PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2011-12, Det Udenrigspolitiske Nævn 2011-12
EUU Alm.del Bilag 313, UPN Alm.del Bilag 131
Offentligt

NOTAT

Til:

CC:

Fra:

Folketingets Europaudvalg

J.nr.:

Bilag:

400.A.Jur.10-5; 400.A.jur.10;

400.A.1.

24. februar 2012

Udenrigsministeriet og Økonomi- og

Indenrigsministeriet

Dato:

Emne:

Forholdet mellem det danske euroforbehold og Finanspagten.

På Det Europæiske Råds møde 9. december 2011 opnåede stats- og regeringscheferne for

eurolandene enighed om at styrke de finanspolitiske regler gennem en ny finanspolitisk pagt

(”Fiscal Compact”). Den endelige aftaletekst - ”Traktat om Stabilitet, Samordning og Styring i

den Økonomiske og Monetære Union” (i det følgende benævnt Finanspagten) - blev på et

uformelt møde i Det Europæiske Råd den 30. januar 2012 godkendt af 25 medlemsstater (de

nuværende medlemmer af EU, bortset fra UK og Tjekkiet) mhp. formel undertegnelse i margin

af mødet i Det Europæiske Råd 1.-2. marts 2012.

Udenrigsministeriet har i samarbejde med Økonomi- og Indenrigsministeriet i dette notat

vurderet forholdet mellem det danske euroforbehold og dansk deltagelse i Finanspagten. Fsva.

de forfatningsretlige spørgsmål, som Danmarks ratifikation af finanspagten måtte give

anledning til, herunder navnlig hvorvidt finanspagten indebærer overladelse af beføjelser som

omtalt i grundlovens § 20, henvises til Justitsministeriets notat herom af 22. februar 2012.

1. Finanspagtens indhold og retlige karakter

Indhold

Finanspagten er forhandlet og vedtaget som en mellemstatslig aftale blandt de 17 EU-

medlemsstater, der har euroen som valuta, og de øvrige EU-medlemsstater, der ønsker at

deltage. Det skyldtes, at der ikke kunne opnås enighed om at gennemføre en ændring af EU-

traktaterne.

Finanspagten er delvist opbygget som en såkaldt ”tilvalgsmodel”. Eurolandene er fødte

deltagere i pagten, hvorimod ikke-eurolande kan vælge, om man vil deltage og - såfremt man

deltager - hvilke dele af pagten, man specifikt ønsker at være omfattet af. Der er dog visse af

pagtens bestemmelser, der eksplicit kun vedrører eurolande.

Indholdsmæssigt består Finanspagten af flere dele. Først og fremmest indeholder pagten

forskellige substantielle forpligtelser, som skal bidrage til at realisere pagtens overordnede

formål om at fremme budgetdisciplin gennem en finanspolitisk aftale, at styrke samordningen

af de deltagende staters økonomiske politikker, og at forbedre styringen i euroområdet, for

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

derved at støtte opnåelsen af Den Europæiske Unions mål om bæredygtig vækst, beskæftigelse,

konkurrenceevne og social samhørighed. Visse bestemmelser i pagten udgør dermed yderligere

substansforpligtelser ift. de forpligtelser, som følger af EU-retten, hvorimod andre

bestemmelser har til hensigt at fastlægge de kontraherende staters politiske ageren inden for

rammerne af EU-samarbejdet. Blandt finanspagtens mest centrale bestemmelser er

balancereglen (art. 3) og den dertil knyttede domstolskontrol og bødebestemmelse (art. 8), de

budgetmæssige og økonomiske partnerskabsprogrammer (art. 5) samt den større automatik i

underskudsproceduren for eurolande (art. 7). Specifikke elementer i Finanspagten vil blive

diskuteret yderligere nedenfor under punkt 3 om euroforbeholdets betydning for dansk

tilslutning til Finanspagten. Herudover indeholder pagten indledende og afsluttende

bestemmelser, som bl.a. fastlægger pagtens relation til og samspil med EU-retten (art. 1 og 2),

de nærmere regler for hvem, der kan tilslutte sig hvilke dele af pagten og under hvilke vilkår

(art. 14 og 15), samt at der senest inden fem år efter datoen for finanspagtens ikrafttrædelse skal

tages de nødvendige skridt med henblik på at indarbejde finanspagtens indhold i EU’s retlige

rammer (art. 16).

