PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Uddannelsesudvalget 2010-11 (1. samling)
KOM (2011) 0018 Bilag 1
Offentligt

Afdelingen for videregående

uddannelser og internationalt

samarbejde

Frederiksholms Kanal 26

1220 København K

Tlf. 3392 5600

Fax 3392 5302

E-mail [email protected]

www.uvm.dk

CVR nr. 20-45-30-44

Grund- og nærhedsnotat: Løsning af problemet med elever, der

forlader skolen for tidligt: Et vigtigt bidrag til dagsordenen for Eu-

ropa 2020 (KOM(2011) 18)

Resumé:

”Løsning af problemet med elever, der forlader skolen for tidligt: Et vig-

tigt bidrag til dagsordenen for Europa 2020” (KOM(2011) 18) er en meddelelse fra

Kommissionen, der har til formål at understøtte Europa 2020-strategiens målsætning

om, at andelen af elever der forlader skolen for tidligt skal reduceres til mindre end 10

procent. Meddelelsen identificerer en række årsager til, at elever forlader skolen for

tidligt. På den baggrund opstiller den en række politikker til bekæmpelse af skolefra-

fald, der opdeles i forebyggende foranstaltninger, indgreb og kompensation. I meddelel-

sen opstilles en række kommende initiativer på EU-niveau, der skal understøtte

medlemsstaternes arbejde med at mindske andelen af elever, der forlader skolen for

tidligt.

1. Baggrund

Europa 2020-strategien for vækst og beskæftigelse i Europa in-

deholder to målsætninger på uddannelsesområdet. Det gælder

målsætningen om, at andelen af elever, der forlader skolen for

tidligt skal reduceres til mindre end 10 procent, og det gælder

målsætningen om, at andelen af 30-34 årige der får en videregå-

ende uddannelse skal være mindst 40 procent. Europa 2020-

strategien blev vedtaget af Det Europæiske Råd den 17. juni

2010.

Løsning af problemet med elever, der forlader skolen for tidligt

blev vedtaget af Europa-Kommissionen den 31. januar 2011 og

forelå på dansk samme dato. I forlængelse af meddelelsen fore-

ligger der et forslag til henstilling om politikker, som skal mind-

ske antallet af elever, der forlader skolen for tidligt (KOM(2011)

19) og et ledsagedokument til forslaget til henstilling fra Europa-

Kommissionen med titlen ” Resumé af konsekvensanalysen”

(SEK(2011) 98). Desuden foreligger der på engelsk et arbejdsdo-

25. februar 2011

Sags nr.:

024.05J.251

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kument fra Kommissionens tjenestegrene, der en konsekvens-

analyse, som er medfølgende til forslaget til en henstilling

(SEC(2011) 97).

2. Formål og indhold

Formålet med meddelelsen er ifølge Europa-Kommissionen at

analysere virkningen af skolefrafald for den enkelte, samfundet

og økonomien. Deres gøres rede for årsagerne hertil, og medde-

lelsen giver et overblik over eksisterende og kommende foran-

staltninger på EU-niveau til løsning af problemet.

a. Skolefrafald er en hindring for intelligent, bæredyg-

tig og inklusiv vækst

Det Europæiske Råd har vedtaget en målsætning om, at

mindske andelen af elever, der forlader skolen tidligt, til

mindre end 10 procent. Målsætningen understøtter Eu-

ropa 2020-strategiens overordnede ambition om, at skabe

intelligent og inklusiv vækst. En forbedring af elevernes

kvalifikationsniveauer skal skabe intelligent vækst, og en

afhjælpning af risikofaktorerne ved arbejdsløshed og fat-

tigdom skal skabe inklusiv vækst. En reduktion af ande-

len af elever der forlader skolen tidligt kan bidrage til nå

en fælles beskæftigelsesfrekvens i Europa på 75 procent

samtidig med, at det kan bidrage til at løfte folk ud af fat-

tigdom. I 2009 forlod 14,4 procent af alle unge mellem

18 og 24 år uddannelsessystemet på folkeskoleniveau el-

ler lavere. Selvom den gennemsnitlige andel af elever, der

forlader skolen for tidligt i Europa, er faldet med 3,2 pro-

centpoint siden 2000, så er andelen der forlader skolen

tidligt stadig for stor. Skolefrafald udgør et tab af mulig-

heder for den enkelte og et spild af socialt og økonomisk

potentiale for EU som helhed. En mindskelse af den

gennemsnitlige andel af elever, der forlader skolen tidligt

med blot et procentpoint ville hvert år give den europæi-

ske økonomi hen ved en halv million ekstra kvalificerede

potentielle unge ansatte.

b. Skolefrafald skyldes en blanding af individuelle, ud-

dannelsesmæssige og socioøkonomiske årsager

Årsagerne til for tidligt skolefrafald kan være meget indi-

viduelle, men der er alligevel en række gentagne kende-

tegn. Skolefrafald hænger ofte sammen med sociale pro-

blemer og lav uddannelse hos for eksempel forældre.

