PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2011-12
KOM (2011) 0680 Bilag 1
Offentligt

Udlændingeafdelingen

Dato:

Kontor:

Dok.:

Udl. afd., Int. Ktr.

11/96477

GRUND



OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens meddelelse om intelligente grænser –

valgmuligheder og vejen videre frem

KOM(2011) 680 endelig

Resumé

Meddelelsen udgør en del af implementeringen af Stockholm-

programmet og indeholder et oplæg til et kommende forslag om udvik-

ling af to systemer, der tilsammen udgør konceptet ’intelligente grænser’.

Der lægges op til oprettelse af et system for registrering af tredjelands-

statsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området samtidig med under-

støttelse af et program for forhåndsgodkendte registrerede rejsende tred-

jelandsstatsborgere. Sagen er ikke omfattet af forbeholdet vedrørende

retlige og indre anliggender. Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at

der bliver fremsat forslag om retsakter, forventes sagen at være omfattet

af retsforbeholdet, men der forventes at være tale om en videreudvikling

af Schengen-reglerne. Meddelelsen har ikke i sig selv lovgivningsmæssi-

ge eller statsfinansielle konsekvenser. Sagen rejser ikke spørgsmål i for-

hold til nærhedsprincippet. Regeringen er overordnet positivt indstillet

over for Kommissionens meddelelse.

Baggrund

På baggrund af ønsket om en integreret grænseforvaltning i Haag-

programmet fra 2004 fremlagde Kommissionen i februar 2008 sin

”grænsepakke” i form af tre meddelelser indeholdende en række konkre-

te initiativer til styrkelse af en integreret grænseforvaltning, herunder

blandt andet etablering af et fælles europæisk system for registrering af

tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området og et pro-

gram for forhåndsgodkendte registrerede rejsende tredjelandsstatsborge-

re.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

I det flerårige arbejdsprogram inden for retlige og indre anliggender

(Stockholm-programmet), som medlemsstaterne vedtog i december 2009,

opfordres Kommissionen til at fremsætte forslag til et system for registre-

ring af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området og

et system til understøttelse af et program for registrerede rejsende tredje-

landsstatsborgere med henblik på, at disse systemer bliver operationelle

snarest muligt. Det anføres dog også, at der inden der oprettes nye syste-

mer, bør foretages en evaluering af bl.a. SIS og VIS, og at der bør tages

hensyn til de vanskeligheder, man stødte på, da disse systemer blev op-

rettet.

Af rådskonklusionerne fra rådsmødet (retlige og indre anliggender) den

9.-10. juni 2011 fremgår det bl.a., at Rådet ser frem til en snarlig præsen-

tation af Kommissionens meddelelse om intelligente grænser, der dækker

både et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrej-

ser af Schengenområdet og et system for registrerede rejsende tredje-

lands-statsborgere, samt at denne hurtigt skal følges op af relevante lov-

givningsmæssige forslag.

På møde i Det Europæiske Råd den 23.-24. juni 2011 blev der ligeledes

vedtaget konklusioner, hvoraf fremgår, at det er vigtigt at sikre, at de yd-

re grænser håndteres effektivt og ensartet, samt at dette vil blive under-

støttet af en hurtig fremdrift i arbejdet med intelligente grænser, og at

særligt et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og ud-

rejser af Schengenområdet og et program for registrerede rejsende tredje-

landsstatsborgere bør indføres.

Den 25. oktober 2011 udkom Kommissionens meddelelse om intelligente

grænser.

På rådsmødet den 27.-28. oktober 2011 præsenterede Kommissionen

meddelelsen, hvorefter Rådet (retlige og indre anliggende) havde en ind-

ledningsvis drøftelse af de i meddelelsen foreslåede valg af systemløs-

ninger.

Kommissionen forventes i løbet af 2012 at fremlægge forslag til retsakter

om intelligente grænser i form af forordninger med hjemmel i Traktaten

om Den Europæiske Unions Funktionsmådes artikel 77.

