EU-note - 2011-12 - E 4: Nye regler for kapitaldækning til finansielle kreditinstitutter og investeringsselskaber

SammenfatningEU-Kommissionen har fremlagt et udspil til nye regler for kapitaldækningfor at styrke EU-landenes finansielle sektor. Det skal bl.a. ske ved atgennemføre de såkaldte Basel III-standarder i den fælles EU-lovgivning.Basel III indeholder internationale standarder for styrket regulering af ka-pitalkrav til kreditinstitutter – herunder som noget nyt globale standarderfor likviditetskrav til kreditinstitutterne.Forslaget indeholder ifølge bl.a. regeringen og Realkreditrådet en rækkemulige ”udfordringer” for Danmark. Det gælder bl.a. kravene til kreditinsti-tutternes likviditet, begrænsningerne vedrørende deres gearing samt vis-se ændringer af den politiske beslutningsproces, hvor Kommissionen fårdelegeret gennemførelsesbeføjelser.

Revision af EU’s regler om kapitaldækningI. BaggrundIfølge tal fra IMF tabte europæiske banker og kreditinstitutter tæt på1 trillioneuro som følge af finanskrisen i perioden 2007 til 2010, hvilket svarer til 8 pct.af EU’s samlede BNP. I forlængelse af denne krise har Kommissionen den20. juli 2011 fremlagt et udspil, som skal stramme likviditets- og kapitaldæk-ningsreglerne for finansielle virksomheder i EU. Initiativet skal skabe en mererobust og modstandsdygtig finansiel sektor, som kan genvinde markedernestillid.Udspillet består af et forordningsforslag og et direktivforslag og er et af delovgivningsinitiativer fra 2011, som Folketingets Europaudvalg har udvalgt fraKommissionens arbejdsprogram med henblik på at undersøge, om det over-12holder nærhedsprincippet , da det vurderes som politisk væsentligt . Folketin-get skal have afsluttet sit nærhedstjek af direktivforslaget senest den 24. ok-tober 2011, mens det stadig ikke vides, hvornår fristen er for forordningsfor-3slaget, da det endnu ikke foreligger i alle sprogversioner .Regeringen forventer, at der kan opnås politisk enighed om de to lovgivnings-forslag i Økofinrådet under dansk formandskab i løbet af foråret 2012. Forsla-get skal dog også forhandles med Europa-Parlamentet, hvis tilslutning er4påkrævet .Der er tale om en meget høj prioritet for det kommende danske EU-formandskab.Formålet med Kommissionens udspil er at styrke EU-landenes finansiellesektor i kølvandet på den seneste tids finanskrise. Det skal bl.a. ske ved atgennemføre de såkaldte Basel III-retningslinjer i den fælles EU-lovgivning.Basel III, som blev indgået i G20-regi i december 2010, indeholder en rækkeinternationale standarder for styrket regulering af kapitalkrav til kreditinstitut-

Den samlede liste over forslag udtaget til nærhedskontrol i 2011 findes i EU-note E 29 af 31.januar 2011.2Proceduren for nærhedskontrollen er beskrevet i Europaudvalgets beretning af 9. april 2010 omFolketingets behandling af EU-sager i forbindelse med kontrollen af nærhedsprincippet i EU.3Folketinget har ifølge traktaten alt 8 uger til at behandle forslaget fra det foreligger på alle EU-sprog. På grund af sommerferien i august i Kommissionen tælles denne måned dog ikke med iberegningen af de otte uger. Fristen for direktivforslaget ligger derfor den 24. oktober, idet detforelå i alle sprogudgaver den 29. juli 2011. Fristen for behandlingen af forordningsforslaget erderimod stadig ukendt, idet oversættelsen af det omfattende forslag endnu ikke foreligger i allesprogversioner.4Forslaget vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet i fællesskab efter den såkaldt almindeligelovgivningsprocedure i TEUF art. 294. Rådet træffer her afgørelse med kvalificeret flertal.

