Baggrund

På baggrund af en klage fra Danmarks Naturfredningsforening anmodedeKommissionen, Generaldirektoratet for Miljø, i en EU-pilot-procedure (jf. sag nr.217/08/ENVI) ved brev af 25. november 2008 de danske myndigheder om svar på enrække spørgsmål vedrørende to konsekvensvurderinger om muslingefiskeriet i LovnsBredning og Løgstør Bredning for perioden fra efteråret 2008 til foråret 2009.Fødevareministeriet afgav skriftligt svar til Kommissionen den 13. januar 2009. På etmøde med Kommissionen den 11. juni 2009 redegjorde de danske myndighedermundtligt for sagen. De danske myndigheder fulgte skriftligt op på mødet medsupplerende bemærkninger til sagen af 16. september 2009.I sin åbningsskrivelse i sag nr. 2010/4157 modtaget den 29. oktober 2010 hos DanmarksFaste Repræsentation ved den Europæiske Union foretager Kommissionen engennemgang af konsekvensvurderinger vedrørende Lovns Bredning og LøgstørBredning for 2008-2009 og 2009-2010. Kommissionen mener, at Danmark har tilsidesatsine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3 i habitatdirektivet (92/43/EØF) ombevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. Den danske regering svarede pååbningsskrivelsen den 16. december 2010.Kommissionen fremsendte den 28. februar 2012 en supplerende åbningsskrivelse, somerstatter den tidligere åbningsskrivelse. Kommissionen anerkender forbedringen afforvaltningsgrundlaget, men fastholder i den supplerende åbningsskrivelse, at Danmarkhar tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3 i habitatdirektivet(92/43/EØF) om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter ved at udstedetilladelse til muslingefiskeri med skraber i Natura 2000 lokaliteter på grundlag af

utilstrækkelige konsekvensvurderinger. Den supplerende åbningsskrivelse inddrager nukonsekvensvurderingerne for sæsonerne 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011 og 2011-2012. Der er senest blevet udstedt nye tilladelser til muslingefiskeri i Limfjorden iefteråret 2011, der gælder for 2011-2012 sæsonen.

Problemstilling

I den supplerende åbningsskrivelse adresseres fire overordnede aspekter afforvaltningsgrundlaget for muslingefiskeriet på de pågældende lokaliteter:1. Vurdering i relation til bevaringsmålsætningerne2. Vurdering af virkningerne på naturtyper3. Vurdering af kumulative virkninger4. Konklusioner om betydningen af virkninger og om disse påvirker lokaliteternesintegritet

Juridiske rammer

Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992, om bevaring af naturtyper samt vilde dyrog planter (”habitatdirektivet”), har til formål at fremme opretholdelsen af denbiologiske diversitet ved at bevare naturtyperne og de vilde dyr og planter.Habitatdirektivet er på nationalt niveau gennemført i sektorlovgivningen, hvilket påfiskeriområdet er sket ved lov nr. 489 af 17. juni 2008, jf. lovbekendtgørelse nr. 978 af26. september 2008.

Forvaltningen af muslingefiskeriet i Natura 2000-områderne

Forvaltningen af muslingefiskeriet i eller i nærheden af de beskyttede områder sker ihenhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 på grundlag af en årlig forudgåendekonsekvensvurdering vedrørende det planlagte fiskeri. Det følger endvidere afdirektivets artikel 6, stk. 3, at konsekvensvurderingen skal indebære en vurdering,hvorved fiskeriet sammenholdes med de bevaringsmålsætninger, der er gældende fordet konkrete Natura 2000-område.I situationer, hvor der ikke foreligger en konkret bevaringsmålsætning for et Natura2000-område, gælder habitatdirektivets målsætning om gunstig bevaringsstatus, jf.direktivets artikel 1 og 2, stk. 2. Den generelle målsætning er gennemført ibekendtgørelse nr. 408 af 1. maj 2007 (habitatbekendtgørelsen) og gælder for alledanske Natura 2000 områder. Den generelle bevaringsmålsætning er med Natura 2000-planerne blevet præciseret yderligere i de tilfælde, hvor der foreligger de tilstrækkeligedata, som kan danne grundlag for at opstille konkrete tilstandsvurderingssystemer fornaturtypen, hvor det vurderes nødvendigt af hensyn til forvaltningen af naturtypen ellerarten eller hvor der i basisanalysen er identificeret en konkret aktivitet (f.eks. fiskeri)eller en tilstand (f.eks. eutrofiering), der er en trussel mod naturtypen.Selvommålsætningen er generel, angiver den imidlertid en retning til brug for den kompetente

