EU-note - 2011-12 - E 12: EU’s tiltag i forbindelse med den finansielle og økonomiske krise

SammenfatningDenne note giver et overblik over de vigtigste tiltag, som er taget i EU-27og i kredsen af de 17 eurolande siden den finansielle krise begyndte i ef-teråret 2008. I første omgang handlede EU’s tiltag om at stabilisere de fi-nansielle markeder. Siden 2010 har de finansielle markeders manglendetillid til EU’s og særligt eurolandenes regeringers evne til at skabe øko-nomisk vækst og nedbringe deres gæld været mål for EU’s tiltag. Det erisær tiltag, som skal bidrage til en øget økonomisk styring (governance),der er blevet sat i værk.

Den finansielle og økonomiske kriseDen finansielle krise havde sit udgangspunkt i USA i 2008, hvor risikobetone-de, lån til husejere, de såkaldte subprime-lån, begyndte at give store tab pga.husejernes manglende betalingsevne. Udstederne af subprime-lånene havdeselv lånt store beløb hos andre finansielle institutioner. Subprime-lånene dan-nede basis for forskellige finansielle instrumenter med en høj rente, derblev solgt videre og handlet blandt de finansielle institutioner.

På denne måde kunne den manglende betalingsevne hos husejerne få enomfattende negativ effekt i hele det finansielle institutionelle system i USA. Itakt med at de finansielle institutioner inkasserede store tab på deres subpri-me-lån eller afledte finansielle instrumenter af subprime-lån, så blev der man-gel på likviditet, hvilket gjorde bankerne yderligere restriktive med hensyn tilat udlåne midler til andre banker. Kombineret hermed faldt aktiekurserne kraf-tigt, hvilket yderligere begrænsede kapitaltilførelsen til det finansielle system.Krisen spredte sig i efteråret 2008 til Europa, da også europæiske banker ogfinansielle institutioner havde aktiver baseret på subprime-lånene.Nationale tiltag og EU-reglerSom første reaktion på krisen i den finansielle sektor, blev EU’s stats- og re-geringschefer i oktober 2008 enige om at koordinere en række tiltag for atstabilisere de finansielle markeder. Formålet med koordineringen var, at få detmaksimale ud af de nationale krisepakker (bankpakker mv.), der skulle gen-skabe likviditeten i det finansielle system, tilføre bankerne tilstrækkelig kapitalsamt sikre indskydernes midler, men også undgå konkurrenceforvridning1mellem medlemslandene .For at de nationale tiltag ikke skulle komme i karambolage med vedtagne EU-regler, valgte Kommissionen at anerkende krisen som exceptionel, hvilkettillod medlemslandene midlertidigt at overskride grænsen på maks. 3 % un-derskud på de offentlige finanser. At betegne krisen som exceptionel betødogså, at EU’s statsstøtteregler gav mulighed for, at Kommissionen kunnegodkende de nationale krisepakker, der senere gik videre fra blot støtte tilbankerne, til også at omfatte statsstøtte til f.eks. bilindustrien.GenopretningsplanenSideløbende med arbejdet med stabiliseringen af de finansielle markeder vardet også vigtigt for EU-landene at få gang i den økonomiske vækst. Den 26.2november 2008 præsenterede Kommissionen derfor en genopretningsplan afden europæiske økonomi, der blev godkendt af EU's stats- og regeringsche-fer på EU-topmødet i december 2008.Genopretningsplanen var en vækststimulerende pakke på i alt 200 mia. euro,hvilket svarede til ca. 1,5 procent af EU's samlede bruttonationalprodukt

