke i sig selv overstige starthjælpsniveau i de første 7 år efter ankomst til landet og herefter kontanthjælpsniveauet.
29
BILAG 2
Eksempler på ydelser til flygtninge efter gældenderegler og ved afskaffelse af mulighed for medregningaf bopælstid i oprindelseslandet ved optjening af rettil social pension
EksemplerEksemplerne viser ændringer i forsørgelsesgrundlaget for flygtninge, såfremt mu-ligheden for medregning af bopælstid i oprindelseslandet afskaffes. I eksemplernetages der ikke højde for, at kommunerne efter en konkret vurdering individuel vur-dering kan beslutte at bevilge supplerende tillæg mv.Førtidspensionisten har mulighed for at søge om hjælp i særlige tilfælde efter aktiv-loven og boligsikring efter gunstigere boligsikringsregler end andre.Folkepensionisten har mulighed for at søge personligt tillæg, helbredstillæg, var-metillæg og boligydelse.I eksemplerne er der ikke taget højde for betydningen for ydelserne af eventuelleindtægter og formue hos flygtningen eller dennes ægtefælle eller samlever.Eksempel 125-årig flygtning uden forsørgerpligt ankommer til Danmark – får tilkendt førtids-pension med det samme.Tabel 1. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFørste 3 år i DanmarkFørtidspensionIntroduktionsydelse el. starthjælpI alt årligtFra 3 - 7 årFørtidspensionHjælp efter § 27 a (starthjælp)I alt årligt7 år og fremFørtidspensionHjælp efter 27 a (kontanthjælp)I alt årligtFra 65 år (folkepensionist) og fremLøbende personligt tillægI alt årligt108.896166.104108.896*108.896143.972166.10445.67972.605118.28429.946195.420143.972*108.896195.42053.74164.544118.28439.592166.104166.10445.67917.52563.204195.420195.42053.74122.47276.212166.104166.10463.20463.204195.420195.42076.21276.212GiftNye reglerGældendereglerEnligNye regler
* I følge bilag 3 antages, at alle folkepensionister, der modtager brøkpension suppleres op med et løbende personligttillæg til en samlet pensionsydelse på: 108.896 kr. årligt.
Eksempel 2.45-årig flygtning uden forsørgerpligt ankommer til Danmark – får tilkendt førtids-pension med det samme.Eksemplet svarer til eksempel 1, blot er brøkpensionen lavere.Tabel 2. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFørste 3 år i DanmarkFørtidspensionIntroduktionsydelse el. starthjælpI alt årligtFra 3 - 7 årStarthjælpFørtidspensionHjælp efter 27 aI alt årligt7 år og fremFørtidspensionHjælp efter § 27 aI alt årligtFra 65 år (folkepensionist) og fremLøbende personligt tillægI alt årligt108.896166.104108.896*108.896143.972166.10416.610101.674118.28410.890195.420143.972*108.896195.42019.54298.742118.28414.397166.104166.10416.61046.59463.204195.420195.42019.54256.67076.212166.104166.10463.204195.420195.42076.21276.212GiftNye reglerGældendereglerEnligNye regler
* I følge bilag 3 antages, at alle folkepensionister, der modtager brøkpension suppleres op med et løbende personligttillæg til en samlet pensionsydelse på: 108.896 kr. årligt.
Eksempel 3.25-årig flygtning uden forsørgerpligt ankommer til Danmark – får tilkendt førtids-pension efter 10 års ophold i Danmark.Tabel 3. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFørtidspensionHjælp efter § 27 a (kontanthjælp)I alt årligtFra 65 år (folkepensionist) og frem108.896166.104GiftNye regler103.81514.469118.28468.060195.420143.972122.13889.983Gældenderegler195.420EnligNye regler122.138
31
Løbende personligt tillægI alt årligt108.896
*108.896143.972
*108.896
* I følge bilag 3 antages, at alle folkepensionister, der modtager brøkpension suppleres op med et løbende personligttillæg til en samlet pensionsydelse på: 108.896 kr. årligt.
