PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udenrigsudvalget 2011-12
KOM (2011) 0396 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat

Kommissionens forslag til en rammeforordning vedr. makrofinan-

siel assistance (KOM(2011) 396)

Resumé

8. december 2011

Kommissionen har fremsat forslag til rammeforordning for tildeling af makrofinansiel assistance

(MFA) til tredjelande. Forslaget om en rammeforordning for MFA har til hensigt at gøre instru-

mentet mere effektivt, konsistent og transparent. Efter Lissabon-traktatens ikrafttrædelse træffer

Rådet og Europa-Parlamentet beslutning om MFA efter den alm. lovgivningsprocedure. Med for-

slaget gives Kommissionen beføjelser til beslutning om og implementering af MFA iht. komitologi-

proceduren og retningslinjerne (Genval-kriterierne) for MFA formaliseres og opdateres. Forslaget er

med undtagelse af den ændrede beslutningsprocedure i substansen generelt en videreførelse af de nuvæ-

rende principper for MFA.

1. Baggrund

Makrofinansiel assistance (MFA) er et instrument i EU’s eksterne samarbejde med

tredjelande, som er geografisk, politisk og økonomisk tæt på EU. MFA er et krise-

finansieringsinstrument, som gives enten som lån eller gaveelement eller kombina-

tion heraf, og som skal lette kortvarige betalingsbalancevanskeligheder for modta-

gerlande og understøtte en reformdagsorden. MFA komplementerer IMF- og

Verdensbankprogrammer. MFA er betinget af eksistensen af et IMF-program, et

identificeret finansieringsbehov og respekt af demokratiske værdier og principper.

Udbetaling af MFA er betinget af tilfredsstillende opfyldelse af betingelser for-

bundet med assistancen og IMF-programevalueringer.

Siden 1990 har EU truffet beslutning om 55 MFA-operationer fordelt på 23 lande

med samlede bevillinger udgørende 7,4 mia. euro, hvoraf 5,4 mia. euro er udbetalt

(juli 2011). Den langt overvejende del af MFA har historisk set været tildelt som lån

(ca. 86 pct.), mens gavebistand har udgjort den resterende del. Fordelingen mellem

lån og gavebistand beror efter de nuværende principper på en vurdering af mod-

tagerlandets udviklingsniveau (indkomst per indbygger og evt. fattigdomsindikato-

rer), gældsholdbarhedsindikatorer og tilbagebetalingskapacitet og den generelle

økonomiske situation.

Ifm. Lissabon-traktatens ikrafttrædelse meddelte Kommissionen, at man ønskede at

se på, hvorledes MFA som instrument i fremtiden kan håndteres mere effektivt,

herunder sikre en hurtig reaktion i krisesituationer. Kommissionen har på den bag-

grund den 4. juli 2011 fremsat forslag om en ny rammeforordning vedr. beslutning

om tildeling af MFA (KOM(2011) 396). Formålet med forslaget er at gøre MFA

mere effektivt som et instrument i krisesituationer. Kommissionen anfører, at der er

behov for en beslutningsproces for MFA, som undgår langtrukne procedurer og

forsinkelser. Kommissionen vurderer, at forslaget vil bidrage til, at modtagerlande i

højere grad vil kunne modstå kortvarige eksterne finansieringsvanskeligheder og

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

understøtte en tilpasning mod en holdbar betalingsbalanceudvikling. Kommissionen

vurderer endvidere, at hurtigere implementering af MFA vil øge instrumentets kom-

plementaritet med finansieringen fra internationale finansielle institutioner (særligt

IMF og Verdensbanken). Behandlingen af en sag om MFA - fra en officiel anmod-

ning fra et tredjeland om MFA modtages til et forslag fremsættes af Kommissionen

og den efterfølgende lovgivningsmæssige behandling i regi af Rådet og Europa-

Parlamentet - strækker sig i dag gennemsnitligt over mere end 1 år, hvilket Kommis-

sionen mener, understreger behovet for en mere effektiv beslutningsprocedure.

2. Formål og indhold

Forslaget om en rammeforordning for MFA har til hensigt at øge MFA-

instrumentets effektivitet, konsistens og transparens. Følgende bygger på et priorite-

ret uddrag af rammeforordningen:



Ændring vedr. beslutningsproceduren for makrofinansiel assistance

Formalisering og opdatering af nogle af retningslinjerne for MFA (Genval-

kriterierne), herunder vedr. geografisk afgrænsning, byrdefordeling med an-

dre donorer og fordelingen mellem lån og gavebistand

Ændring vedr. beslutningsproceduren for makrofinansiel assistance

Kommissionen fremsætter på eget initiativ forslag om MFA til et modtagerland, som

vurderes at opfylde betingelserne for assistance.