(BNP). Størstedelen af vækststimuleringen skulle iværksættes umiddelbart pånationalt plan over medlemslandenes offentlige budgetter - 170 mia. euro. Deresterende 30 mia. euro skulle udgøres af EU-støtte.Pakken var organiseret omkring to dele, hvor den første indeholdt kortsigtedetiltag til stimulering af efterspørgslen, sikring af job samt genopretning af for-brugertilliden. Den anden del omfatter såkaldte "smarte investeringer" dvs.investeringer i f.eks. uddannelse og grøn teknologi, der skulle skabe højerevækst og bæredygtig velstandsfremgang på længere sig.Arbejdet med global regulering af de finansielle markederPå et globalt topmøde i Washington den 15. november 2008, blev G20-landene enige om fem fælles principper for en reform af det finansielle mar-ked, så en fremtidig global finansiel krise kan undgås. Principperne omhand-lede bl.a. større gennemsigtighed af det finansielle marked samt internationaltsamarbejde om reformering af de internationale finansielle institutioner.Bl.a. som opfølgning på disse principper og Basel III-aftalerne fremsatteKommissionen i løbet af 2009-2011 en lang række forslag, der faldt i to grup-4per. Nogle forslag skulle disciplinere den finansielle sektor . I den gruppefalder f.eks. allerede vedtagne forslag som direktiv om handelsbeholdning og56tilsyn med aflønningspolitikker og handel med OTC-derivater og verserende7forslag som f.eks. strengere kapitalkrav til banker og investeringsselskaber .En anden gruppe af forslag skulle sikre en overvågning af den finansiellesektor, så EU-landenes regeringer fremover på et tidligere tidspunkt bliveradvaret, hvis en krise er under opsejling. Her blev stats- og regeringschefernei juni 2009 enige om en ny struktur for finansielt tilsyn i EU baseret på to8strenge :Et europæisk udvalg for systemiske risici (ESRC), som skal overvågeog identificere potentielle trusler mod den finansielle stabilitet. ESRCkan udstede risikovarsler og anbefale foranstaltninger samt overvågederes gennemførelse. Der er altså tale om en overvågning af den3

Baselkomitéen vedtog i 2010 som reaktion på finanskrisen et sæt nye globale standarder forbl.a. kapitalkrav til banker og banklikviditet. Baselkomitéen består af nationalbankdirektører frade største økonomier i verden og en række mindre europæiske lande, dog ikke Danmark.4I Kommissionens meddelelse KOM (2010) 301 findes en liste over alle de tiltag til regulering afden finansielle sektor, som er foreslået efter 2008.5KOM (2009) 3626KOM (2010) 4847KOM (2011) 452 og KOM (2011) 4538Se Kommissionens meddelelse KOM (2009) 252

Gældskrisen og øget økonomisk styringI begyndelsen af 2010 vendte den oprindelige finansielle og økonomiske krisesig til en gældskrise for især visse eurolande. Det fokuserede EU’s tiltag påkonsolidering af de offentlige finanser og strukturreformer i medlemslandene.Tiltagene har løbende udviklet sig og omfatter en række parallelle spor, bl.a.vedtagelse af EU's vækststrategi, Europa 2020-strategien, oprettelse af hjæl-pefonde samt en række tiltag under den fælles overordnede titel "øget øko-nomisk styring".Nogle tiltag har kun været vendt mod de 17 eurolande, mens andre omfatterhele EU-27. En del af tiltagene udspringer desuden fra fransk-tyske initiativer.Under det der refereres til som øget økonomisk styring er Europa-Kommissionens pakke med seks forslag, der skal stramme op på reglerne iStabilitets- og vækstpagten. Six-packen, som den også kaldes, blev vedtagetformelt den 8. november 2011. I efteråret 2010 nedsatte stats- og regerings-cheferne en taskforce af EU's finansministre og ledet af Herman van Rompuy,der arbejdede med et tysk/fransk initiativ om økonomisk styring og en trak-tatændring til etablering af en såkaldt permanent stabilitetsmekanisme forgældsplagede eurolande (ESM), der er under vedtagelse i EU-landenes nati-onale parlamenter i disse måneder. I foråret 2011 vedtog eurolandene densåkaldte Europluspagt, der også udsprang af et fransk/tysk forslag til en kon-9kurrenceevnepagt. Denne pagt deltager Danmark i . EU har endvidere indførtdet såkaldte Europæiske Semester, som bl.a. skal sikre en bedre koordine-