De ændringer af EU’s kapitaldækningsregler, som har relation til Basel III-aftalen indgår alle i forordningsforslaget med undtagelse af bestemmelserneom kapitalbuffere, som findes i direktivforslaget.Hovedvægten i denne note vil derfor blive lagt på forordningsforslaget.Behandlingen af de to forslag er gået i gang i både Rådet og Europa-Parlamentet.I Rådet blev de diskuteret første gang på arbejdsgruppeniveau den 29. sep-tember 2011, og yderligere møder er planlagt på teknisk niveau i løbet afoktober.I Europa-Parlamentet er der taget hul på behandlingen af de to forslag i detsØkonomiudvalg, som havde en indledende drøftelse den 26. september, hvorøstrigeren Othmar Karas fra PPE-gruppen blev udpeget som ordfører forParlamentets betænkning. Første udkast til betænkning ventes behandlet iudvalget den 23. januar 2012, mens vedtagelsen af betænkningen ventes atske i udvalget i april 2012.

II. Forslaget til forordningForslaget til forordning indeholder bl.a. regler om følgende spørgsmål:-Likviditetsstyring: Banker og kreditinstitutter skal blive bedre til at sty-re deres likviditetsberedskab i et stresset scenarie. Der indføres der-for en30 dages likviditetsregel(Liquidity Coverage Ratio, LCR),som fra 2015 fastsætter bankernes likviditetsberedskab på 30 dagessigt. Reglen fastsætter en standard for, hvor stor en likviditetsstødpu-de det enkelte institut skal have for at kunne modstå effekterne af enmarkant finansiel krise i 30 dage. Hertil kommer, at Kommissionen i

2018 efter en observationsperiode kan foreslå en1- års likviditets-regel om stabil finansiering(Net Stable Funding Ratio, NSFR), somgiver en oversigt over likviditeten i et 1-årigt perspektiv.Kapitalkrav: Kapitalkravene til banker og kreditinstitutter strammes opmed forslaget, så de skal have større kapital, som skal være af enbedre kvalitet. Man hæver bl.a. kravet til beholdningen af egentligkernekapital (Common Equity Tier 1- CET 1) fra 2 pct. til 4,5 pct. afbankens risikovægtede aktiver. Derudover skal kernekapitalen (TIER1) udgøre minimum 6 pct. af de risikovægtede aktiver mod 4 pct. idag.Begrænset gearing: Der indføres en begrænsning på bankernes ogkreditinstitutternes gearing, hvilket vil sige forholdet mellem deres ka-pitalberedskab og omfanget af deres forretningsaktivitet.Modpartskreditrisiko: bankerne skal have mere kapital, hvis de hand-ler med komplekse finansielle produkter som derivater og tilskyndestil at cleare ”over-the-counter derivater” (OTC) via centrale modparter(CCP’er). Over the counter derivater er derivater, som i dag handlesbilateralt uden at gå igennem en central modpart.Fælles regler: de nye EU-regler vedtages som et harmoniseret regel-sæt i en forordning, som skal sikre, at EU-landene anvender Basel IIIreglerne ensartet.

LikviditetsstyringForslaget sigter som sagt på at forbedre likviditetsberedskabet hos EU-landenes banker og kreditinstitutter i forhold til at kunne håndtere fremtidigekriser.Det sker bl.a. ved, at der indføres to likviditetsregler, som skærper kravene tilbanksektorens likviditet på henholdsvis kort og længere sigt:--en 30-dages likviditetsregel (Liquidity Coverage Ratio, LCR), som gø-res bindende fra 2015en 1-års likviditetsregel om stabil finansiering (Net Stable Funding Ra-tio NSFR), som kan indføres fra 2018.

