PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2011-12
EUU Alm.del EU-note E 30
Offentligt

Europaudvalget og Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

8. februar 2015

Grønbog om skyggebanker

Sammenfatning

Kommissionen har igangsat en høring om regulering af skyggebanker.

Skyggebanker og skyggebanksystemet dækker finansielle enheder og

aktiviteter udenfor det almindelige banksystem, og som Kommissionen

foreslår skal være omfattet af regulering i samme grad som de traditionel-

le banker. I den forbindelse stiller Kommissionen en række spørgsmål om

definitionen på skyggebanksystemet og i hvilken grad det skal reguleres.

Tidsfrist for høringssvar til Kommissionen er den 1.juni 2012.

Hvorfor regulering af skyggebanker?

I. Baggrund og indhold

Kommissionen fremlagde den 19. marts 2012 en grønbog om skyggebanker

Formålet med grønbogen er, at i gang sætte en høring om, hvilken fremtidig

regulering skyggebanksystemet (shadow banking) skal være underlagt.

KOM (2012) 102

1/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Der findes ikke nogen klar definition på skyggebanker eller skyggebanksy-

stemet, men det er aktører eller systemer, der skaber supplerende finansie-

ringskilder og giver investorer alternativer til bankindskud. Eller sagt på en

anden måde er skyggebanksystemet det kreditformidlingssystem, der omfat-

ter enheder og aktiviteter udenfor det almindelige banksystem.

Kommissionen anslår, at skyggebanksystemet udgør ca. 25-30 pct. af den

globale finansielle sektor eller 46 billioner euro, og det har været heftigt debat-

teret i hvor høj grad skyggebanker og deres aktiviteter var ansvarlige for fi-

nanskrisen i 2008. Dog er skyggebanksystemets andel af den finansielle sek-

tor i Europa

betydeligt lavere (mellem 2-13 pct.) end i USA, hvor den anslås

at udgøre mellem 35-40 pct.

Generelt har skyggebanksystemet været underlagt langt mindre regulering

end traditionelle banker. Derfor var det også en del af konklusionerne på G20-

møderne i Seoul i 2010 og i Cannes i 2011, at vedtage mere regulering af

denne del af den finansielle sektor.

Kommissionen ønsker med evt. fremtidig regulering af skyggebanker dels at

sikre, at de fremover ikke kan komme til at udgøre en systemisk risiko for den

finansielle sektor, dels at undgå, at finansielle aktiviteter flytter fra de traditio-

nelle banker, der underlægges meget ny regulering i disse år jf. f.eks. kapital-

kravsdirektivet

, til skyggebanksystemet. Med andre ord ønsker Kommissio-

nen, at skyggebanker er omfattet af regulering og tilsyn i samme omfang som

de formelle banker.

I USA, Japan, Kina m.fl. overvejes også lovgivningsmæssige foranstaltninger

på området.

II. Hvad er processen?

G20 har bedt Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB)

om, at komme med en

række anbefalinger til, hvordan skyggebanker skal reguleres.

Skyggebanksystemet udgør ca. 13 pct. af Storbritanniens finansielle sektor, 5 pct. af Tysklands

og 2 pct. af Italiens.

Jf. EU-note E 4 2011-2012

FSB blev etableret i april 2009 som efterfølger til Financial Stability Forum (FSF). FSB blev

skabt for at koordinere den globale indsats for regulering og tilsyn med den finansielle sektor. I

FSB sidder repræsentanter fra finansministerier og nationalbankdirektører fra G20-landene

samt fra internationale organisationer som IMF, Verdensbanken, OECD, ECB og Kommissio-

nen.

2/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I oktober 2011 kom FSB med en rapport om regulering af skyggebanker

som Kommissionen efter høring af interessenter og efter FSB’s endelige an-

befalinger, der kommer til november 2012, vil omsætte til lovgivningsforslag i

EU.

De farer som FSB’s anbefalinger skal tage højde for, er bl.a.:



”Stormløb” forbundet med finansieringsstrukturer med indskudslig-

nende karakter.

Opbygning af høj og skjult gearing.

Omgåelse af finansiel regulering og regelarbitrage (valg mellem nati-

onale regler, der ofte betyder, at finansielle aktiviteter søger mod lan-

de med den svageste finansielle lovgivning).

Fallitter under uordnede forhold, der kan medføre systemiske risici i

skyggebanksystemet såvel som i det almindelige banksystem, som

det skete med bl.a. Lehman Brothers.



III. Hvad skal reguleres og hvordan?

I grønbogen stiller Kommissionen en række spørgsmål, som den ønsker be-

mærkninger til.

1) Hvad er skyggebanker?

Kommissionen opstiller en ikke-udtømmende liste over enheder og aktiviteter,

som Kommissionen mener udgør skyggebanksystemet, og stiller spørgsmål

om flere enheder/aktiviteter skal indgå på nedenstående liste?

Mulige enheder og aktiviteter i skyggebanksystemet:

Enheder:



Special purpose-enheder, der udfører funktioner vedrørende omdan-

nelse af likviditet og/eller løbetidsændring, f.eks. securitisationsin-

strumenter såsom ABCP-conduiter, særlige investeringsenheder

Rapporten kan findes på FSB’s hjemmeside:

http://www.financialstabilityboard.org/list/fsb_publications/index.htm

3/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

(Special Investment Vehicles (SIV)) og andre Special PurposeVe-

hicles (SPV).



Pengemarkedsfonde (MFF)og andre typer investeringsfonde eller -

produkter med indskudslignende karakter, der gør dem sårbare over

for betydelige tilbagekøb ("stormløb").