ring af medlemslandenes økonomiske politikker og budgetmæssige dispositi-oner.Europa 2020-strategienKommissionen fremlagde den 3. marts 2010 udspillet til EU's nye langsigtede10vækststrategi - den såkaldte Europa 2020-strategi – der skulle afløse dentidligere Lissabon-strategi. Strategien skal trække på erfaringerne fra denøkonomiske krise og sikre, at EU bliver envidensbaseret, bæredygtigog inkluderende økonomi, der kan levere et højt produktivitets- og beskæfti-gelsesniveau præget af social samhørighed.Strategien bygger på tre overordnede prioriteter for EU:Intelligent vækst: udvikling af en økonomi baseret på viden og innova-tion.Bæredygtig vækst: fremme af en mere ressourceeffektiv, grønnere ogmere konkurrencedygtig økonomi.Inklusiv vækst: fremme af en økonomi med høj beskæftigelse, dersikrer social og geografisk samhørighed.

For at indfri strategiens prioriteter vedtog Det Europæiske Råd i juni 2010 enrække overordnede EU-mål, der skal være opfyldte i 2020:75 pct. af befolkningen i aldersgruppen 20-64 skal være i beskæfti-gelse.3 pct. af EU's samlede bruttonationalprodukt (BNP) skal investeres iforskning og udvikling.EU's klimamål (20 pct. reduktion af drivhusgasser i forhold til niveauetfor 1990 og 20 pct. vedvarende energi) skal indfries.Andelen af unge der forlader skolen tidligt skal reduceres til 10 pct. ogandelen der gennemfører en videregående uddannelse bør væremindst 40 pct. Personer i fare for fattigdom bør reduceres med 20 mil-lioner.Det europæiske semesterI forbindelse med EU's Europa 2020-vækststrategi blev det Europæiske Se-mester - også kaldet det europæiske halvår - indført. Det Europæiske Seme-ster introducerer en ny cyklus for medlemslandenes indberetning af bl.a. desåkaldte stabilitets- og konvergensprogrammer, der er udgangspunktet forEU’s vurdering af medlemslandenes opfyldelse af Stabilitets- og vækstpagten.

Som led i Stabilitets- og vækstpagten skal eurolandene indsende Stabilitets-programmer til Kommissionen, mens landene uden for eurosamarbejdet skalindsende konvergensprogrammer. Disse programmer indeholder en rækkedata og fremskrivninger af forskellige økonomiske variable, som er udgangs-punktet for Kommissionens vurdering af, om medlemslandene overholderStabilitets- og vækstpagten - dvs. specielt kravet om at det offentlige budget-underskud ikke må overstige tre procent af bruttonationalproduktet.Tidligere blev disse programmer indsendt i december, men med det Europæi-ske Semester rykkes indberetningen frem til april, så en forudgående drøftel-se af de finanspolitiske dispositioner er mulig inden vedtagelsen af de natio-nale budgetter.Parallelt med indberetningen af stabilitets- og konvergensprogrammer skalmedlemslandene også indsende såkaldte nationale reformprogrammer. Disseprogrammer indeholder de nationale strukturelle tiltag, som regeringerne harplaner om eller er i gang med på områder som beskæftigelse, forskning, inno-vation, energi og social inklusion for at bidrage til opfyldelse af Europa 2020-11strategiens målsætninger .Idéen med det Europæiske Semester er at integrere de forskellige dele afsamordningen af medlemslandenes økonomiske politikker.På spørgsmålet om, hvor bindende samordningen er, skrev den daværendefinansminister i et svar til Folketinget, at der i praksis ”er metodefrihed, så deter op til medlemslandene selv at vurdere, med hvilke konkrete instrumenterde bedst leverer effektive løsninger på udfordringerne. Metodefriheden gæl-der så længe, landene lever op til de overordnede mål, som fx de finanspoliti-ske regler i Stabilitets- og vækstpagten og de konkrete EU-henstillinger, og sålænge landene kan fremlægge konkrete svar på, hvordan de vil sikre efterle-12velse af målene.”Forløbet af det Europæiske SemesterNedenstående skema giver en ide om tidsplanen i det Europæiske Semester.Dog har den seneste udvikling medført mindre korrektioner, f.eks. at Kommis-sionens vækstundersøgelse nu skal komme allerede i december.