Efter Lissabon-traktatens ikrafttrædelse træffer Rådet og Europa-Parlamentet be-

slutning om MFA efter den alm. lovgivningsprocedure. Hjemmelsgrundlaget er

TEUF artikel 212. I særligt hastende tilfælde kan Rådet træffe beslutninger om MFA

alene med kvalificeret flertal uden Europa-Parlamentet som medlovgiver. Hjem-

melsgrundlaget er her TEUF artikel 213. Er modtagerlandet et udviklingsland, er

hjemmelsgrundlaget TEUF artikel 209.

Efter at en beslutning om MFA er taget, gives Kommissionen de nærmere imple-

menterende gennemførelsesbeføjelser for MFA iht. komitologiproceduren

(2011/182/EU og tidl. 1999/468/EU, jf. TEUF artikel 291), hvor Kommissionen

bistås af et udvalg bestående af repræsentanter fra medlemslandene med Kommissi-

onen som formand, som ikke deltager i udvalgets afstemninger. Dette indebærer

bl.a., at Kommissionen i samarbejde med de relevante myndigheder i modtagerlan-

det fastlægger de økonomisk-politiske betingelser som fastlagt i et Memorandum of

Understanding (MoU) forbundet med udbetalingen af MFA, de finansielle betingel-

ser for assistancen som fastlagt i en låneaftale og aftale om gavebistand, gennemfø-

relsen af overvågningsmissioner til modtagerlandet og udbetaling af MFA. Kommis-

sionen informerer løbende Rådet og Europa-Parlamentet om implementeringen af

MFA og udbetalingen af assistancen, og evaluerer efterfølgende forløbet og virknin-

gen af MFA. I de beslutninger om MFA, som indtil nu er truffet siden Lissabon-

traktatens ikrafttrædelse (Ukraine i juli 2010 og Moldova i oktober 2010), og som er

truffet inden de nye regler om komitologi trådte i kraft, fastlægges de økonomisk-

politiske betingelser af Kommissionen under komitologi uden foregribelse af proce-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

duren ved fremtidige beslutninger iht. rådgivningsproceduren. Den Økonomiske og

Finansielle Komité (EFC) varetager en konsulterende rolle i implementeringen af

MFA.

Som en central del af forslaget til rammeforordning tildeles Kommissionen gen-

nemførelsesbeføjelser til vedtagelse af beslutninger om tildeling og implemente-

ring af MFA. Medlemslandenes kontrol af Kommissionens implementerende befø-

jelser af MFA sker iht. komitologiproceduren. Rådet og Europa-Parlamentet vil såle-

des med forslaget ikke længere skulle vedtage forslag om MFA efter den alm. lovgiv-

ningsprocedure. Selve beslutningen om MFA vil med forslaget også blive taget under

komitologi. Under denne komitologiprocedure vil Kommissionen afgive et udkast til

beslutning om tildeling af MFA til et udvalg bestående af repræsentanter fra med-

lemslandene, som vil kunne afgive en udtalelse om forslaget (iht. undersøgelsespro-

ceduren). Udvalget træffer her afgørelse med kvalificeret flertal. Afgiver udvalget en

positiv udtalelse, vil Kommissionen vedtage beslutningen om MFA. Afgiver udvalget

en negativ udtalelse, vedtager Kommissionen ikke beslutningen. Afgiver udvalget

ingen udtalelse, vil Kommissionen stadig kunne vedtage en beslutning om MFA,

medmindre et simpelt flertal af udvalgets medlemmer modsætter sig dette. Beslut-

ningen kan ved en negativ eller ingen udtalelse henvises til et appeludvalg, som også

er sammensat af repræsentanter for medlemslandene med Kommissionen som for-

mand, hvorefter Kommissionen med en positiv udtalelse fra appeludvalget vedtager

forslaget, ved en negativ udtalelse ikke vedtager forslaget og ved ingen udtalelse kan

vedtage forslaget.

Når en beslutning om MFA er truffet iht. komitologiproceduren implementeres

beslutningen af Kommissionen, som det er tilfældet under Lissabon-traktaten.

Kommissionen fastlægger i samarbejde med de relevante myndigheder i modtager-

landet de økonomisk-politiske betingelser forbundet med udbetalingen af MFA mv.

De økonomisk-politiske betingelser vedtages af Kommissionen under hensyntagen

til udvalgets udtalelse (iht. rådgivningsproceduren). EFC ventes med forslaget fortsat

at varetage en konsulterende rolle om MFA.