Brøkpensionen overstiger den årlige [2010] kontanthjælpssats for en enlig ikke-forsørger (118.284 kr. årligt), og der ydes ikke hjælp efter § 27 a i dette eksempel.Eksempel 4.25-årig flygtning ankommer til Danmark – får tilkendt førtidspension efter 20 årsophold i Danmark.Tabel 4. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFørtidspensionHjælp efter 27 aI alt årligtFra 65 år (folkepensionist) og fremLøbende personligt tillægI alt årligt108.896166.104108.896*108.896143.972118.777137.03689.839195.420143.972161.222118.777166.104GiftNye regler137.036Gældenderegler195.420EnligNye regler161.222
* I følge bilag 3 antages, at alle folkepensionister, der modtager brøkpension suppleres op med et løbende personligttillæg til en samlet pensionsydelse på: 108.896 kr. årligt.
Eksempel 562-årig flygtning uden forsørgerpligt ankommer til Danmark – får tilkendt førtids-pension med det samme.Tabel 5. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFørste 3 år i DanmarkFørtidspensionIntroduktionsydelse el. starthjælpI alt årligtFra 3 – 7 årFolkepensionHjælp efter 27 a (starthjælp)I alt årligt7 år og fremFolkepensionHjælp efter § 27 (kontanthjælp)I alt årligt108.896108.896108.896108.896143.972143.972108.896108.896108.896108.89663.20463.204143.972143.97276.21276.212166.10463.204195.420195.42076.21276.212GiftNye reglerGældendereglerEnligNye regler
32
Eksempel 662-årig flygtning uden forsørgerpligt ankommer til Danmark – ansøger om folke-pension som 65-årig.Tabel 6. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFra 3 – 7 årFolkepensionHjælp efter 27 a (starthjælp)I alt årligt7 år og fremFolkepensionHjælp efter § 27 (kontanthjælp)I alt årligt108.896108.896108.896108.896143.972143.972108.896108.896108.896108.89663.20463.204143.972143.97276.21276.212GiftNye reglerGældendereglerEnligNye regler
Eksempel 7.30-årig flygtning ankommer til Danmark – ansøger om folkepension som 65-årig.Tabel 7. Ydelsesniveau (kr. årligt 2010 niveau) efter gældende regler og ved ændrederegler.Ydelser – satserGældendereglerFolkepensionLøbende personligt tillægI alt årligt108.896108.896*108.896143.972125.976GiftNye regler95.284Gældenderegler143.972EnligNye regler125.976
* I følge bilag 3 antages, at alle folkepensionister, der modtager brøkpension suppleres op med et løbende personligttillæg til en samlet pensionsydelse på: 108.896 kr. årligt.
33
BILAG 3
Økonomiske konsekvenser ved afskaffelse af flygt-ninges mulighed for at medregne bopælstid i oprin-delseslandet ved optjening af ret til social pension
Beregningerne af de økonomiske konsekvenser af ændrede regler, bygger på enrække antagelser, da datagrundlaget vedrørende flygtninge er yderst begrænset.Derfor er beregningerne behæftet med betydelig usikkerhed.Økonomiske konsekvenser ved ændring af optjeningsreglerneEn afskaffelse af reglerne om at flygtninge kan sidestille bopælstid i oprindelses-landet med bopæl her i riget ved optjening af ret til social pension vil påvirke denenkelte flygtning forskelligt, jf. oversigt over reglerne i bilag 1 og eksempler påydelser til enlige flygtninge, jf. bilag 2. Det skyldes, at der i stedet for fuld pensionvil kunne blive udbetalt brøkpension, både i forbindelse med førtidspension ogfolkepension, som evt. suppleres efter henholdsvis aktivlovens § 27 a og personligttillæg til folkepensionen. Størrelsen af den supplerende hjælp efter aktivlovens § 27a og personligt tillæg til folkepensionen afgøres på grundlag af en konkret indivi-duel vurdering.Den gennemsnitlige årlige samlede ydelse for