30-dages likviditetsreglenskal sikre, at kreditinstitutterne har et tilstrække-ligt stort likviditetsberedskab til, at de kan klare de forventede nettobetalinger30 dage frem under intensivt likviditetsstress.Ifølge Kommissionens forslag må bankerne, når de skal opgøre deres likvidi-tetsberedskab, medregne kontanter og indskud i Nationalbanken samt andrelikvide og sikre aktiver såsom statsobligationer (niveau 1). Disse aktiver kanindgå i opgørelsen i ubegrænset omfang og med fuld markedsværdi.4/12

Bankerne kan dog også medregne andre aktiver, når de skal opgøre dereslikviditet, men de må højest udgøre 40 pct. af likviditetsberedskabet og kunmed 85 pct. af deres markedsværdi (niveau 2). I Basel III bliver realkreditobli-gationer betragtet som aktiver i denne kategori.Kommissionen lægger op til, at den europæiske banktilsynsmyndighed (Euro-pean Banking Authority) skal fastlægge indregning i de forskellige niveauer(niveau 1 og 2) ud fra en række strenge likviditetskriterier. Det drejer sig bl.a.om aktiviteternes handelsvolumen, prisgennemsigtighed, kreditkvalitet, histo-riske prisstabilitet, mv. Det betyder, at danske realkreditobligationer muligvisvil kunne indplaceres i niveau 1, hvis de altså opfylder de strenge likviditets-krav.30-dagesreglen bliver først bindende fra 2015. Tiden frem til da skal bruges tilat teste et sæt likviditetskriterier, som kan anvendes til at skelne mellem ban-kernes forskellige aktiver og deres likviditet. I perioden frem til 2015 skal ban-kerne selv opdele aktiviteterne i niveau 1 og 2 efter disse kriterier.Endelig forbyder Kommissionens forslag, at kreditinstitutter medregner deresbeholdning af egne obligationer, når de skal opgøre deres likviditet.1-års likviditetsreglenom ”stabilfinansiering”skal give banker og kreditin-stitutter et mere langsigtet overblik over deres likviditet.Kravet om stabil finansiering holder bankernes likviditetsbehov op mod dereslikviditetskilder (aktiebeholdning, egenkapital, lån med opsigelsesvarsel) ogskal tilskynde dem til i højere grad at benytte sig af mellem- og langsigtetfinansiering af deres aktiver og aktiviteter.Kommissionens forslag indeholder ikke noget konkret bud på, hvordan 1-årsreglen skal udformes. Den beslutning skal først træffes i 2018 efter en8observationsperiode .I Basel III-anbefalingerne (og i en tidligere udgave af Kommissionens forslag)var der lagt op til, at realkreditinstitutters disponible stabile finansiering til en-hver tid skulle være størreendrealkreditinstituttets nødvendige mængde afstabil finansiering. En sådan definition ville indebære en usikker fremtid fordanskerentetilpasningslån,som finansieres gennem F1-obligationer meden kort løbetid, idetstabil finansieringdefineres i forslaget som finansieringmed enrestløbetid på mindst et år.

KapitalkravForslaget strammer også op om kapitalkravene til kreditinstitutterne, så debedre kan modstå fremtidige chok. Kreditinstitutterne skal havestørre kapi-tal,og den skal være af enbedre kvalitet.Det sker bl.a. ved, at man hæver kravet til beholdningen af egentlig kerneka-pital fra 2 pct. til 4,5 pct. af bankens risikovægtede aktiver. Derudover skalkernekapitalen udgøre minimum 6 pct. af de risikovægtede aktiver mod 4 pct.i dag.Hertil kommer, at definitionen af den kapital, der kan medregnes som kerne-kapital strammes op, ligesom der foretages stramninger af opgørelsen afrisikobaserede aktiver. Kreditinstitutternes kapital skal være af høj kvalitet.Kapital, som ikke opfylder forordningens kriterier, skal udfases fra 2013 overen 10-årig periode.