Det danske retsforbehold

Sagen er ikke omfattet af det danske forbehold.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag om

et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af

Schengenområdet og et system til understøttelse af et program for regi-

strerede rejsende tredjelandsstatsborgere, vil forslaget blive fremsat med

hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde

(TEUF), 3. del, afsnit V. Forslaget vil derfor være omfattet af Danmarks

forbehold vedrørende retlige og indre anliggender. Protokollen om Dan-

marks stilling, der er knyttet til Lissabon-traktaten, finder således anven-

delse.

Ifølge protokollens artikel 1 deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse

af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, 3. del, afsnit V, og

ifølge artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold

til TEUF, 3. del, afsnit V, bindende for eller finder anvendelse i Danmark

(”retsforbeholdet”).

I det omfang Rådet har truffet afgørelse om et forslag om eller initiativ til

udbygning af Schengenreglerne efter bestemmelserne i TEUF, 3. del, af-

snit V, træffer Danmark i henhold til artikel 4 i Protokollen om Dan-

marks stilling inden seks måneder foranstaltning om, hvorvidt det vil

gennemføre denne foranstaltning i sin nationale lovgivning.

Indhold

2.1. Generelt

Kommissionens meddelelse om intelligente grænser lægger op til at ska-

be et reelt integreret grænseforvaltningssystem med henblik på at styrke

sikkerheden ved at øge indsamlingen og udvekslingen af information om

indrejsende tredjelandsstatsborgere inden for Schengenområdet, uden at

ind- og udrejse for bona fide rejsende besværliggøres unødigt.

Der lægges således op til to systemer, der tilsammen skal øge mulighe-

derne for at bekæmpe ulovlig indvandring og samtidigt gøre det lettere

for tredjelandsstatsborgere at rejse, samt at styrke sikkerheden i forbin-

delse med for eksempel identifikation af falske dokumenter, herunder

ved registrering af biometriske data. Endvidere vil ind- og udrejsesyste-

met sætte de nationale myndigheder i stand til at identificere personer,

der har opholdt sig længere i landet end tilladt, med henblik på at træffe

de fornødne forholdsregler.

Kommissionen fremhæver, at et ind- og udrejsesystem vil gøre det mu-

ligt præcist og pålideligt at beregne længden af det tilladte ophold og at

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

kontrollere rejseaktiviteten hos både visumindehavere og rejsende, der er

fritaget for visumpligten. Endvidere vil systemet kunne tilvejebringe de-

taljeret og troværdig information om antallet og nationaliteten af tredje-

landsstatsborgere, som ikke er udrejst rettidigt, hvilket vil kunne anven-

des i forbindelse med bl.a. udviklingen af EU’s visumpolitik og forbin-

delserne til tredjelande.

Som hovedargument for et system for registrerede rejsende tredjelands-

statsborgere fremhæver Kommissionen den forventede stigning i græn-

sekrydsninger og det deraf følgende øgede pres på medlemsstaternes

grænsekontrol, som efter Kommissionens vurdering ikke vil kunne hånd-

teres alene ved en forøgelse af antallet af grænsevagter. Ved at differenti-

ere i intensiteten af den kontrol, som skal foretages på grænsen, og ved at

anvende automatiserede grænseovergange, vil den tid, der bruges på kon-

trol ved grænseovergangsstederne, mindskes, og det vil gøres nemmere

for forhåndsgodkendte tredjelandsstatsborgere at indrejse i Schengen-

området.

Meddelelsen indeholder endvidere en beskrivelse af de to systemers for-

hold til de allerede eksisterende IT systemer, såsom VIS, SIS og de nati-

onale grænsesystemer, som en række medlemsstater har udviklet. Kom-

missionen afviser i meddelelsen, at de eksisterende systemer kan vareta-

ge de funktioner, som de to nye systemer skal sikre, men Kommissionen

fremhæver samtidig, at interoperationalitet er essentielt. Interoperationa-

litet vil betyde, at de to systemer teknisk set kan arbejde sammen med de

allerede eksisterende systemer, herunder særligt VIS og SIS.