myndigheds forvaltning. Der er således i forvaltningen taget udgangspunkt i en generelbevaringsmålsætning samt i udkast til vand- og naturplaner, idet de endelige planer førster vedtaget efter den senest udstedte tilladelse til fiskeri efter blåmuslinger i Limfjorden.Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ved NaturErhvervstyrelsen er denkompetente myndighed i Danmark for så vidt angår fastsættelse af regler og passendeforanstaltninger på det administrative niveau vedrørende fiskeri ogfiskeriopdrætsaktiviteter af hensyn til bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter.Den kompetente myndighed har i de aktuelle tilfælde i forhold til den generellebevaringsmålsætning lagt vægt på konkrete indikatorer, der omfatterkonsekvensvurderingens beregninger af, hvor stor en procentdel af naturtypen, derforventes påvirket af det planlagte fiskeri, samt videnskabelige oplysninger om,hvorvidt effekten er permanent eller midlertidig. I mangel af de detaljeredemålsætninger har den kompetente myndighed på grundlag af videnskabeligeoplysninger vurderet, hvorvidt det aktuelle fiskeri må anses som skadeligt forlokaliteten set i lyset af de opstillede indikatorer for disse naturtyper. Det analyseressåledes i konsekvensvurderingerne, om fiskeriet er til hinder for en udvikling i retningaf gunstig bevaringsstatus, idet der samtidigt lægges vægt på det forhold, at enhverpåvirkning af lokaliteten ikke pr. definition er en skade.Forvaltningen er adaptiv og fiskeriet reguleres løbende forud for hver enkelttilladelsesperiode og i overensstemmelse med den dokumentation af fiskeriets effekter,som er beskrevet i den for perioden gældende konsekvensvurdering.Der er opstillet en række krav og vilkår til fiskeriet, som løbende er blevet skærpet –senest i efteråret 2011. Der er bl.a. løbende sket en stramning af betingelserne formuslingefiskeriet i forhold til ålegræs gennem skærpet fastsættelse af en dybdegrænsefor fiskeriet. Der er også fastsat en tidsmæssig afgrænsning (der må kun fiskes mellemsolopgang og solnedgang og der er lukket for fiskeri i perioden juli-september) og enkvote begrænsning (fx 25.000 tons i Løgstør Bredning i 2011/2012 og 7.000 tons iLovns Bredning i 2011/2012). Desuden er der restriktioner i forhold til det maksimaleantal fartøjer, der må fiske samtidigt og en geografisk begrænsning, da der kun måfiskes blåmuslinger i afgrænsede produktionsområder. Der er også krav omgenudlægning af større sten, der måtte blive opfisket i forbindelse med fiskeriet. Forsæsonen 2011/2012 blev der indført krav om anvendelse af en lettere og mere skånsommuslingeskraber, krav om videoscannere i testskrabetogter og krav om mere detaljeretdokumentation af fiskeriets udbredelse gennem krav om anvendelse af GPS og sensorerunder muslingefiskeriet.