Basiskapitalbestår af tre elementer:egentlig kernekapital, hybridkernekapitalogsupplerende kapital.1.Egentlig kernekapitaler kreditinstituttets aktiekapital ogreserver (Overført overskud). Denne type kapital ansesfor kapital af højeste kvalitet, som anvendes først til atdække konkurser. Denne benævnes CET 1.2.Hybrid kernekapitaler kreditinstituttetshybride kerne-kapitalog består af et lån, som f.eks. ikke må have be-grænset løbetid. Samlet udgør egentlig kernekapital oghybrid kernekapital et instituts kernekapital. Denne be-nævnes TIER 1.3.Supplerende kapitaler også lån, som et kreditinstitutkan optage, men kriterierne er mindre restriktive end forhybrid kernekapital. F.eks. kan supplerende kapital havefast løbetid. Denne benævnes TIER 2.

Kommissionen nævner i forslaget 3 pct. som enmuliggrænseværdi for et9kreditinstituts gearingsratio .Ifølge forslaget skal de finansielle virksomheder indberette deres gearingsra-tio til myndighederne i en prøveperiode fra 2013 frem til udgangen af 2017.Kommissionen skal så til den tid, på baggrund af erfaringerne fra denne peri-ode, udarbejde et sæt anbefalinger om muligheden for at fastlægge en fastgearingsratio, som bankerne skal holde sig indenfor.ModpartskreditrisikoKommissionens forslag strammer også kapitalkravene til banker og kreditinsti-tutter i forbindelse med den modpartskreditrisiko, som bl.a. opstår ved handelmed komplekse finansielle produkter som OTC-derivater (”over-the-counter-derivater”).Med forslaget tilskyndes bankerne ligeledes til at gå fra bilaterale clearinger afstandardiserede OTC-derivat-kontrakter til clearing gennem ”centrale modpar-ter” (CCP’er).Fælles reglerEndelig foreslår Kommissionen, at de ovennævnte kapitaldækningsreglervedtages som et harmoniseret regelsæt i enforordning(”aSingle RuleBook”), der skal sikre, at EU-landene anvender Basel III reglerne ensartet.Kommissionen mener, at finanskrisen har vist faren ved at have forskelligenationale regler. Det nuværendedirektivhar ifølge Kommissionen betydet, atder er opstået et kludetæppe af nationale regler, som skaber retlig usikkerhedog øget byrderne på kreditinstitutter, som arbejder på tværs af landegrænser-ne på det indre marked.Målet er, at mere ensartede regler skal skabe en mere effektiv banksektor,når den ikke længere skal forholde sig til 27 forskellige regelsæt.

2,5 pct. af bankens risikovægtede poster samt oven i denne 2)enkonjunkturudjævnende buffer,der fastsættes kvartalsvis af de nati-onale myndigheder, og som udgangspunkt kan variere imellem 0 og2,5 pct. af bankens risikovægtede aktiver.Bedre ledelse: kravene til god virksomhedsledelse skærpes, og derindføres nye regler, som kan forbedre bestyrelsernes risikoovervåg-ning samt sikre en mere effektiv overvågning af risikostyringen fra til-synsmyndighedernes side.Sanktioner: tilsynsmyndighederne skal kunne anvende sanktioner,som er afskrækkende, effektive og rimelige – såsom administrativebøder på op til 10 pct. af instituttets årlige omsætning eller midlertidi-ge forbud rettet mod medlemmerne af et instituts ledelsesorgan.Bedre tilsyn: en stærkere tilsynsordning med krav om årlige tilsyns-programmer, som udarbejdes på baggrund af en risikovurderingMindsket afhængighed for kreditinstitutter af eksterne kreditvurderin-ger.