Investeringsfonde, herunder børsnoterede fonde, som yder kredit el-

ler geares.

Finansieringsselskaber og enheder, der handler med værdipapirer og

tilbyder kredit eller lånegarantier, eller som udfører funktioner vedrø-

rende omdannelse af likviditet og/eller løbetidsændring uden at være

reguleret på samme måde som en bank.

Forsikrings- og genforsikringsselskaber, som tilbyder eller stiller ga-

ranti for kreditprodukter.



Aktiviteter:



Securitisation



Værdipapirlån og repo.

2) Hvad er farerne og fordelene ved skyggebanker?

Kommissionen mener, at der både er fordele og ulemper ved skyggebanksy-

stemet. Fordelene er bl.a. at skyggebanker kan kanalisere midler til specifikke

behov mere effektivt pga. større grad af specialisering og de kan give mulig-

hed for risikospredning uden for det almindelige banksystem. Kommissionen

nævner dog også en række farer, bl.a. opbygning af høj og skjult gearing og

risiko for ”stormløb”, da skyggebanker ikke er underlagt regulering og tilsyn

som almindelige banker. En anden fare er også, at skyggebanksystemet bli-

ver brugt for at omgå reguleringen i det almindelige banksystem.

Kommissionen spørger om, hvilke positive aspekter der er ved skyggebank-

systemet, og hvordan sådanne kan bevares ved øget regulering? Kommissio-

nen spørger også om, hvilke eksisterende kanaler skyggebanksystemet ska-

ber risici igennem?

3) Hvilke udfordringer står nationale og europæiske myndigheder

med?

Kommissionen oplister en række udfordringer ved at skulle regulere skygge-

banksystemet. Af hvem og hvordan skal skyggebanksystemets enheder og

4/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

aktiviteter overvåges? Kommissionen mener, der er behov for mere gensidig

udveksling af oplysninger, fælles tilgang til udførelse af tilsyn og overvejelser

omkring ny lovgivning.

Kommissionen spørger, om der er behov for strengere overvågning og regule-

ring af skyggebanker end tilfældet er i dag, og om der er brug for permanente

processer for udveksling af oplysninger om tilsynspraksis mellem EU’s til-

synsmyndigheder, Kommissionen, ECB m.fl.? Kommissionen spørger også,

om hvilke foranstaltninger, der kan gennemføres for at sikre ensartet behand-

ling af skyggebanker på internationalt plan, så regelarbitrage på verdensplan

undgås.

4) Hvilke lovgivningsmæssige foranstaltninger gælder for skygge-

bankssystemet i EU?

Kommissionen påpeger, at EU allerede har vedtaget en del regulering af den

finansielle sektor, som indirekte også gælder skyggebanker. Bl.a. har der efter

2008 været gennemført to revisioner af kapitalkravsdirektivet, og forhandlin-

ger er tæt på afslutning af en tredje revision af dette direktiv. Det betyder bl.a.,

at bankerne i forbindelse med securitiserede aktiver skal bevare en betydelig

andel af de risici, de har garanteret, og de skal råde over en betydeligt større

kapital til dækning af deres risici.

Revisionen af direktivet om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) har

bl.a. medført, at direktivet nu finder anvendelse på flere enheder og aktivite-

ter, f.eks. råvareinvesteringsfirmaer, samtidig med at nationale myndigheder

og ESMA har fået styrkede og proaktive beføjelser til overvågning.

EU har også vedtaget en del direkte regulering af skyggebanksystemet. Det

gælder bl.a. direktivet om forvaltere af alternative investeringsfonde (FAIF),

som anser skyggebanker for at være alternative investeringsfonde. Ifølge

direktivet skal porteføljebestyrere nu overvåge likviditetsrisici og anvende et

likviditetsstyringssystem. Med nye metoder til beregning af gearingen og ind-

beretningskrav vil det være lettere for de kompetente myndigheder at overvå-

ge aktiviteter som f.eks. tilbagekøbsaftaler og værdipapirlån. Kommissionen

har også foreslået en ændring af forordningen om kreditvurderingsbureauer,

der skal give en mere gennemsigtig vurdering af skyggebankernes produkter

og aktiviteter.

Kommissionen spørger om holdningen til de foranstaltninger, der allerede er

truffet på EU-niveau for at løse problemerne vedrørende skyggebanksyste-

met?

5/6

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

5) Hvilke lovgivningsmæssige foranstaltninger gælder for skygge-

bankssystemet i EU?

Der er fem områder, som Kommissions analyser peger på vil kunne tåle yder-

ligere regulering:



Konsolideringsreglerne for enheder i skyggebanksy-

stemet og bankers engagementer i enheder i skygge-

banksystemet.

Regulering af kapitalforvaltning, herunder værdiansæt-

telse af fondes aktiver og kvaliteten af sikkerhedsstil-

lelsen i transaktioner med værdipapirlån og derivater.

Værdipapirlån og genkøbsaftaler

Securitisation, herunder gennemsigtighed, standardi-

sering samt bibeholdelses- og regnskabskrav.

Oplistning af enheder i skyggebanksystemet og data-

indsamling om disse enheder til brug for tilsynsmyn-

digheder samt evt. afvikling af nogle af disse enheder.



Kommissionen spørger, om disse fem områder er dem, man kan forestille sig

skal reguleres yderligere?

Kommissionens høringsfrist for spørgsmålene i grønbogen er den 1. juni

2012.

Med venlig hilsen

Iben Tybjærg Schacke

(3694)

6/6