Kommissionen anfører, at MFA med forslaget underlægges samme beslutningspro-

ces som EU’s øvrige eksterne finansielle instrumenter, herunder instrumentet for

førtiltrædelsesbistand, det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument, in-

strumentet for udviklingssamarbejde, stabilitetsinstrumentet, instrumentet for huma-

nitær hjælp og instrumentet for samarbejde på det nukleare område.

Formalisering og opdatering af de overordnede retningslinjer for makrofinansiel assistance

Tildelingen af MFA foregår efter nogle overordnede ikke juridisk bindende krite-

rier og principper (de såkaldte Genval-kriterier, som fungerer som overordnede

retningslinjer for tildeling af MFA). Disse indebærer, at assistancen skal være eks-

traordinær af karakter, geografisk afgrænset, forbundet med opfyldelsen af særlige

politiske forudsætninger, herunder respekt for demokratiske værdier, menneske-

rettigheder og retsstatsprincipper, komplementere finansiering fra IFI’s, være for-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

bundet med opfyldelsen af nærmere fastlagte økonomisk-politiske konditionalite-

ter og indebære stærk finansiel disciplin.

Disse retningslinjer fremgik senest af Rådets konklusioner af 8. oktober 2002 og

blev bekræftet af EFC i marts 2006. Med forslaget til rammeforordning formalise-

res disse retningslinjer og opdateres og præciseres mht. geografisk afgrænsning,

komplementaritet og finansiel disciplin, mens de øvrige indholdsmæssigt viderefø-

res uændret. Kommissionen anfører, at dette bl.a. har til hensigt at sikre Rådets og

Europa-Parlamentets ejerskab af disse retningslinjer efter overgang til den alm.

beslutningsprocedure.

Geografisk afgrænsning:

Potentielle modtagere af MFA er lande, som er geografisk,

politisk og økonomisk tæt på EU. Dette omfatter kandidatlande og potentielle

kandidatlande, de tre europæiske lande i SNG (Hviderusland, Moldova og Ukrai-

ne) og lande omfattet af Barcelona-processen (lande uden for EU omfattet af

EU’s Middelhavssamarbejde). Andre lande kan under særlige omstændigheder

også komme i betragtning til MFA.

Med forslaget til rammeforordning defineres det, at de lande som er berettigede til

MFA, er alle kandidatlande og potentielle kandidatlande, alle lande omfattet af

EU’s naboskabspolitik, herunder landene i det sydlige Kaukasus: Armenien, Aser-

bajdsjan og Georgien, jf. bilag 1, samt i exceptionelle og behørigt begrundede til-

fælde andre lande. Sådanne lande skal være geografisk, politisk og økonomisk tæt

på EU.

Forslaget præciserer, men ændrer ikke ift. situationen i dag på sammensætningen

af lande, som er potentielle modtagere af MFA.

Komplementaritet:

MFA forudsætter eksistensen af et IMF-program i modtagerlan-

det. Under hensyntagen til passende byrdefordeling med øvrige donorer kan MFA

i dag som hovedregel udgøre op til 60 pct. af et modtagerlands eksterne residuale

finansieringsbehov (det overordnede eksterne finansieringsbehov efter ekstraordi-

nær finansiering fra IFI’s) for kandidat og potentielle kandidatlande og en tredje-

del af det residuale finansieringsbehov for andre lande.

Med forslaget til rammeforordning bekræftes komplementaritetsprincipperne ift.

IFI’s og byrdefordelingen med andre donorer, men forslaget indeholder ikke ek-

splicitte lofter for, hvor stor en del af det residuale finansieringsbehov, som må

komme fra MFA.

Finansiel disciplin:

MFA gavebistandskomponenten finansieres over budgetposten

vedrørende makroøkonomisk bistand inden for rammen af EU-

forpligtelsesbevillingerne, dvs. de bevillinger som EU kan afgive i et givent bud-

getår. For lånekomponenten får Kommissionen tildelt beføjelser til at optage lån

på kapitalmarkederne på vegne af EU, som derefter videreformidler låneprovenu-

et til modtagerlandet på lignende vilkår. Af lånekomponenten overføres 9 pct. af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

lånebeløbet til en garantifond på EU-budgettet i overensstemmelse med Rådets

forordning nr. 480/2009 om oprettelse af en garantifond for aktioner ift. tredje-

lande. Garantistillelsen på garantifonden effektueres med to års forskydning ift.

lånetilsagnene.

Forslaget til rammeforordning bekræfter og tydeliggør de anvendte principper for

fordeling mellem lån og gavebistand, hvilket har til hensigt at skabe øget gennem-

sigtighed og styrke den finansielle disciplin. Grundlaget for beslutningen om for-

deling af MFA på lån eller gavebistand, eller en kombination heraf, skal ske særligt

under hensyntagen til modtagerlandets udviklingsniveau, gældsholdbarhedsindika-

torer og tilbagebetalingskapacitet og den generelle økonomiske situation og være

konsistent med praksis anvendt af IMF og Verdensbanken.

