PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2010-11 (1. samling)
KOM (2011) 0327 Bilag 1
Offentligt

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

28. juli 2011

Internationale Kontor

Johan Kristian Legarth

SJ-STD-951JKL

211483

GRUND - OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens grønbog om anvendelse af

lovgivningen om frihedsberøvelse på det strafferetlige område.

KOM(2011) 327

Resumé

Kommissionen har den 14. juni 2011 udsendt grønbogen ”Styrkelse af den

gensidige tillid inden for det europæiske retlige område – en grønbog om

anvendelse af EU-lovgivningen om frihedsberøvelse på det strafferetlige

område”.

Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog i 2009 en resolution om en kø-

replan med henblik på at styrke mistænktes eller tiltaltes proceduremæssi-

ge rettigheder i straffesager. I resolutionen anførte Rådet bl.a., at ufor-

holdsmæssigt lange perioder med varetægtsfængsling kan påvirke det ret-

lige samarbejde mellem medlemsstaterne i negativ retning. Rådet opfor-

drede herefter Kommissionen til at fremlægge en grønbog om varetægts-

fængsling. Med grønbogen om anvendelse af EU-lovgivningen om friheds-

berøvelse på det strafferetlige område efterkommer Kommissionen bl.a.

denne opfordring.

Formålet med grønbogen er at undersøge, i hvilket omfang spørgsmål om

frihedsberøvelse har konsekvenser for den gensidige tillid og dermed den

gensidige anerkendelse og det retlige samarbejde generelt i Den Europæi-

ske Union. I grønbogen rejser Kommissionen således en række spørgsmål

vedrørende varigheden af frihedsberøvelser, forholdene under frihedsbe-

røvelse og alternativer til frihedsberøvelse i medlemsstaterne samt om

EU’s rolle på dette område. Det bemærkes, at i den udstrækning der i for-

længelse af Kommissionens grønbog måtte blive taget initiativ til et EU-

lovgivningsforslag vedrørende frihedsberøvelse på det strafferetlige områ-

de, vil et sådant forslag være omfattet af det danske retsforbehold.

Kommissionen har sendt grønbogen i bred offentlig høring med svarfrist

den 30. november 2011.

EU-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

1. Baggrund

I Stockholm-programmet, der fastlægger de overordnede rammer for sam-

arbejdet om retlige og indre anliggender og udstikker prioriteterne for

samarbejdet på området for 2010-2014, hedder det bl.a.:

”Det Europæiske Råd finder, at der bør gøres en indsats for at

styrke den gensidige tillid og effektivisere princippet om gensidig

anerkendelse i forbindelse med tilbageholdelse. Der bør gøres en

indsats for at udveksle bedste praksis, og gennemførelsen af de

europæiske fængselsbestemmelser, som er godkendt af Europarå-

det, bør støttes. Man kunne også gøre en indsats med hensyn til

spørgsmål som alternativer til fængsel, pilotprojekter vedrørende

frihedsberøvelse og bedste praksis inden for fængselsforvaltning.

Kommissionen opfordres til yderligere overvejelser vedrørende

dette spørgsmål inden for de muligheder, Lissabontraktaten gi-

ver.”

Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog den 30. november 2009 en re-

solution om en køreplan med henblik på at styrke mistænktes eller tiltaltes

proceduremæssige rettigheder i straffesager. Rådet opfordrede i resolutio-

nen Kommissionen til at fremsætte konkrete forslag vedrørende de foran-

staltninger, der er nævnt i køreplanen. Kommissionen har på den baggrund

udarbejdet en pakke af foranstaltninger vedrørende mistænktes og tiltaltes

proceduremæssige rettigheder. Forslagene i pakken, hvoraf endnu ikke alle

er fremsat, dækker retten til tolke- og oversættelsesbistand i straffesager,

retten til information under straffesagen, adgang til advokatbistand, retten

til kommunikation under frihedsberøvelse, beskyttelse af sårbare mistænk-

te og tiltalte personer og adgang til retshjælp.

I resolutionen anførte Rådet endvidere, at ”varigheden af den periode, en

person kan berøves sin frihed, inden vedkommende bliver stillet for en

domstol og under selve retssagen, varierer betragteligt fra medlemsstat til

medlemsstat. Uforholdsmæssigt lange perioder med varetægtsfængsling er

skadelige for den enkelte, kan påvirke det retlige samarbejde mellem med-

lemsstaterne i negativ retning og kendetegner ikke de værdier, som Den

Europæiske Union står for. Passende foranstaltninger i den forbindelse bør

undersøges i en grønbog.” Rådet opfordrede i den forbindelse Kommissio-

nen til at overveje at fremlægge den anførte grønbog.

Grønbogen skal således ses i sammenhæng med pakken om procedure-

mæssige rettigheder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det bemærkes, at såfremt der på et tidspunkt måtte blive taget initiativ til

et EU-lovgivningsforslag om frihedsberøvelse på det strafferetlige område,

vil et sådant forslag i givet fald være omfattet af det danske retsforbehold.