en førtidspensionist efter nye regler,er antaget at være kontanthjælpssatsen, mens den gennemsnitlige ydelse for enfolkepensionist er antaget at være satsen for en gift folkepensionist, jf. tabel 1. Detskal bemærkes, at nogle flygtninge vil opnå en brøkpension, der er så høj, at derikke ydes supplerende hjælp efter aktivlovens § 27 a eller personligt tillæg til fol-kepensionen. Der er ikke taget højde herfor i beregningerne.Tabel 1. Gennemsnitlige mindreudgifter før skat for hhv. førtidspensionister og folke-pensionister til beregning af økonomiske konsekvenser.FørtidspensionisterEnligeNuværende reglerFørtidspensionNye reglerBrøkpension + hjælp efter §27a svarende til kontant-hjælpForskel195.420FolkepensionisterEnligeNuværende reglerFolkepensionNye reglerBrøkpension + personligttillægForskel143.972
118.28477.136
108.89635.076
GifteNuværende reglerFørtidspension166.104
GifteNuværende reglerFolkepension108.896
Nye reglerBrøkpension + hjælp efter §27a svarende til kontant-hjælpForskelMindreudgift pr. førtidspen-sionist
Nye reglerBrøkpension + personligttillægForskelMindreudgift pr. folkepen-sionist
118.28447.820
108.8960
62.478
17.538
Flygtninge allerede bosat i landet.Der var i Danmark i 2009 ca. 106.000 indvandrere med flygtninge status1, hvoraf99 pct. har ikke-vestlig herkomst. Det er ikke alle 106.000 flygtninge, der har op-holdstilladelse efter §§ 7 eller 8 i udlændingeloven, og der findes ikke tilgængeligeoplysninger om, hvor mange der har. Derfor skønnes det med udgangspunkt i op-holdstilladelser til flygtninge fra 1995-2009, at ca. 88 pct. af bestanden, svarende tilca. 93.000 er omfattet af §§ 7 eller 8.Heraf er ca. 12.000 allerede pensioneret2. Det betyder, at der er ca. 81.000, derumiddelbart bliver berørt af ændrede regler ved overgang til folkepension. En min-dre andel af disse vil overgå til førtidspension og dermed også blive berørt af ænd-rede regler ved overgang til førtidspension.For de 81.000, der på et tidspunkt overgår til folkepension, vil de flygtninge, der pådet tidspunkt har været i Danmark i 40 år, ikke blive berørt af de ændrede regler.Sammenlagt forudsættes det, at halvdelen af den eksisterende bestand af flygtningeikke vil blive berørt af evt. ændrede regler. Det samlede antal berørte personer –ved overgang til folkepension– udgør dermed ca. 40.000 personer.En mindre andel af flygtningene vil overgå til førtidspension. Men ligesom tilfæl-det er ved overgang til folkepension, vil en andel af flygtningene have ret til fuldførtidspension, fordi bopælstiden i Danmark før tilkendelse af førtidspension ertilstrækkelig til optjening af fuld førtidspension. Hvor mange flygtninge, der kanopnå ret til fuld førtidspension er sværere at vurdere, men det antages, at andelen erden samme som ved overgang til folkepension, fordi bopælskravet til fuld førtids-pension er tilpasset kravet om 40 års bopæl ud af 50 mulige for optjening af ret tilfuld folkepension. Med udgangspunkt i aldersfordelingen for de eksisterende flygt-ninge og tilkendelseshyppighed til førtidspension antages det, at antallet af flygt-ninge, der bliver berørt –ved overgang til førtidspension– udgør 3.500 personer.Nye flygtninge der kommer til Danmark.Der er i de seneste år årligt ca. 1.500 personer, der har fået opholdstilladelse i Dan-mark som flygtningestatus, jf. tabel 2. Heraf er ca. 1.300 omfattet af §§ 7 eller 8 iudlændingeloven og dermed omfattet af undtagelsesreglerne i pensionsloven. Af deankomne flygtninge vil nogle opnå at have bopæl i Danmark af en sådan længde, at105.838 ifølge Danmarks Statistiks publikation ”Indvandrere i Danmark 2009”. Heraf kunca. 600 fra vestlige lande (Polen og Rumænien).2Ifølge en kørsel på Lovmodellen.1