Kommissionen anbefaler, at de to systemer indføres sideløbende, idet

programmet for registrerede rejsende reelt kun vil have værdi, når ind- og

udrejsesystemet er i brug, og da det vil udgøre en ensidet udvikling af

EU's grænseforvaltningspolitik, hvis ind- og udrejsesystemet indføres

alene, idet dette kun vil øge sikkerheden uden at lette tredjelandsstats-

borgeres rejser. Kommissionen anbefaler endvidere, at ind- og udrejsesy-

stemet indføres som en central database med nationale grænseflader frem

for et decentraliseret system, idet sidstnævnte vil indebære, at en tredje-

landsstatsborgers ind- og udrejser registreres i et nationalt system, hvor-

efter disse oplysninger kopieres i de andre nationale systemer.

For så vidt angår håndteringen af datalagring i programmet for registre-

rede rejsende anbefaler Kommissionen, at der vælges en kombination af

en central database og en såkaldt grænsebizz indeholdende en unik iden-

tifikator (ansøgningsnummer) på den registrerede rejsende. Denne løs-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

ning finder Kommissionen vil begrænse de ulemper vedrørende databe-

skyttelse og datasikkerhed, som en løsning med enten en central database

eller en grænsebizz indebærer. Kommissionen forklarer imidlertid ikke

uddybende, hvori disse ulemper består, og hvorfor kombinationsløsnin-

gen bedst begrænser dem.

I forhold til ind- og udrejsesystemet bemærker Kommissionen, at der er

to mulige typer personoplysninger: biometriske og alfanumeriske. Bio-

metri fremhæves som den mere præcise løsning, som også vil kunne gøre

det lettere at identificere personer uden rejsedokumenter, men Kommis-

sionen vurderer, at det til en vis grad vil kunne have en negativ indflydel-

se på den tid, det tager at passere grænsen, hvis der kræves biometri fra

alle rejsende, der ikke er visumpligtige. Derfor foreslår Kommissionen,

at systemet indledningsvist skal være baseret på alfanumeriske data med

mulighed for på et senere tidspunkt at overgå til biometrisk data.

Ydermere indeholder meddelelsen Kommissionens bud på den formode-

de merværdi af de to systemer, ligesom der redegøres for de estimerede

økonomiske konsekvenser ved systemerne. Ifølge Kommissionens fore-

løbige beregninger, vil de samlede omkostninger på nationalt og EU-plan

til de to systemer beløbe sig til ca. 1.335 mio. euro ved tre års udvik-

lingsarbejde og fem års drift. Kommissionen bemærker hertil, at det vur-

deres, at en automatisering af grænseovergangene sammen med pro-

grammet for registrerede rejsende kan være med til at mindske de græn-

sekontrolressourcer, der er nødvendige, med ca. 40 %.

Der er dog tale om beregninger uden medfølgende oplysninger om de

bagvedliggende cost-benefit analyser, idet der henvises til, at de kom-

mende konkrete lovgivningsforslag vil være ledsaget af konsekvensana-

lyser, som nærmere beskriver de økonomiske forhold.

Meddelelsen berører kort et helt tredje system, EU ESTA, som har været

på tale i forbindelse med diskussionen om udviklingen af EU’s grænse-

forvaltning. Dette system vil udgøre et elektronisk system for rejsetilla-

delser baseret på ansøgninger indgivet online og svarende til det system,

som aktuelt anvendes i USA. Kommissionen afviser imidlertid at gå vi-

dere med dette system på nuværende tidspunkt.