Forløbet starter med en årlig vækstundersøgelse, som Kommissionen stårbag. Den indeholder en gennemgang af de økonomiske udfordringer for EUog euroområdet som helhed. Det Europæiske Råd opstiller så i marts strate-giske politiske retningslinjer, som medlemslandene tager højde for i deresstabilitets- og konvergensprogrammer og deres nationale reformprogrammer,som sendes til Kommissionen i april. I starten af juli udsender Rådet lande-specifikke politiske retningslinjer. I andet halvår færdigbehandler EU-landenede nationale budgetter. Kommissionen vurderer i sin årlige vækstundersøgel-se for det efterfølgende år, hvordan medlemslandene har taget hensyn tilEU's retningslinjer.

Stramningen af regelsættet under Stabilitets- og vækstpagten omhandlertiltag, der skal styrke budgetdisciplinen for at sikre en passende nedbringelse13af den offentlige gæld . Det omfatter en styrket overvågning af medlemslan-denes budgetmæssige dispositioner, krav til medlemslandenes budgetram-mer samt indførelsen af tidligere og mere automatiske sanktioner for de euro-14lande der ikke lever op til regelsættet . Endelig vil der blive lagt mere vægt pågældskriteriet, hvilket betyder, at proceduren for uforholdsmæssigt store of-fentlige underskud nu kan indledes, selvom det offentlige budgetunderskud erunder de tre pct. af BNP.Overvågningen af medlemslandenes økonomiske politikker styrkes, såmakroøkonomiske ubalancer kan identificeres på et tidligt tidspunkt. Det vilbl.a. ske ved en varslingsmekanisme baseret på et såkaldt ”scoreboard”, dersammen med en konkret økonomisk vurdering af et medlemslands økonomiskal danne udgangspunktet for en tidlig varsling af, om et land er på vej ud i15en situation med en uforholdsmæssigt stor makroøkonomisk ubalance.Et nyt element er indførelsen af en procedure for medlemslande med ufor-holdsmæssige store makroøkonomiske ubalancer (som det kendes fra Stabili-tets- og vækstpagtens procedure for uforholdsmæssigt store offentlige under-

De medlemsstater, der har en gæld på over 60 % af BNP, bør tage skridt til at nedbringe dentilstrækkeligt hurtigt, hvilket defineres som en nedbringelse på 1/20 af den forskel i forhold tiltærsklen på 60 %, der er registreret i de seneste tre år.Ved væsentlige afvigelser fra en forsigtig finanspolitik, skal et euroland deponere et rentebæ-rende beløb på 0,2 pct. af BNP, der kan ændres til en bod, hvis medlemslandet ikke mindskersit uforholdsmæssigt store underskud. Foreslår Kommissionen en sådan sanktion, anses denfor at være vedtaget, medmindre Rådet forkaster det med kvalificeret flertal. De renter, der på-løber deponeringerne og boden, vil blive fordelt mellem de medlemsstater i euroområdet, somhverken har uforholdsmæssigt store underskud eller uforholdsmæssigt store ubalancer.

skud). I sidste ende kan denne procedure føre til sanktioner for eurolande-16ne .Et kompromis om pakken faldt på plads mellem Rådet og Europa-Parlamenteti september 2011, og pakken blev formelt godkendt den 8. november 2011.De nye regler vil træde i kraft fra 1. januar 2012.Den 8. november 2011 vedtog Rådet også en række konklusioner om ”score-boardet”. Rådet støttede her Kommissionens udkast til et scoreboard, deromfatter følgende indikatorer; betalingsbalancens løbende poster, nettoaktiverover for udlandet, eksportmarkedsandel, nominelle enhedslønomkostninger,real effektiv valutakurs, udviklingen i arbejdsløsheden, den private sektorsgæld, kreditgivningen til den private sektor, huspriser samt den offentligegæld.EuropluspagtenPå EU-topmødet den 24.-25. marts 2011 blev den såkaldte Europluspagtvedtaget. Navnet symboliserer den ekstra indsats ift. økonomisk koordination,som pagtens deltagerlande påtager sig, samt at pagten også er åben for med-lemslande uden for euroområdet.Pagten - der udspringer af et tidligere fransk/tysk forslag til enkonkurrence-evnepagt- opererer med fire overordnede mål, hvor de deltagende landeforpligter sig til at træffe alle nødvendige foranstaltninger til at arbejde henimod disse mål:Fremme konkurrenceevnenFremme beskæftigelsenBidrage yderligere til holdbare offentlige finanserStyrke den finansielle stabilitet.