Den danske regerings synspunkter i sagen

Regeringen er enig i Kommissionens juridiske udgangspunkt, som er skitseret i densupplerende åbningsskrivelse – nemlig habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Forvaltningenaf muslingefiskeriet er funderet på habitatdirektivets implementering i fiskeriloven ogbygger på grundige analyser gennem konsekvensvurderinger udført af DTU Aqua.Konsekvensvurderingerne gennemgås herefter af den kompetente myndighed og læggestil grund for de vilkår, der opstilles for fiskeriet. Muslingefiskeriet er udover at være detbedst analyserede også det mest overvågede og geografisk afgrænsede fiskeri iDanmark.Korrektion af faktuelle fejlSamtidig er det regeringens vurdering, at der er en række faktuelle forhold omkringmuslingefiskeriet, som bør korrigeres, idet de lægges til grund for Kommissionensopfattelse af den danske regerings forvaltning af muslingefiskeriet i Natura 2000-områder i Limfjorden.a) Konsekvensvurderinger og kvote og omfanget af det faktiske fiskeri- Den reelle kvote for Løgstør Bredning i 2009/2010 var 25.000 tons og ikke50.000 tons. Den arealmæssige påvirkning af det faktiske fiskeri (og ikkekvoten) i Natura 2000 områder har årligt været mellem 0,2 og 5,1 pct. i LøgstørBredning og mellem 0,1 og 2,3 pct. i Løgstør Bredning.b) Ålegræs og dybdegrænser- Den aktuelle ålegræsudbredelse er 1,6 meter i Løgstør Bredning og 2,1 meter iLovns Bredning; miljømålet er 4,1 meter og ikke 5,5 meter;minimumsdybdegrænsen er fastsat til 5 meter og enkelte steder 6 meter.c) Landinger af sten- Registrerede landinger af sten har været op til 2,3 tons i perioden og dermedlangt mindre end angivet i basisanalysen for Limfjorden (30.000 tons)d) Registrerede fangster af hjertemuslinger- Bifangst af hjertemuslinger har været yderst begrænset (i 2009/2010 sæsonenblev der i Løgstør Bredning der registreret fangst af hjertemuslinger svarende til5,5 pct. af den samlede årlige landing af blåmuslinger).I forhold til de fire aspekter af forvaltningsgrundlaget for muslingefiskeriet, deradresseres i åbningsskrivelsen, er regeringens argumenter summeret nedenfor.Vurdering i relation til bevaringsmålsætningerSamtlige udarbejdede konsekvensvurderinger tager udgangspunkt i basisanalysen forLimfjordsområdet. Siden 2010/2011 sæsonen har rammerne for vurderingerne tilligetaget udgangspunkt i de danske miljømyndigheders udkast til vand- og naturplaner, ogde opstillede indikatorer for gunstig bevaringsstatus for habitattyperne 1110