2. Indhold

2.1. Spørgsmål om betydningen af frihedsberøvelse for anvendelsen af in-

strumenter vedrørende gensidig anerkendelse

Kommissionen anfører i grønbogen, at forholdene under frihedsberøvelse

kan have direkte konsekvenser for, om princippet om gensidig anerkendel-

se af retsafgørelser fungerer efter hensigten. Uden gensidig tillid i forhold

til frihedsberøvelser vil de af EU’s retsakter om gensidig anerkendelse, der

vedrører frihedsberøvelse, ikke fungere efter hensigten, da medlemsstater-

ne vil kunne være tilbageholdende med at anerkende og fuldbyrde en afgø-

relse fra en anden medlemsstats myndigheder.

Som konkrete eksempler på retsakter vedrørende gensidig anerkendelse,

der potentielt berøres af spørgsmålet om forholdene under frihedsberøvel-

se, peger Kommissionen på Rådets rammeafgørelser om henholdsvis den

europæiske arrestordre, om overførsel af indsatte, om gensidig anerkendel-

se af alternative sanktioner og prøvetid og om den europæiske kontrolor-

dre.

I forlængelse af grønbogens betragtninger om den betydning, forholdene

under frihedsberøvelse kan have for anvendelsen af instrumenter vedrø-

rende gensidig anerkendelse, ønsker Kommission oplyst, hvilke alternati-

ver (som ikke indebærer frihedsberøvelse) der findes til varetægtsfængs-

ling, om disse alternative foranstaltninger virker og om – og i bekræftende

fald hvordan – der på EU-plan kunne tilskyndes til brug af sådanne alter-

nativer. For så vidt angår alternativer til frihedsberøvelse efter domfældel-

se ønsker Kommissionen oplyst de vigtigste foranstaltninger af denne type

i de enkelte retssystemer, om disse foranstaltninger virker samt om – og i

bekræftende fald hvordan – der på EU-plan kunne til tilskyndes til brug af

sådanne alternative foranstaltninger. Endelig anmoder Kommissionen om

en vurdering af, hvordan forholdene under frihedsberøvelse kan have kon-

sekvenser for, om den europæiske arrestordre og rammeafgørelsen om

overførelse af fængselsindsatte fungerer efter hensigten.

2.2. Spørgsmål vedrørende anvendelsen af varetægtsfængsling

Med henvisning til bl.a. artikel 5, stk. 1, i Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention anfører Kommissionen i grønbogen, at der kun kan fo-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

retages frihedsberøvelse, når det sker i overensstemmelse med forpligtel-

sen til at overholde retten til frihed, som er tæt forbundet med uskyldsfor-

modningen. Kommissionen anfører i forlængelse heraf, at varetægtsfængs-

ling i alle medlemsstaternes retssystemer er en foranstaltning, der har ka-

rakter af en undtagelse, og som kun bør anvendes, når alle andre foran-

staltninger findes at være utilstrækkelige.

Endvidere fremgår det af grønbogen, at der i alle tilfælde bør føres tilsyn

med den varetægtsfængsledes situation, og at der løbende under sagen bør

foretages en prøvelse af, om den varetægtsfængslede kan løslades. Det an-

føres også, at der ved berammelse af sagerne bør gives prioritet til de sa-

ger, hvor tiltalte er frihedsberøvet, ligesom proportionalitetsprincippet in-

debærer, at tvangsforanstaltninger såsom varetægtsfængsling eller alterna-

tiver hertil kun anvendes, når det er absolut nødvendigt og da kun så læn-

ge, det er nødvendigt.

Kommissionen anfører i forlængelse heraf, at udenlandske tiltalte typisk er

ringere stillet med hensyn til løsladelse, fordi de anses for at frembyde en

større risiko for unddragelse fra retsforfølgning end tiltalte, der er statsbor-

gere i det pågældende land. Konsekvensen heraf bliver, at der gøres ind-

greb i udlændingens ret til frihed, alene fordi den pågældende har færre

tilknytningsmomenter til jurisdiktionsområdet.

I forhold til spørgsmålet om den gensidige tillid mellem medlemsstaterne

anfører Kommissionen, at hvis der viser sig et mønster med uforholds-

mæssigt lange varetægtsperioder, kan det virke undergravende for den

gensidige tillid. Kommissionen ønsker i lyset heraf at foretage en vurde-

ring af, om juridisk bindende regler, f.eks. EU-mindstekrav til regelmæssig

prøvelse af grundene til fængsling, ville øge den gensidige tillid.