KapitalbuffereIfølge Kommissionens forslag til direktiv skal kreditinstitutterne som noget nytopbygge en ekstra reservekapital ud over minimumskravet til egenkapitalen,så de har noget at stå imod med i dårlige tider.Denne reservekapital skal bestå af to typer af kapitalbuffere.1) en fastkapitalbevaringsbuffer,som er den samme for alle banker i EU,og som udgør en fast størrelse på 2,5 pct. af bankens risikovægtede aktiver2) en variabel”konjunkturudjævnende” eller ”modcyklisk” buffer,somfastsættes kvartalsvis af denationale myndigheder,og som udgangspunktkan variere imellem 0 og 2,5 pct. af bankens risikovægtede aktiver.De nationale myndigheder kan pålægge kreditinstitutterne den konjunkturud-jævnende buffer i perioder, hvor der er heftig udlånsaktivitet og risiko for, atder skabes nye kreditbobler - som det senest blev set under finanskrisen. Denfaste buffer skal etableres ved, at kreditinstitutterne holder igen med at udbe-tale udbytte, indtil bufferen er blevet opbygget.Begge buffere skal bestå af egentlig kernekapital og indfases i perioden 2016til 2018.Øvrige emnerUdover kravene om ”kapitalbuffere” indeholder Kommissionens direktivforslagogså en række andre vigtige elementer, som bl.a. skalstyrke ledelsenindenfor banksektoren samttilsynet med branchen.Endelig skal forslaget gøre

det muligt for myndighederne at anvende hensigtsmæssige administrativesanktioner og foranstaltningermod kreditinstitutter, som ikke overholderbanklovgivningen.De nye krav tilgod virksomhedsledelseskal forbedre risikostyringen i kredit-institutterne. Forslaget introducerer principper og standarder for god ledelse,som bl.a. vedrører sammensætningen af bestyrelser, deres funktion og deresrolle i overvågningen af risikostyringen. F.eks. skal kreditinstitutternes ledelsehave ansvar for den overordnede risikostrategi – bistået af et særskilt risiko-udvalg, som forbereder ledelsens beslutninger.Forslaget sigter på at fremme diversiteten i sammensætningen af kreditinsti-tutternes bestyrelser – herunder fordelingen mellem mænd og kvinder. For-slaget indeholder dog ikke noget kvantitativt krav til den kønsmæssige sam-mensætning af bestyrelser.Ogsåtilsynet med branchenskal strammes op. Forslaget sigter her på atstyrke tilsynet gennem et krav om årlige tilsynsprogrammer, som udarbejdespå grundlag af en risikovurdering for alle kreditinstitutter under tilsyn, en udvi-det og mere systematisk anvendelse af tilsynsinspektioner på stedet, meresolide standarder samt mere indgribende og fremadrettede tilsynsvurderinger.Det egentlige tilsyn med finansielle virksomheder skal fortsat varetages afmedlemsstaternes myndigheder. Men den europæiske banktilsynsmyndighed(EBA) kan udarbejde udkast til bindende tekniske standarder, der så vedtagesendeligt af Kommissionen.Endelig skal tilsynsmyndighederne kunneanvende sanktioner,som er af-skrækkende, effektive og rimelige – såsom administrative bøder på op til 10pct. af instituttets årlige omsætning eller midlertidige forbud rettet mod med-lemmerne af et instituts ledelsesorgan. Kommissionen foreslår, at det maksi-male niveau for administrative bøder skal overstige virksomhedens fordel vedovertrædelsen.