(sandbanker) og 1160 (større lavvandede bugter og vige), som er nærmere beskrevet iDMU’s faglige rapport nr. 549 fra 2005. Med udgangspunkt i konsekvensvurderingensammenholder den kompetente myndighed fiskeriets påvirkning afudpegningsgrundlaget med dels den generelle bevaringsmålsætning, som fremgår afhabitatbekendtgørelsen og senest i Natura 2000-planerne, samt i forhold til de opstilledeindikatorer af DMU (2005) og Kommissionen (2007).Det er regeringens vurdering, at anvendelse af den generelle bevaringsmålsætning iforhold til vurdering af muslingefiskeriets virkning på konkrete Natura 2000-områder eri nødvendig og tilstrækkelig overensstemmelse med habitatdirektivet, da den inddragerde relevante indikatorer for naturtyperne.Udkast til vand- og naturplaner inddrages endvidere i forhold til fastsættelse afminimumsdybdegrænserne for fiskeriet, herunder fastsættelse af rammerne forkonsekvensvurderingerne. I øvrigt respekteres det fastsatte miljømål omålegræsudbredelse i henhold til vandplanerne på 4,1 meter. Siden 2010/2011 harminimumsdybdegrænsen for muslingefiskeri således været 5 meter og enkelte steder 6meter.Vurdering af virkning på naturtyperKonsekvensvurderingerne estimerer det planlagte fiskeris effekter på de naturtyper ogarter, der indgår i udpegningsgrundlaget for lokaliteterne – dvs. sandbanker (habitattype1110) og større lavvandede bugter og vige (habitattype 1160). Der er opstillet en rækkeindikatorer for vurdering af de marine naturtypers bevaringsstatus (Faglig rapport fraDMU, nr. 549 af 2005). Konsekvensvurderingerne og den kompetente danskemyndighed gennemfører således en vurdering vedr. fiskeriets påvirkning i forhold tilålegræs, makroalger, sigtdybde, bundfauna, fast substrat (sten og skaller) ogmuslingebanker, som alle er relevante indikatorer ifølge DMU’s faglige rapport fra2005 samt Kommissionens guidelines fra 2007. Vidensgrundlaget er på en rækkepunkter forbedret fra 2008 til 2011. I forhold til ålegræs og makroalger er der udarbejdetsupplerende undersøgelser og beregninger. I forhold til påvirkning af bundfaunaen ervurderingerne løbende præciseret. Det forbedrede vidensgrundlag er løbendeimplementeret i forvaltningen.Fiskeriets påvirkning af de marine naturtyper vurderes på baggrund af videnskabeligviden ikke at være til hinder for opnåelse af gunstig bevaringsstatus. Mængden afmuslinger, der gives tilladelse til at fiske, udgør en begrænset mængde af den samledebiomasse af blåmuslinger for de to lokaliteter. Hertil kommer, at det areal, som berøresaf fiskeriet, udgør en begrænset del af den marine del af de to Natura 2000-områder.Konsekvensvurderingerne redegør for, at fiskeriet ikke i væsentlig grad påvirkersigtdybden og dermed vækstbetingelserne for makroalger og ålegræs. Den måde, somfiskeriet udøves på, medfører, at de samme områder ikke befiskes konstant. På

baggrund heraf vurderes det, at fiskeriet ikke påvirker de to lokalitetersudpegningsgrundlag negativt, og dermed lokaliteternes integritet. Med det seneste kravom anvendelse af en mere skånsom muslingeskraber vil fiskeriets påvirkning af demarine naturtyper fremadrettet være væsentlig mindre end i de tidligere sæsoner.Vurdering af de kumulative virkningerKonsekvensvurderingerne estimerer kumulative effekter i forhold tilnæringsstofbelastning, opfiskning af små muslinger til genudlægning, fjernelse af stenog skaller samt effekten af ophvirvling af bundmateriale. Den kumulative påvirkning aftidligere års muslingefiskeri er ikke medtaget i konsekvensvurderingerne, da det ikke pådaværende tidspunkt blev vurderet som værende af selvstændig betydning på grund afmuslingefiskeriets arealmæssige begrænsede omfang. I de hidtidigekonsekvensvurderinger omfatter analysen af de kumulative effekter en samlet vurderingaf fiskeriet og de påvirkninger, der er fra fx jagt, sejllads, eutrofiering, forstyrrelser affugle og havpattedyr mv.Regeringen er af den opfattelse, at der er forbedringspotentiale forkonsekvensvurderingerne i forhold til et gentagent fiskeri på dette punkt. De kumulativeeffekter af tidligere års fiskeri vil således blive afspejlet bedre i de fremtidigekonsekvensvurderinger, ligesom det vil blive bedre dokumenteret, præcist hvor iLimfjorden fiskeriet udøves. Dette vil være muligt ud fra de data, som den kompetentemyndighed er i besiddelse af. Konceptet vil kunne udvikles efter, at der i 2011 er stilletkrav om øget dokumentation af fiskeriet bl.a. gennem anvendelse af GPS-udstyr ogsensorer.Konklusioner om betydningen af virkninger og om de påvirker lokaliteternes integritetRegeringen finder, at det er en myndighedsopgave at foretage vurderingen af ompåvirkningen af lokaliteterne er væsentlig, som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6,stk. 3. Regeringen støtter sig her til EU-Domstolens opfattelse jf. Waddenzeeafgørelsen. Regeringen mener således ikke, at det skulle være en opgave for DTU Aquaat vurdere dette spørgsmål, som derfor heller ikke skal fremgå afkonsekvensvurderingerne. Derimod er det en vurdering, som den kompetentemyndighed på baggrund af konsekvensvurderingerne og den bedst tilgængeligevidenskabelige viden hvert år har foretaget, inden der udstedes tilladelser tilmuslingefiskeri. Konklusionen har for de hidtidige sæsoner været, at den begrænsedepåvirkning fra muslingefiskeriet ikke har været en hindring for at der vil kunneopretholdes eller genoprettes en gunstig bevaringsstatus. Fødevareministerietsdepartement træffer den endelige afgørelse om der kan meddelelse tilladelse til fiskerieller ej på baggrund af indstilling derom fra den kompetente myndighed.