Forslaget er generelt i substansen en videreførelse af de nuværende principper for

MFA, bortset fra den ændrede beslutningsproces for MFA. Forslaget fastholder

således generelle bestemmelser om særligt, at MFA skal være et ekstraordinært mid-

lertidigt finansieringsinstrument for modtagerlande med kortvarige betalingsbalance-

vanskeligheder, komplementere et IMF-program, ydes som enten lån eller gavebi-

stand, gives på grundlag af en vurdering af modtagerlandets residuale finansierings-

behov, være forbundet med økonomisk-politiske konditionaliteter og dets virkning

løbende evalueres og følges op af Kommissionen.

3. Hjemmelsgrundlag

Forslaget har hjemmel i TEUF artikel 209 og 212, og skal behandles efter den

almindelige lovgivningsprocedure.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentets udtalelse foreligger endnu ikke.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører at MFA, herunder en rammeforordning herom, er i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet, idet formålet med MFA om at understøtte den

makroøkonomiske stabilitet i tredjelande kan opnås mere efficient og effektivt på

EU-niveau end af medlemslandene individuelt. Regeringen er enig i Kommissionens

vurdering.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser

Forslaget har ingen lovmæssige konsekvenser.

Forslaget har ingen statsfinansielle konsekvenser. Forslag om MFA har statsfinan-

sielle konsekvenser gennem indvirkningen på EU’s budget inden for rammen af

EU-forpligtelsesbevillingerne. Danmark finansierer ca. 2 pct. af udgifterne på

EU's budget.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Forslaget må forventes at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser for

lande som modtager MFA, i det omfang det bidrager til at sikre en mere effektiv

og smidig gennemførelse af MFA, som i højere grad vil kunne understøtte den

makroøkonomiske og finansielle stabilitet i modtagerlande, herunder en holdbar

betalingsbalanceudvikling. I det omfang forslaget om en rammeforordning for

MFA bidrager til en tættere økonomisk integration mellem modtagerlandet og EU,

kan forslaget potentielt også have positive samfundsøkonomiske konsekvenser i

medlemslandene.

8. Høring

Forslaget har ikke været sendt i høring.

9. Andre landes holdninger

Landene støtter generelt en ny rammeforordning for MFA, som skal udbygge in-

strumentets relevans som et krisehåndteringsinstrument. Landene er dog generelt

skeptiske over for en tildeling af implementeringsbeføjelser til Kommissionen ift.

MFA, og ønsker at fastholde den nuværende beslutningsprocedure. Landene har

endvidere lagt vægt på, at MFA som udgangspunkt bør tildeles som lån og kun i

ekstraordinære tilfælde som gavebistand.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vurderer generelt, at MFA er et til tider beslutningstungt instrument, som

synes at stå i kontrast til instrumentets virke som krisehåndteringsinstrument, hvilket

kan hindre en rettidig implementering af MFA og dermed instrumentets effektivitet

og positive indflydelse som helhed.

Regeringen støtter på den baggrund generelt en ny rammeforordning for tildeling af

MFA som led i at udbygge instrumentets effektivitet og indflydelse som et krise-

håndteringsinstrument ved kortvarige betalingsbalancevanskeligheder.

Regeringen finder, at MFA bør sikre en passende og konsistent byrdefordeling med

øvrige internationale donorer, og finder principielt, at MFA i langt overvejende grad

bør tildeles som lån frem for gavebistand og under generel hensyntagen til modtager-

landets udviklingsniveau, gældsholdbarhedsindikatorer og særlige forhold i øvrigt.

Der lægges fra dansk side vægt på gennemsigtighed for så vidt angår de kriterier, som

lægges til grund for fordelingen af MFA på låne- og gavebistand.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Forslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Bilag 1

Lande og områder som i henhold til forslaget er berettigede til MFA

1. Kandidatlande og potentielle kandidatlande

Albanien

Bosnien-Hercegovina

Kroatien

Island

Kosovo (under FN’s Sikkerhedsråds resolution 1244(1999))

Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien

Montenegro

Serbien

Tyrkiet

2. Lande og områder, der er omfattet af EU’s naboskabspolitik

Algeriet

Armenien

Aserbajdsjan

Hviderusland

Egypten

Georgien

Israel

Jordan

Libanon

Libyen

Moldova

Marokko

De besatte palæstinensiske områder

Syrien

Tunesien

Ukraine