Finanspagtens retlige status

Pagten er udarbejdet som en mellemstatslig aftale uden for EU-traktaternes rammer. Til trods

for, at det kun er EU-lande, som kan deltage i pagten, er pagten juridisk set ikke en EU-retsakt,

men en folkeretlig aftale. Forholdet til og samspillet med EU-retten er imidlertid et afgørende

karakteristikum ved pagten, hvilket er reflekteret i både pagtens opbygning og indhold.

Pagtens grundlæggende forhold til EU-retten er fastlagt i artikel 2, hvor det er bestemt, at

pagten skal anvendes og fortolkes i overensstemmelse med de traktater, der danner grundlag

for Den Europæiske Union, især art. 4, stk. 3, i Traktaten om Den Europæiske Union, og med

EU-retten i øvrigt. Det fremgår specifikt af art. 2, stk. 2, at pagten ikke finder anvendelse i det

omfang, den måtte stride mod EU-retten. Med denne bestemmelse slås dermed fast, at pagten

ikke kan ændre på EU-landenes juridiske rettigheder og pligter inden for EU-traktaternes

rammer. Det præciseres også, at pagten ikke gør indgreb i Unionens beføjelser til at handle

inden for den økonomiske union.

I artikel 3 fremhæves særskilt, at budgetbalancereglen gælder for de kontraherende stater ud

over og med forbehold af deres forpligtelser i henhold til EU-retten. Herudover er der flere

steder i pagten henvisninger til EU-retlige kriterier og principper, herunder definitioner og

procedurer, som de kontraherende stater har valgt skal finde anvendelse ved gennemførelse af

finanspagten.

Det nære sammenhæng med EU-samarbejdet inden for EU-traktaterne understreges endvidere

af, at de kontraherende stater ”låner” EU-institutionerne til udførelse af visse opgaver. Denne

opgavevaretagelse er tilrettelagt på en sådan måde, at pagtens mellemstatslige karakter

respekteres. Rådssekretariatet fungerer som depositar for pagten; Kommissionen tildeles en

forberedende rolle ift. forskellige aspekter af pagten (f.eks. skal Kommissionen give en

uafhængig vurdering af, hvorvidt pligten til at indføre balancereglen i national ret er overholdt,

jf. art. 8; ligesom Kommission skal stille forslag til udformningen af de fælles principper for

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

korrektionsmekanismen, jf. art 3, stk. 2); EU-domstolen udpeges som tvistbilæggelsesorgan i

overensstemmelse med artikel 273 TEUF.

Endelig indeholder pagten en hensigtserklæring i artikel 16 om senest fem år fra pagtens

ikrafttrædelse at tage de nødvendige skridt med henblik på at indarbejde pagtens indhold i Den

Europæiske Unions retlige rammer. Dette skal ske på grundlag af en vurdering af erfaringen

med dens gennemførelse.

2. Det danske euroforbehold m.v.

Den Økonomiske og Monetære Union (ØMU’en) består af tre faser. Tredje fase af ØMU’en

trådte i kraft den 1. januar 1999 for 11 EU-lande og indebærer fastlåsning af

omvekslingsforholdet mellem de deltagende valutaer, indførelse af fælles valuta (euroen), som

erstatter de nationale valutaer, en fælles pengepolitik, der varetages af Det Europæiske System

af Centralbanker, samt en fælles valutapolitik, der er Rådets ansvarsområde. Hertil kommer en

styrkelse af samordningen af den økonomiske politik.

Danmark har med Edinburgh-afgørelsen fra 1992 meddelt de andre EU-lande, at Danmark

ikke deltager i ØMU’ens tredje fase. Konsekvenserne heraf blev i bilag 1, afsnit B, stk. 2 og 3, til

Edinburgh-afgørelsen beskrevet på følgende måde:

2. Danmark vil derfor ikke deltage i ordningen med en fælles valuta og vil ikke være bundet af de regler

vedrørende økonomisk politik, som kun gælder for medlemsstater, der deltager i tredje fase af Den Økonomiske

og Monetære Union, og det vil bevare sine nuværende beføjelser med hensyn til pengepolitik i henhold til danske

love og forskrifter, herunder Danmarks Nationalbanks beføjelser i pengepolitiske anliggender.

3. Danmark vil deltage fuldt ud i anden fase af Den Økonomiske og Monetære Union og vil fortsat deltage i

valutasamarbejdet inden for EMS.