De deltagende medlemslande i pagten vælger selv de specifikke politiktiltag,der skal opfylde de overordnede mål. Men pagten identificerer et sæt af muli-ge foranstaltninger og fokusområder, der afspejler de ønsker om reformer,som bl.a. Tyskland har til især de gældsplagede eurolande.Til at fremme konkurrenceevnen er der i pagten forslag om at sikre omkost-ninger ift. produktivitet og styrke produktivitet bl.a. ved at holde øje med løn-udviklingen, og evt. holde igen med lønstigninger i den offentlige sektor, fjerneubegrundede begrænsninger for tjenesteydelser og detailhandel, styrke ud-dannelsessystemet, infrastruktur og innovation samt fjerne bureaukrati forisær SMV’er. Fremskridtene vil blive vurderet på grundlag af løn- og produkti-vitetsudviklingen og behovet for tilpasning af konkurrenceevnen.Til at fremme beskæftigelsen foreslår pagten arbejdsmarkedsreformer, derskal fremme "flexicurity", begrænse sort arbejde og øge erhvervsfrekvensen.Derudover bør medlemslandene sikre livslang læring, og gennemføre skatte-reformer. Fremskridtene vil blive vurderet på grundlag af udviklingen i lang-tidsarbejdsløsheden, ungdomsarbejdsløsheden og erhvervsfrekvensen.Til at fremme holdbare offentlige finanser foreslår pagten bl.a. tilpasning afpensionssystemer til den nationale demografiske situation, begrænsning afførtidspensionsordninger og incitamenter til at ansætte ældre arbejdstagere.Desuden foreslås det at omsætte EU's finanspolitiske regler fra Stabilitets- ogvækstpagten til national lovgivning, hvor den nøjagtige udformning af reglenvil blive besluttet af det enkelte land. Vurderingen af, om de offentlige finanserer holdbare, vil ske ved at se på deltagerlandenes gældsniveauer i forhold tilde aktuelle politikker, især pensionsordninger, sundhedspleje og sociale ydel-ser samt hensyn til de demografiske faktorer.OvervågningMedlemslandenes opfyldelse af de overordnede mål vil blive overvåget afstats- og regeringscheferne på baggrund af ovennævnte indikatorersamt vurderinger fra Kommissionen. Stats- og regeringscheferne skal årligtvurdere landenes fremskridt.

Hvem er med i Europluspagten?Pagten blev i første omgang indgået mellem de 17 eurolandes stats- og rege-ringschefer på et særligt eurotopmøde den 11. marts 2011, men den blevsamtidig åbnet op for deltagelse fra de ti lande uden for euroen. På EU-topmødet i marts 2011 tilsluttede Danmark, Polen, Letland, Litauen, Bulgarienog Rumænien sig pagten. Pagten vil dog fortsat være åben for deltagelse frade resterende EU-lande: Storbritannien, Sverige, Tjekkiet og Ungarn.Danmarks deltagelse i Europluspagten bragte spørgsmålet om det danskeeuroforbehold i spil. Justitsministeriet vurderede i et notat til Europaudvalget,hvorvidt den dansk deltagelse i pagten strider mod det danske euroforbehold,og konklusionen var følgende:"Allerede fordi pagten ikke er retligt bindende, vil deltagelse i pagten ikke stri-de mod det danske euroforbehold. De rettigheder og pligter for Danmark, somer fastlagt i traktaterne og de dertilhørende protokoller kan ikke fraviges blot18ved en politisk aftale, som f.eks. konkurrenceevnepagten".EU’s hjælpefonde m.m.ForhistorienI forsommeren 2010 kom Grækenland i alvorlige gældsproblemer, og behovetfor en hjælpepakke fra EU blev åbenbart. EU havde på daværende tidspunktikke umiddelbart de fornødne instrumenter eller midler til at hjælpe Græken-land.Løsningen blev derfor i første omgang, at eurolandene ydede bilaterale lån tilGrækenland med Kommissionen som mellemmand og Den InternationaleValutafond (IMF) som en yderligere ekstern långiver. Den samlede hjælpe-pakke beløb sig til 110 mia. euro over tre år, hvoraf eurolandene garanteredefor de 80 mia. euro og IMF de resterende 30 mia. euro.Behovet for at kunne håndtere lignende fremtidige gældskriser i eurolandenepå en mere formaliseret måde ledte i maj 2010 til enighed blandt EU-landeneom etablering af to instrumenter - den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet(EFSF) og den europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM).