35
de vil have ret til fuld pension ved overgang til førtidspension eller folkepension.Der findes ikke oplysninger om aldersfordeling af nye flygtninge, der får opholds-tilladelse efter §§ 7 eller 8, men det skønnes, at ca. 50 pct.3vil optjene ret til fuldsocial pension, og dermed ikke vil blive berørt.Tabel 2. Antal opholdstilladelser med flygtningestatus 1995-20091995KonventionsstatusB-status/de factostatusAnsøgninger fraudlandetKvoteflygtningeHumanitær opholds-tilladelseGanske særligegrundeBosniere/Kosovarer(Serbere m.v.I altAntal der eromfattet af §§ 7 og8 i udlændingelovenAndel der eromfattet af §§ 7 og8 i udlændingeloven i pct.20.3474.96914.393415281152871419961.4394.37565508761852571.8128.71719979763.409545011767871305.92519981.1022.862344444283174174.7584.4435.1566.2634.0692.4471.5921.1471.0951.2781.4531.37619991.1052.58433501397910220001.3272.541464563138934820012.0203.116755318310033820021.2671.6894349045784572003724602175092036732520042782294049835160136200516720214831865850530216365472223425641575445255422006201107200798443200831136720094144131995-200916.39837.3328677.0671.8391.6273.0771.85970.066
19.931
6.387
4.940
4.442
4.223
4.388
5.742
3.489
1.852
1.045
853
838
1.013
1.242
1.279
61.664
98
73
83
93
95
85
92
86
76
66
74
77
79
85
93
88
Kilde: IntegrationsministerietNote: Flygtninge med konventionsstatus, B-status/de facto status, ansøgninger fra udlandet samt kvoteflygtninge eromfattet af §§ 7 og 8 i udlændingeloven, og dermed omfattet af undtagelsesreglerne i pensionsloven.
Det betyder på lang sigt, at der årligt vil komme yderligere 650 flygtninge på fol-kepension, men tilgangen vil være lav de første mange år, da det er begrænset, hvormange af nye flygtninge, der har nået folkepensionsalderen. Eksempelvis forventesdet, at der efter 5 år vil være en tilgang til folkepension fra nye flygtninge på 80personer. Ved fuldt indfasning vil tilgangen hvert år være 650 personer, der hverisær bliver berørt i 10 år (under antagelse om en middellevetid på 75 år), hvilketbetyder, at der på lang sigt vil være ca. 6.500 nye flygtninge på folkepension, derbliver berørt årligt. På tilsvarende vis vil antallet af nye flygtninge, der overgår tilførtidspension, være lavt de første par år, men i takt med at bestanden af nye flygt-ninge stiger, stabilisere sig på ca. 130 personer årligt. På langt sigt forventes det atbestanden af nye flygtninge på førtidspension vil udgøre ca. 2.100 personer.På baggrund af ovenstående forudsætninger vil mindreudgifterne ved evt. ændrederegler i de enkelte år være som i figur 1 og 2.Figur 1. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) tilfolkepension til den eksisterende bestand af flygtnin-ge samt nye flygtningeFigur 2. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr) tilførtidspension til den eksisterende bestand af flygt-ninge samt nye flygtninge
3
Her er benyttet samme andel som for de eksisterende flygtninge.
36
400350Nye flygtninge
40035030025020015010050Eksisterende bestandNye flygtninge
300250200150100
Eksisterende bestand
500203120412021201120532015201320172019202920432023202520272033203520372039204720492045205120592061205520572063
0201120132015201720192021202320252027202920312033203520372039204120432045204720492051205320552057205920612063206520672069207120732075
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregnin-ger.