I EU-traktaterne har Danmark på grundlag af Edinburgh-afgørelsen fået en undtagelse (det

såkaldte euro-forbehold), der er fastsat ved en protokol om visse bestemmelser vedrørende

Danmark (den danske ØMU-protokol). Forbeholdet fremgår i dag af Lissabontraktatens

protokol nr. 16 om visse bestemmelser vedrørende Danmark. Det nærmere indhold er fastlagt i

art.1 i protokollen:

På baggrund af den danske regerings meddelelse til Rådet af 3. november 1993 har Danmark en undtagelse.

Virkningen af denne undtagelse er, at alle artikler og bestemmelser i traktaterne og statutten for ESCB og

ECB, hvori der henvises til en dispensation, vil gælde for Danmark.

TEUF artikel 139, stk. 1, fastsætter, at medlemsstater, med hensyn til hvilke Rådet ikke har

truffet afgørelse om, at de opfylder de nødvendige betingelser for indførelse af euroen,

benævnes ”medlemsstater med dispensation”. Stk. 2 indeholder en opregning af

traktatbestemmelser, der ikke gælder for medlemsstater med dispensation, ligesom stk. 2 in fine

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

fastsætter, at ”medlemsstater” i de nævnte traktatbestemmelser skal forstås som medlemsstater,

der har euroen som valuta. Herudover indeholder stk. 3 regler om anvendelsen af statutten for

ESCB og ECB for medlemsstater med dispensation, mens stk. 4 fastsætter regler om

stemmerettighederne for de medlemmer af Rådet, der repræsenterer medlemsstater med

dispensation.

Udover de traktatbestemmelser, der er opregnet i TEUF artikel 139, stk. 2, indeholder bl.a.

TEUF artikel 136 og 137 specifikke bestemmelser for de medlemsstater, der har euroen som

valuta. TEUF artikel 136 omhandler samordning og overvågning af eurolandenes

budgetdisciplin og økonomisk-politiske retningslinjer, mens artikel 137 drejer sig om møder

mellem finansministrene i eurogruppen.

Da Danmark ikke har euroen som valuta, har den danske undtagelse også virkning i forhold til

bestemmelserne i artikel 136 og 137.

For så vidt angår en ophævelse af undtagelsen, følger det af pkt. 2 og 3 i den danske ØMU-

protokol, at proceduren i TEUF artikel 140, stk. 2, om ophævelse af dispensation kun vil blive

indledt på Danmarks anmodning. I tilfælde af, at undtagelsen ophæves, finder bestemmelserne i

protokollen ikke længere anvendelse.

3. Euroforbeholdets betydning for dansk tilslutning til finanspagten

Det danske euroforbehold er defineret som en begrænsning af Danmarks deltagelse i visse dele

af det økonomiske og monetære samarbejde inden for EU-traktaterne. Det drejer sig om de

dele af samarbejdet, der angår den fælles valuta, jf. pkt. 2. Dansk deltagelse i finanspagten vil

dermed ikke være i strid med euroforbeholdet, fordi finanspagten er en folkeretlig aftale uden

for EU-traktaterne.

Visse af Finanspagtens bestemmelser skal udmøntes efterfølgende. Danmark vil ifm.

ratifikationen af Finanspagten afgive en erklæring, der præciserer, at Danmark ikke i medfør af

Finanspagten er folkeretligt bundet, såfremt udmøntningen måtte ske i EU-retsakter, der alene

omfatter eurolande.

Det spørgsmål kan rejses, om euroforbeholdet - ud fra et såkaldt forudsætningssynspunkt - kan

siges at have en bredere rækkevidde end selve EU-samarbejdet. En sådan forudsætning om

bredere rækkevidde ville indebære, at Danmark som følge af euroforbeholdet ikke kunne

deltage i et folkeretligt samarbejde om forpligtelser, som – hvis forpligtelserne havde været EU-

retlige – ville have været omfattet af forbeholdet. En sådan forudsætning fremgår hverken

direkte eller indirekte af Edinburgh-afgørelsen eller af forbeholdet som fastlagt i protokol 16 til

Lissabontraktaten.

I forhold til Finanspagten er spørgsmålet alene relevant, såfremt de bestemmelser, som

Danmark har mulighed for at deltage i, indholdsmæssigt svarede til forpligtelser, som - hvis de

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

havde været EU-retlige - ville have været omfattet af forbeholdet. Det bemærkes i denne

sammenhæng, at euroforbeholdet som beskrevet ovenfor under pkt. 2 har et klart defineret

indhold. Det danske euroforbehold består i, at Danmark – ligesom de øvrige ikke-eurolande –

ikke deltager i den fælles valuta (euroen), ikke har overladt visse beføjelser til Den Europæiske

Centralbank ift. pengepolitik og ikke deltager i den fælles pengepolitik, samt ikke deltager i visse

dele af det økonomiske samarbejde i EU, herunder pålæg og sanktioner i form af deponeringer

og bøder i tilfælde af manglende efterlevelse af henstillinger under Stabilitets- og Vækstpagten.