Den tidligere regering arbejdede derfor også intensivt på at påvirke udform-ningen af Kommissionens udspil allerede, inden det blev fremsat i slutningenaf juli.Bl.a. arbejdede den tidligere regering for, at danske realkreditobligationer blevligestillet med danske statsobligationer i de nye likviditetsregler, idet realkre-ditobligationerne i et tidligere (ikke offentliggjort) udspil fra Kommissionen blev11betragtet som mindre likvide .EU-Kommissionen har i sit forslag af 20. juli 2011 lyttet til bemærkningerne fradansk side og lægger op til, at30-dages likviditetsreglenførst skal formule-res i løbet af en observationsperiode frem til 2015. Tiden frem til da skal såbruges til at teste et sæt kvalitetskriterier, som kan anvendes til at indplacerebankernes forskellige aktiver efter deres likviditet. Det var her forventningenfra den tidligere regerings side, at danske realkreditobligationer vil kunne op-fylde disse kriterier og dermed kunne indgå fuldt i opgørelsen af kreditinstitut-ternes likviditet.Tidligere Økonomi- og erhvervsminister, Brian Mikkelsen, udtrykte derfor ogsåtilfredshed med Kommissionens udspil i forbindelse med dets fremsættelseden 20. juli.Den tidligere regering fandt dog fortsat, at Kommissionens forslag indeholderen række ”udfordringer”. Det gælder bl.a. kravene til kreditinstitutternes likvidi-tet, begrænsningerne vedrørende deres gearing samt visse ændringer af denpolitiske beslutningsproces, hvor Kommissionen får delegeret gennemførel-12sesbeføjelser .Stadig plads til forbedringForslaget har også afstedkommet en hel del kritik fra branchen i Danmark.Bl.a. mener Realkreditrådet trods forbedringerne i Kommissionens forslag, atder fortsat skal kæmpes for det danske realkreditsystem.Realkreditrådet vurderer, at Kommissionens forslag til likviditetsregler giverbegrundet håb om, at danske realkreditobligationer vil opnå en placering pålige fod med danske statsobligationer, når banker og kreditinstitutterne skalopgøre deres likviditet.Til gengæld er Realkreditrådet ikke tilfreds med, at forslaget fortsat ikke tilla-der, at kreditinstitutterne kan medregne egne udstedte realkreditobligationer ilikviditetsopgørelsen.

V. Overholder forslaget nærhedsprincippet?Det centrale spørgsmål, som Folketinget skal vurdere i forbindelse med sit13nærhedstjek af de to forslag, er om de overholder nærhedsprincippet .Det vil sige, kan man i tilstrækkelig grad gennem national lovgivning realisereforslagets mål om at sikre øgede kapital- og likviditetskrav til banker og real-kreditinstitutter, som kan gøre dem mere robuste og modstandsdygtige overfor fremtidige finansielle kriser? Eller er der på grund af forslagenes omfangeller virkninger behov for fælles EU-regler for at nå målene?Folketingets behandling af de to forslag er endnu ikke påbegyndt, idet manstadig afventer regeringens grund- og nærhedsnotater om forslagene.Behandlingen i de øvrige EU-landeForslaget til nye kapitaldækningsregler ventes behandlet i en række af deandre nationale parlamenter.Forordningsforslaget,som endnu ikke foreligger i alle sprogversioner, erdog endnu ikke sat på dagsordenen så mange steder. Det gælder så vidtvides kun i den svenske Rigsdag, hvor forslaget er henvist til dets finansud-valg, det belgiske parlament samt parlamenterne i Finland og Tjekkiet.Lidt flere parlamenter har indledt deres behandling afdirektivforslaget,somforeligger på alle sprog. Det gælder bl.a. parlamenterne i Sverige, Finland,Holland, Østrig, Tyskland, Polen, Portugal, Rumænien, Slovakiet og Spanien,men også flere andre parlamenter ventes at kigge nærmere på forslagene.Længst fremme er behandlingen af direktivforslaget i det svenske parlament,hvor dets finansudvalg behandlede det den 22. september. Forslaget er satpå dagsordenen igen på finansudvalgets møde den18. oktober. Det sker påbaggrund af en udtalelse fraden svenske regering, som finder direktivfor-slaget i strid med nærhedsprincippetaf bl.a. nedenstående grunde.Forslaget indeholder bestemmelser vedrørende niveauet for, hvor meget mi-nimumkapital en institution skal ligge inde med på et givet tidspunkt. Ifølgeden svenske regering giver det problemer, at reglerne foreslås som absoluttekrav, som vil forhindre en medlemsstat i at have højere minimumstandarder.