SammenfatningSamlet set vurderer den danske regering, at forpligtelserne i henhold tilhabitatdirektivets artikel 6, stk. 3 er opfyldt i forbindelse med forvaltningen afmuslingefiskeriet i Natura 2000 områder i Danmark. Muslingefiskeriet i Natura 2000områder er således efter regeringens opfattelse det bedst analyserede, mest overvågedeog geografisk afgrænsede fiskeri i Danmark. Der er fastsat en række vilkår for fiskerietog gennem de senere år er kravene til fiskeri efter blåmuslinger løbende blevet skærpet.I konsekvensvurderingerne undersøges de mulige potentielle konflikter mellem etønsket muslingefiskeri og de naturtyper og arter, som indgår i udpegningsgrundlaget.Regeringen finder på baggrund af de udarbejdede konsekvensvurderinger, atmuslingefiskeriet hidtil har udvist en mindre påvirkning på lokaliteterne, og menersamtidig ikke, at der er det fornødne belæg for, at denne mindre påvirkning er enhindring for, at der vil kunne opretholdes eller genoprettes en gunstig bevaringsstatus.Den er den danske regerings opfattelse, at fiskeri efter blåmuslinger er ioverensstemmelse med bevaringsmålsætningerne for områdernes udpegningsgrundlag.Kommissionen anerkender så vidt ses, at der er sket en forbedring afkonsekvensvurderingernes kvalitet. Kommissionen anfægter således ikke længere, atbedst tilgængelige viden er anvendt af de danske myndigheder. Endvidere anerkenderKommissionen, at kravene til fiskeriet er blevet skærpet siden 2008/2009, hvor klagenindgik. Men Kommissionen lader ikke dette nærmere afspejle i sine delkonklusioner.Det er afgørende for regeringen, at Kommissionen tager stilling til det videresagsforløb, på basis af fuldt tilstrækkelige og korrekte oplysninger sammenholdt med derelevante retsakter – herunder de nationale regler, der gennemfører habitatdirektivet iDanmark – og i overensstemmelse med Waddenzee afgørelsen.Den danske regering prioriterer en grøn omstilling og regeringen er derfor stærktoptaget af en afbalanceret og bæredygtig forvaltning af muslingefiskeriet. Regeringenønsker en tættere dialog med Kommissionens relevante tjenestegrene i sagens anledningfor derved at kunne sikre fortsat udvikling og vækst – også inden for fiskerierhvervet.Samlet set finder regeringen ikke grundlag for på nuværende tidspunkt at stoppemuslingefiskeriet i de to Natura 2000 områder i Limfjorden. Danmark vil derforfortsætte den hidtidige adaptive forvaltning.Den kompetente myndighed i Danmark anmoder samtidig om endnu et møde om sagenmed Kommissionen. I den forbindelse ønsker den kompetente myndighed nærmere atafklare Kommissionens eventuelle specifikke ønsker til dansk forvaltning afmuslingefiskeriet i Natura 2000 områder.