Ingen af de bestemmelser i Finanspagten, som Danmark kan deltage i, svarer indholdsmæssigt

til de bestemmelser i EU-traktaterne, som er omfattet af euroforbeholdet. Selv hvis der måtte

være en evt. forudsætning om en bredere rækkevidde, kan dansk deltagelse i finanspagten

således ikke være i strid med euroforbeholdet.

Til konklusionen kan tilføjes den nærmere begrundelse ift. visse centrale elementer i pagten:



Balancereglen: Finanspagtens artikel 3, stk. 1, indeholder en række krav til de kontraherende

staters økonomiske politik. Kravene udgør et mere restriktivt finanspolitisk regime end det,

der følger af Stabilitets- og Vækstpagten, og som Danmark allerede er bundet af inden for

disse rammer. Balancereglen har således et indhold, som ikke er omfattet af forbeholdets

materielle afgrænsning, ligesom balancereglens indhold også ville kunne være blevet

vedtaget inden for EU-traktaterne uden at stride mod euroforbeholdet. Eftersom

balancereglen har et indhold, som ikke berøres af forbeholdet, vil pligten i artikel 3, stk. 2, til

at omsætte balancereglen til national ret i sagens natur heller ikke berøres af forbeholdet.



Domstolsprøvelse: EU-domstolen har i henhold til Finanspagtens artikel 8, stk. 1,

kompetence til at pådømme, om en kontraherende stat har undladt at opfylde pligten i

artikel 3, stk. 2. Eftersom euroforbeholdet ikke har betydning for dansk tilslutning til

balancereglen eller pligten til at omsætte reglen i national ret, vil beslutningen om at lade

overholdelsen af artikel 3, stk. 2, være undergivet domstolsprøvelse heller ikke være berørt

af forbeholdet.



Bødebestemmelsen: Ifølge Finanspagtens artikel 8, stk. 2, har EU-Domstolen kompetence

til at pålægge økonomiske sanktioner, hvis et land, som er blevet dømt i henhold til art. 8,

stk. 1, ikke har foretaget det nødvendige for at opfylde EU-Domstolens dom. Eftersom

euroforbeholdet ikke har betydning for dansk deltagelse i art. 8, stk. 1, vil deltagelse i en

bødebestemmelse for manglende overholdelse af en dom afsagt i henhold til denne

bestemmelse, på tilsvarende vis ikke være berørt af forbeholdet. Det bemærkes, at

Finanspagtens bødebestemmelse indholdsmæssigt er anderledes end bødebestemmelsen i

TEUF art. 126, stk. 11, som Danmark ikke deltager i som følge af euroforbeholdet. Denne

bestemmelse angår alene Rådets adgang til at pålægge bøder for manglende efterlevelse af

Rådets henstillinger og pålæg inden for underskudsproceduren i artikel 126.



Indarbejdelse af Finanspagtens bestemmelser i EU-retten: Det fremgår af Finanspagtens

artikel 16, at deltagerlandene inden fem år skal tage de nødvendige skridt i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den

Europæiske Unions funktionsmåde med henblik på at indarbejde Finanspagtens indhold i

Den Europæiske Unions retlige rammer. Indholdet af den forudsete traktatændring skal

fastlægges på grundlag af en vurdering af erfaringen med pagtens gennemførelse. Det er på

den baggrund ikke muligt på nuværende tidspunkt at vurdere forholdet mellem

euroforbeholdet og en fremtidig traktatændring. Denne vurdering vil tidligst være mulig og

relevant, når resultatet af den i artikel 16 annoncerede vurdering foreligger. Det bemærkes i

denne sammenhæng, at indarbejdelse af Finanspagten i EU-traktaterne under alle

omstændigheder vil forudsætte gennemførelse af en traktatændringsprocedure med

tilslutning fra alle EU-medlemslande.

Det må på denne baggrund vurderes, at deltagelse i Finanspagten ikke strider mod

euroforbeholdet.

Udenrigsministeriet/Økonomi- og Indenrigsministeriet