Skolefrafald rammer derfor oftest grupper med en dårli-

gere socioøkonomisk baggrund og sårbare grupper. Sko-

lefrafald er en proces, som oftest starter, når eleven i

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

grundskolen opnår dårlige erfaringer med skolenederlag

og fremmedgørelse overfor skolen. Ofte giver uddannel-

sessystemerne ikke tilstrækkelig støtte til sårbare elever,

der oplever vanskeligheder. Det er vigtig at være op-

mærksom på ligestillingsaspektet i skolefrafald, idet flere

drenge end piger forlader skolen for tidligt. Ifølge Euro-

pa-Kommissionen er det kun få medlemsstater, som føl-

ger en konsekvent og sammenhængende strategi til mind-

skelse af skolefrafald. Mange initiativer rettet mod for tid-

ligt skolefrafald hænger ikke i tilstrækkelig grad sammen

med andre politikker, der henvender sig til unge.

c. Man kan forebygge, at elever forlader skolen for tid-

ligt, ved systematisk anvendelse af evidensbaserede

politikker

Politikker til bekæmpelse af skolefrafald bør fokusere på

forebyggende foranstaltninger, indgreb og kompensation.

Forebyggende foranstaltninger er rettet mod at undgå, at

der opstår forhold, som kan føre til at elever forlader

skolen for tidligt. Det omfatter øget adgang til og delta-

gelse i førskoleundervisning og børnepasningsordninger

af høj kvalitet. Det omfatter også en aktiv integrationspo-

litik med fokus på at forbedre den sociale, etniske og kul-

turelle sammensætning i skoler.

Indgreb retter sig mod vanskeligheder der opstår på et

tidligt tidspunkt, og søger at hindre disse i at føre til, at

elever forlader skolen for tidligt. Indgreb kan både foku-

sere på hele uddannelsesinstitutionen eller på den enkelte

elev, som har risiko for at afbryde sin uddannelse.

Kompensationsforanstaltninger giver mulighed for ud-

dannelse til dem, som har forladt skolen for tidligt. Det

kan være finansiel støtte eller andre former for støtte.

Målet er at give de unge en ny chance for at starte igen i

det almindelige uddannelsessystem.

Ifølge Europa-Kommissionen mangler der sammenhæng mellem

de initiativer og projekter, der gennemføres for at mindske skole-

frafald. Det vigtigste krav er derfor, at der sker et skifte fra gen-

nemførelsen af enkeltforanstaltninger til indførelse af en sam-

menhængende politik til mindskelse af skolefrafald. Samtidig bør

politikkerne til bekæmpelse af skolefrafald have tværsektoriel ka-

rakter, der udover uddannelse også omfatter familier, sundhed,

ungdom, lokalsamfund og beskæftigelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Samarbejde på EU-niveau giver en merværdi ved at mind-

ske skolefrafald

Som en del af Europa 2020-strategien skal medlemsstaterne fast-

sætte nationale mål for reduceringen af andelen af elever, der for-

lader skolen for tidligt. Skolefrafald vil blive taget op indenfor

rammerne af medlemsstaternes nationale reformprogrammer.

Strategirammen for det europæiske samarbejde på uddannelses-

området indtil 2020 understøtter ligeledes gennemførelsen af po-

litikker, der skal reducere for tidligt skolefrafald. Til at understøt-

te medlemsstaterne politikker til reducering af antallet af unge,

der forlader skolen foreslår Europa-Kommissionen en række

foranstaltninger og redskaber:

En henstilling fra Rådet om politikker til mindskelse af antallet af

unge, der forlader skolen for tidligt, skal fastlægge en fælles euro-

pæisk ramme, der blandt andet kan danne udgangspunkt for, at

medlemsstaterne vedtager sammenhængende nationale strategier

senest i 2012 i overensstemmelse med deres nationale mål. Eu-

ropa-Kommissionen vil i 2011 fremlægge en meddelelse om før-

skoleundervisning og børnepasningsordninger, ligesom den vil

fremlægge en meddelelse om en ny europæisk dagsorden for in-

tegration. Europa-Kommissionen vil i 2011 foreslå en bench-

mark, der viser unges beskæftigelsesevne. Samtidig skal pro-

grammet livslang læring og programmerne i forbindelse med

forskning og innovation bruges mere innovativt for at støtte ek-

sperimenter og innovative tiltag til mindskelse af skolefrafald. De

europæiske strukturfonde kan også udgøre vigtige kilder til finan-

siering af nationale og regionale tiltag til mindskelse af skolefra-

fald.

3. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig.

4. Nærhedsprincippet

Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.

5. Gældende dansk ret

Forslaget har i sig selv ingen konsekvenser for gældende dansk

ret.

6. Konsekvenser

Meddelelsen har ingen konsekvenser i sig selv. Initiativerne

nævnt i meddelelsen vil blive præsenteret af Kommissionen og

drøftet af medlemsstaterne i 2011.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

7. Høring

Grund- og nærhedsnotatet blev sendt i skriftlig høring i EU-

specialudvalget for uddannelse den 16. februar 2011. Følgende

bemærkninger blev modtaget:

AOF Danmark (AOF): ”AOF deler kommissionens opfattelse

af, at der bør gøres en særlig indsats for at mindske andelen af

elever, der dropper ud af grundskolen. Vi er også enige i, at man-

gelfuld grundskoleuddannelse har konsekvenser for såvel den

enkeltes livs- og levevilkår som for samfundet.

Det er dog vores opfattelse, at grundnotatet i for høj grad foku-

serer på at tilpasse eleverne til skolen, og kun i mindre omfang

forholder sig til, hvorledes skolen kan tilpasse sig til eleverne.

Vi er enige i, at det er væsentligt, at hvert enkelt land har en

sammenhængende politik på mindskelse af skolefrafald, herunder

om man kan imødekomme den gruppe af elever, der ikke profi-

terer af den formelle grundskole gennem nogle alternativer.”

Dansk Arbejdsgiverforening (DA): ”En forudsætning for at fort-

sætte i uddannelse efter folkeskolen er, at unge har erhvervet sig

de nødvendige basale kompetencer inden for bl.a. læsning, ma-

tematik og naturfag fra folkeskolen. Regeringen har et mål om, at

folkeskolen skal være i top 5 internationalt, men desværre viste

PISA-2009, at udviklingen ikke går den rigtige vej. Det har nega-

tive konsekvenser i forhold til at styrke den danske vækst i frem-

tiden. Det er derfor afgørende, at der er et politisk fokus på, at

kommunerne lever op til deres ansvar på folkeskoleområdet, så-

dan som det er specificeret i formålsparagraffen i folkeskolelo-

ven. I den forbindelse er det afgørende, at kommunerne sikrer, at

børn, der forlader folkeskolen før tid, kommer tilbage til folke-

skolen og følger undervisningen.

En vigtig forudsætning for at virksomheder vælger, at producere

i Danmark er adgangen til kompetente medarbejdere på et højere

niveau end i dag. Manglende kvalifikationer fra folkeskolen har

stor betydning for frafaldet på ungdomsuddannelserne. Frafaldet

præger især erhvervsuddannelserne. Det er derfor afgørende vig-

tigt, at kommunerne fastholdes på deres ansvar for at vurdere

uddannelsesparatheden hos unge, der forlader folkeskolen.

DA mener dog ikke, at det er tilstrækkeligt, at de unge vurderes

til at være uddannelsesparate i forhold til enten en erhvervsud-

dannelse eller en gymnasial uddannelse. Der er simpelthen for

stor spredning på, hvilke forudsætninger de unge skal besidde på

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

de forskellige erhvervsuddannelser til at sikre, at de unge er ud-

dannelsesparate ved start på uddannelsen.

DA foreslår derfor, at kommunernes vurdering af uddannelses-

parathed målrettes mod bestemte uddannelser. Det vil samtidigt

være med til at sikre, at en ung ikke oplever et nederlag ved at

starte på en uddannelse, som vedkommende reelt ikke er uddan-

nelsesparat til. Det vil også gøre det muligt at fastholde en høj

kvalitet på uddannelserne.