Den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF)Den endelige etablering af den såkaldte europæiske finansielle stabilitetsfaci-litet skete i juni 2010. Formålet med faciliteten var at yde midlertidig finansielstøtte til eurolande i vanskeligheder. Det var samtidig meningen, at selveetableringen af faciliteten skulle sende et beroligende signal til de finansiellemarkeder. Faciliteten blev etableret som en selvstændig mellemstatslig aftalemellem eurolandene med en kapacitet til at garantere for lån på samlet 440mia. euro. Omfanget af garantiforpligtigelser blev hævet til 780 mia. euro påtopmødet mellem eurolandene den 21. juli 2011., hvilket skulle sikre eneffek-tivudlånskapacitet på de 440 mia. euro.Konkret blev EFSF stiftet som et selskab i Luxembourg på baggrund af enrammeaftale mellem eurolandene. EFSF blev dog etableret som en midlerti-dig foranstaltning, og ophører derfor til juni 2013.Den europæiske finansielle stabilitetsmekanisme (EFSM)Hvor EFSF blev etableret af eurolandene på et mellemstatsligt grundlag, blevEFSM derimod etableret som en fælles EU-mekanisme, der omfatter alle 27EU-lande. Mekanismen fungerer ved, at Kommissionen kan optage lån påfinansmarkederne med sikkerhed i EU-budgettet. Disse lån kan så kanalise-res videre til det kriseramte medlemsland. De enkelte EU-lande bidrager der-for ikke direkte til disse lån, men indirekte via deres bidrag til EU-19budgettet . EFSM har en udlånskapacitet på 60 mia. euro.Både EFSF og EFSM har været taget i anvendelse i forbindelse med hjælpe-pakkerne til Irland i november 2010 og Portugal i maj 2011.Den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM)I forbindelse med offentliggørelsen af rapporten fra den såkaldte taskforce affinansministre den 21. oktober 2010 kom der en særskilt fælles erklæring fraFrankrig og Tyskland om mulige tiltag til at styrke budgetdisciplinen og øko-nomisk koordinering samt etablering af en permanent krisemekanisme. Stats-og regeringscheferne blev på EU-topmødet den 24.-25. marts 2011 og-så enige om udformningen af den europæiske stabilitetsmekanisme forgældsplagede eurolande (ESM). ESM er altså tiltænkt rollen som en perma-nent afløser til EFSF. ESM skal have en samlet effektiv udlånskapacitet på500 mia. euro. Finansiel støtte fra mekanismen kræver en anmodning af et

medlemsland fra euroområdet samt, at støtten vurderes nødvendig af hensyntil euroområdets stabilitet. Vurderingen vil ske på baggrund af en bæredygtig-hedsanalyse af statsgælden, som foretages af Kommissionen sammen medIMF og i samarbejde med Den Europæiske Centralbank (ECB). Finansielbistand fra mekanismen vil blive underlagt strenge krav til det pågældendeeuroland om et makroøkonomisk tilpasningsprogram.Afgørelser om ydelse af finansiel bistand fra mekanismen kræver enstemmig-hed blandt eurolandene. Medlemslande uden for euroområdet kan deltage ide finansielle støtteaktioner på ad hoc-basis.TraktatændringESM forudsætter en traktatændring og efterfølgende godkendelse i alleEU's 27 medlemslande. Traktatændringen blev formelt vedtages på EU-topmødet den 24.-25. marts 2011, og de nationale parlamenter skal nu god-kende ændringen. Det er forventningen, at denne proces kan være afsluttetinden udgangen af 2012, så traktatændringen kan træde i kraft 1. januar2013.20