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregnin-ger.
Af figurerne fremgår det, at de årlige mindreudgifter ved forslaget først vil stige retmarkant i en periode, nemlig i takt med at de flygtninge som i dag bor i Danmark,overgår til pension og forbliver på pension resten af livet. Da der bl.a. er tale omfolkepensionen til personer, som i dag er under 30 år, er det en periode, der stræk-ker sig frem til omkring år 2040. Derefter vil mindreudgiften blive mindre, i taktmed at gruppen af flygtninge som i dag er i Danmark, gradvis forsvinder.I hele perioden er der også mindreudgifter vedrørende den fremtidige tilgang afflygtninge, men disse mindreudgifter er i de første mange år relativt små i forholdtil mindreudgifterne vedrørende de flygtninge, der i dag er i Danmark. På lang sigter det alene den fremtidige tilgang som har betydning for mindreudgifterne.På kort sigt skønnes det, at mindreudgifterne til førtidspension og folkepensionsom følge af ændrede regler vil udgøre samlet ca. 50 mio. kr. årligt, jf. tabel 3.Herefter vil mindreudgifterne langsomt stige til et midlertidigt højere niveau på ca.500 mio. kr. årligt, for derefter – på meget lang sigt – at udgøre ca. 250 mio. kr.årligt.Tabel 3. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til førtidspension og folkepensiontil den eksisterende bestand af flygtninge samt nye flygtninge2011Eksisterende flygtninge derovergår til folkepensionNye flygtninge der overgår tilfolkepensionEksisterende flygtninge derovergår til førtidspensionNye flygtninge der overgår tilførtidspensionSamlet mindreudgifter i alt100100202012151200362013202301532014303402752020100151001022520302755011535475204027575757550020506510040120325Fuldtindfaset01150135250
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Afskaffes godskrivelse af bopælstid i oprindelseslandet alene i forhold til folkepen-sionister, skønnes det på kort sigt at medføre mindreudgifter på ca. 30 mio. kr.årlig., jf. tabel 4. På lang sigt skønnes mindreudgifterne til ca. 90 mio. kr. årligt.
37
Tabel 4. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til folkepension til den eksisteren-de bestand af flygtninge samt nye flygtninge2011Eksisterende flygtninge derovergår til folkepensionNye flygtninge der overgår tilfolkepensionSamlet mindreudgifter i alt51620121011120131521720142522720211001535202516025125204024060300Fuldtindfaset09090
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
Ved en eventuel afskaffelse af godskrivning alene for folkepensionister, kan enmulighed være at fastsætte en overgangsordning, hvorefter de ændrede regler fårvirkning fra ikrafttrædelsestidspunktet for alle nytilkomne flygtninge, mens æn-dringerne først får virkning om 10 år for de flygtninge, der bor her i landet.På kort sigt skønnes mindreudgiften herved at udgøre ca. 2 mio. kr. årlig. Eftertiårsperioden stiger mindreudgiften betydeligt for på lang sigt at udgøre ca. 90 mio.kr. årlig, jf. figur 3 og tabel 5.
Figur 3. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) tilden eksisterende bestand af flygtninge samt nye flygt-ninge.350
300
Nye flygtninge
250
200
150Eksisterende bestand
100
50
0204320152029203720512045202320592055205720312041205320392019202120172011201320252027203320352047204920612063
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregnin-ger.
Tabel 5. Forventede årlige mindreudgifter (mio. kr.) til folkepension til den eksisteren-de bestand af flygtninge samt nye flygtninge2011Eksisterende flygtninge derovergår til folkepensionNye flygtninge der overgår tilfolkepensionSamlet mindreudgifter i alt0112012011201302220140222021201535202510025125204024060300Fuldtindfaset09090
Kilde: Integrationsministeriet, Ankestyrelsen, Jobindsats og egne beregninger.
38