Det er afgørende, at kommunerne sikrer, at unge, der ikke forla-

der folkeskolen som uddannelsesparate, bliver uddannelsesparate

inden de starter på en ungdomsuddannelse. I den forbindelse

finder DA, at det er afgørende, at kommunerne har et klart an-

svar for at sikre, at de unge bliver uddannelsesparate eller parate

til et job. Kommunerne har en klar forpligtelse til at anvende de

eksisterende tilbud i overgangen fra folkeskole til ungdomsud-

dannelse, så som f.eks. 10. klasse, produktionsskolerne eller stille

relevante tilbud til rådighed.

DA er enig i vigtigheden af, at indsatsen iværksættes og koordi-

neres på tværs af relevante myndigheder/forvaltning. Det er der-

for afgørende vigtigt, at kommunerne arbejder på tværs af for-

valtninger/myndigheder på at sikre denne indsats. Til at gøre

indsatsen mere gennemsigtig er det afgørende, at der er data og

statistik til rådighed på tværs af kommunale forvaltninger, så alle,

både kommuner og politikere nationalt, har et overblik over, om

alle unge er i gang med en uddannelse, i job eller deltager i tilbud,

der gør den unge uddannelsesparat.”

Danske Lærerorganisationer International (DLI): ”DLI hilser ini-

tiativet og meddelelsen om reducering af skolefrafald velkom-

ment. DLI er positiv overfor etableringen af et europæisk samar-

bejde på området. Skolefrafaldet er alt for stort i de fleste EU-

medlemslande, og på denne baggrund kan DLI tilslutte sig den

overordnede strategi og venter med konkret stillingtagen til de

enkelte initiativer, når de foreligger. DLI kan tilslutte sig, at der

udarbejdes en fælles europæisk referenceramme for politikker

målrettet mod at mindske skolefrafald. DLI finder det relevant,

at der foretages undersøgelser af årsagerne til fravær i de enkelte

medlemslande med henblik på at få et mere nuanceret bilede.

Dokumentation og forebyggelse:

DLI stiller sig afvisende overfor EU-Kommissionens forslag om

at udvikle et benchmark for unges beskæftigelsesevne. Et

benchmark kan efter DLI’s opfattelse ikke afhjælpe skolefrafald.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

En sådan tilgang er for overfladisk. Skal dette meget komplicere-

de og mangefacetterede problem løses, vil det kræve dataindsam-

ling og analyse på forskningsniveau. DLI kan derfor tilslutte sig

meddelelsen anbefaling om udvikling af evidensbaserede politik-

ker, men DLI understreger, at indsamling og dokumentation ikke

må blive en administrativ og bureaukratisk byrde for uddannel-

sesinstitutionerne. Dette gælder også for Kommissionens anbefa-

ling om at iværksætte ”early warning”, der kan være et redskab til

at opdage risikofaktorer, der kan lede til skolefrafald, i tide. DLI

anbefaler, at et system, der kan identificere problemer tidligt, skal

være nemt at administrere og brugbart for dem, der til dagligt ar-

bejder med børn og unge, der er i risikozonen.

De konkrete råd om skolernes indsats er i god overensstemmelse

med mange af de tiltag, der gøres på skoler i Danmark, men det

ændrer ikke ved, at landenes social-, uddannelses- og beskæftigel-

ses-politik har større betydning end de former for incitamenter,

der gennemføres i flere lande for tiden.

Førskoleundervisning og erhvervsuddannelse:

DLI kan konstatere, at EU-Kommissionen fremhæver deltagelse

i førskoleundervisning som et vigtigt indsatsområde for at fore-

bygge skolefrafald. DLI vil gerne fastholde, at førskoletilbud skal

være tilpasset aldersgruppens behov med stort fokus på samspil

mellem læring og omsorg, og med højt kvalificeret personale,

som har uddannet sig specielt til den yngste aldersgruppe. I den-

ne sammenhæng henviser DLI til anbefalingerne i Kommissio-

nens meddelelse ”Early Childhood Education and Care: Provi-

ding all our children with the best start for the world of tomor-

row”.

DLI konstaterer, at de positive erfaringer med vekseluddannelse

eller elementer af praktik- og lærlingeforløb, som det er tilfældet i

Danmark, bliver fremhævet i Kommissionens meddelelse.