Kommissionen ønsker på denne baggrund oplyst, hvordan det i de enkelte

retssystemer sikres, at en tiltalt løslades, medmindre der er tungtvejende

grunde til fortsat at varetægtsfængsle den pågældende. Kommissionen øn-

sker endvidere en vurdering af, i hvilken udstrækning forskelle mellem

medlemsstaternes regler og praksis vedrørende varigheden af varetægts-

fængslinger og hyppigheden af prøvelsen af varetægtsfængslingen kan ud-

gøre en hindring for gensidig tillid medlemsstaterne imellem, samt af

hvordan man bedst reducere unødig varetægtsfængsling. Kommissionen

spørger endvidere til, i hvilken udstrækning nationale domstole udsteder

europæiske arrestordre som alternativ til varetægtsfængsling af personer

fra en anden medlemsstat. Endelig rejser Kommissionen spørgsmål om,

hvorvidt det ville være ønskeligt at fastsætte EU-minimumsregler vedrø-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

rende varigheden og prøvelsen af varetægtsfængslinger og hvordan dette i

givet fald burde ske.

2.3. Særlige spørgsmål vedrørende frihedsberøvelse af børn

Kommissionen anfører i grønbogen, at frihedsberøvelse har meget negati-

ve konsekvenser for børns harmoniske udvikling. Fængsling af børn må

kun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum.

Børn skal behandles på en måde, der tager hensyn til deres aldersmæssige

behov, de skal holdes adskilt fra voksne frihedsberøvede, og de skal have

ret til at opretholde kontakt med deres familie.

På baggrund af disse betragtninger anmoder Kommissionen om eksempler

på særlige alternative foranstaltninger til frihedsberøvelse, som kan bruges

i forhold til børn.

2.4. Spørgsmål vedrørende forholdene under og tilsynet med varetægts-

fængsling

I grønbogen anføres det, at gode forhold under frihedsberøvelse er en nød-

vendig forudsætning for rehabiliteringen af kriminelle.

Kommissionen anfører i tilknytning hertil, at en række rapporter om for-

holdene under frihedsberøvelse i fængsler i EU viser, at de internationale

standarder ikke i alle tilfælde opfyldes, herunder Europarådets europæiske

fængselsbestemmelser og FN’s standardiserede minimumsregler for be-

handling af fængslede.

Størstedelen af EU’s medlemsstater (herunder Danmark) har ratificeret en

protokol fra 2006 til FN’s torturkonvention, hvorefter der på nationalt plan

skal oprettes eller udpeges en national forebyggende mekanisme til at føre

tilsyn med fængsler. EU- og Europarådet finansierer et projekt til fremme

af etableringen af et aktivt netværk bestående af de nationale forebyggende

mekanismer i Europa med henblik på udveksling af erfaringer og kritisk

refleksion.

Kommissionen anmoder i tilknytning hertil om forslag til, hvordan med-

lemsstaternes tilsyn med fængslerne yderligere kan fremmes og hvordan

fængselsadministratorerne kan tilskyndes til mere netværkssamarbejde og

til at fastlægge den bedste praksis. Endvidere ønsker Kommissionen for-

slag til, hvordan Europarådets og medlemsstaternes indsats for at anvende

standarderne for gode forhold under frihedsberøvelse kan støttes bedre.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

3. Gældende dansk ret

Grønbogen forholder sig ikke indholdsmæssigt til specifikke afsonings-

former eller straffeprocessuelle foranstaltninger, ligesom grønbogen ikke

lægger op til fastlæggelse af specifikke rammer for varigheden af eller for-

holdene under afsoning eller varetægtsfængsling.

Grønbogen berører således ikke i sig selv gældende danske regler.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Grønbogen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle

konsekvenser.

5. Høring

Grønbogen er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer

med frist til den 1. november 2011:

Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den

Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,

Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politiforbundet i Dan-

mark, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Foreningen af Fængselsinspek-

tører og Vicefængselsinspektører, Kriminalforsorgsforeningen, Dansk

Fængselsforbund, HK-Landsklubben Kriminalforsorgen, Dansk Socialråd-

giverforening, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af For-

svarsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Retssikkerhedsfonden,

Dansk Retspolitisk Forening og Kriminalpolitisk Forening (KRIM).

6. Nærhedsprincippet

Grønbogen giver ikke i sig selv anledning til spørgsmål i forhold til nær-

hedsprincippet, men måtte der på et tidspunkt blive fremsat et EU-forslag

om frihedsberøvelse på det strafferetlige område, vil et sådant forslag give

anledning til overvejelser i forhold til nærhedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Høringen over grønbogen løber til den 30. november 2011. Der ses ikke at

være medlemsstater der på nuværende tidspunkt har afgivet høringssvar,

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ligesom der ikke ses at foreligge offentlige tilkendegivelse om de øvrige

medlemsstaters holdning til de spørgsmål, der rejses i grønbogen.

8. Foreløbig generel dansk holdning

Regeringens holdning vil – blandt andet i lyset af de indkomne høringssvar

– blive fastlagt i forbindelse med udarbejdelse af regeringens svar på

Kommissionens høring. Regeringens høringssvar vil blive sendt til Folke-

tingets Europaudvalg og Folketingets Retsudvalg til orientering.