De erhvervsfaglige uddannelser bliver af Kommissionen frem-

hævet for at have potentiale til at forebygge skolefrafald. DLI

bakker op om, at der også skal sættes ind på erhvervsuddannel-

serne for at nedbringe skolefrafald. Men problemerne med skole-

frafald starter meget tidligere end i erhvervsuddannelserne. Er-

hvervsuddannelserne og førskoletilbud kan ikke alene løfte den-

ne opgave, og DLI understreger vigtigheden af en bred strategi,

hvis indsatsen skal have en effekt. I denne sammenhæng skal det

understreges, at tendensen til at fjerne de almene elementer i er-

hvervsuddannelserne i et bredere perspektiv er kontraproduktivt

i forhold til at fastholde udsatte unge i et uddannelsesforløb.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Skolefrafald er et fælles ansvar:

DLI anbefaler, at der også i lærernes grunduddannelse og efter-

uddannelse sættes fokus på udsatte børn for at kunne tackle børn

og unge i risikozonen for skolefrafald. At fastholde unge i ud-

dannelse er ikke kun skolens ansvar. EU-Kommissionen anfører,

at gruppen af unge, der dropper ud af skolen for tidligt, ofte har

en svag socioøkonomisk baggrund. Derfor er det et fælles sam-

fundsansvar, at sørge for at de unge får en chance i skolerne.

Gennem årene er der således gennemført flere internationale un-

dersøgelser, der bekræfter de sociale forholds betydning for ud-

dannelsesforløb.

Til sidst vil DLI gerne understrege, at fokus bør rettes mod, at

medlemslandene sikrer og tilbyder alle befolkningsgrupper lige

og nem adgang til offentlige uddannelser. Medlemslandenes soci-

alpolitik skal sikre, at lavindkomstfamilier sikres rimelige livsvil-

kår.”

Kommunernes Landsforening (KL): ”KL støtter tankerne i

Kommissionens meddelelse. KL har igangsat en landsdækkende

diskussion med Nysyn på folkeskolen. Her peger KL på nye veje

i folkeskolens overbygning – nye veje, som har til formål at

fremme de unges motivation og læringslyst. Og målet er netop, at

95 % af hver ungdomsårgang skal gennemføre en ungdomsud-

dannelse. En række kommuner er allerede i gang med nye spæn-

dende overbygningstiltag fx Fredericia. Et formål med dette er at

mindske skolefrafald og medvirke til at nå målet om de 95 % af

unge skal have en ungdomsuddannelse.

Derudover har KL to yderligere kommentarer:

1. KL har følgende kommentarer til grundnotatets afsnit nederst

side 3. Det er ikke nyt for kommunerne, at der skal ske en tvær-

sektoriel og sammenhængende indsats til at reducere frafald i ud-

dannelserne og derfor støtter KL, at dette sættes højt på dagsor-

denen af Europa-Kommissionen. KL er enig med Europa-

Kommissionen i, at der mangler sammenhæng mellem de initia-

tiver og projekter, der gennemføres for at mindske skolefrafald.

Fra KL’s synspunkt er en af udfordringerne i Danmark, at det

p.t. er, både kommunerne (KL) og regionerne og staten (integra-

tions-, undervisnings- og beskæftigelsesministeriet), som iværk-

sætter tværsektorielle projekter omkring ungeindsatsen uden at

disse udmærkede initiativer er indbyrdes koordineret. Det er

KL’s holdning, at det for kommunerne (som er hovedaktører)

nogle gange skaber forvirring og en indsats, hvor der er en risiko

for, at ressourcerne ikke udnyttes optimalt.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. Et formål med den tidligere Lissabon-strategi og nuværende

EU2020-strategi var, at EU-medlemslandene skulle inspirere hin-

anden og fremhæve de gode eksempler. Derfor vil det være sær-

deles relevant, hvis de gode eksempler om at nedsætte skole fra-

fald fra fx kommuner i andre EU-lande blev fremhævet og syn-

liggjort. KL efterlyser således eksempler på anvendelsesoriente-

rede og konkrete ”best practices”. KL finder, at det vil være op-

lagt, hvis Kommissionen i højere grad end den gør i dag ville stå

for at indsamle disse og formidle disse videre.”

8. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Andre lande forventes at tage positivt imod meddelelsen.

9. Regeringens foreløbige holdning

Overordnet hilser regeringen meddelelsen velkommen. Dog vil

der være behov for at undersøge de enkelte initiativer nærmere,

når disse vil blive forelagt medlemsstaterne i løbet af 2011.

10. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Europa-Kommissionens meddelelse er ikke tidligere forelagt

Folketingets Europaudvalg.