Kommissionen nævner, at en række medlemsstater har et nationalt ind-

og udrejsesystem eller et system for forhåndsgodkendte registrerede rej-

sende, men Kommissionen berører ikke spørgsmålet om, hvorledes de

fælleseuropæiske systemer skal samarbejde med disse nationale syste-

mer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Gældende dansk ret

Udlændingelovens kapitel 7 vedrører kontrollen med udlændinges indrej-

se, ophold og udrejse m.v. og regulerer således også de udlændingeretli-

ge forhold ved ind- og udrejsekontrollen.

Paskontrol ved den ydre Schengen-grænse

Udlændingelovens § 38, stk. 1, fastslår, at ind- og udrejsekontrol på de

ydre grænser skal ske i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 6 og

Efter udlændingelovens § 38, stk. 7, 1. pkt., kan politiet foretage stem-

pling af en udlændings pas eller anden rejselegitimation ved ind- og ud-

rejse eller ved afvisning eller udvisning.

Ifølge udlændingelovens § 39, stk. 3, 1. pkt., skal pas eller rejselegitima-

tion ved ind- og udrejse af Schengen-området forevises for paskontrollen.

Optagelse af biometri

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 5, at integrationsministeren (nu

justitsministeren) kan fastsætte regler om optagelse af personfotografi og

fingeraftryk af en udlænding, der søger om visum til Danmark.

Udlændingelovens §§ 40 a og 40 b, indeholder endvidere en række be-

stemmelser om optagelse og opbevaring af biometriske informationer i

form af henholdsvis fingeraftryk og personfotografi.

Der er således alene hjemmel til at optage biometriske oplysninger om

udlændinge i en række nærmere definerede tilfælde.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Sagen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige konsekvenser.

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag til

retsakter, vil forslagene blive fremsat efter TEUF, 3. del, afsnit V, og vil

derfor være omfattet af Danmarks forbehold vedrørende retlige og indre

anliggender.

Da der vil være tale om en udbygning af Schengenreglerne efter be-

stemmelserne i TEUF, 3. del, afsnit V, træffer Danmark i henhold til ar-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

tikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder foranstalt-

ning om, hvorvidt det vil gennemføre denne foranstaltning i sin nationale

lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vurderes en sådan beslut-

ning at få lovgivningsmæssige konsekvenser, idet en gennemførelse i gi-

vet fald bl.a. ville kræve ændringer af udlændingelovens §§ 38, 39, 40 a

og 40 b samt evt. anden lovgivning.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Meddelelsen har ikke i sig selv statsfinansielle konsekvenser for Dan-

mark, da der er tale om en meddelelse fra Kommissionen, men udmønt-

ningen af meddelelsen i et forslag til retsakt må forventes at ville kunne

medføre væsentlige statsfinansielle konsekvenser.

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag til

retsakter, vil disse forslag ikke i sig selv have statsfinansielle konsekven-

ser for Danmark, idet Danmark som følge af Protokollen om Danmarks

Stilling ikke deltager i vedtagelsen, og forslaget ikke er bindende for eller

finder anvendelse i Danmark.

Da der vil være tale om en udbygning af Schengenreglerne efter be-

stemmelserne i TEUF, 3. del, afsnit V, træffer Danmark i henhold til ar-

tikel 4 i Protokollen om Danmarks Stilling inden seks måneder foran-

staltning om, hvorvidt det vil gennemføre denne foranstaltning i sin nati-

onale lovgivning.

Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre foranstaltningerne, skøn-

nes dette at medføre betydelige statsfinansielle konsekvenser til udvik-

lingen af de to systemer samt efterfølgende driftsomkostninger.

Kommissionens meddelelse indeholder et foreløbigt estimat over de for-

ventede udgifter baseret på de udviklingsløsninger, som Kommissionen

anbefaler. Det fremgår heraf, at ind- og udrejsesystemet ifølge Kommis-

sionens estimat vil medføre en udviklingsudgift på 183 mio. euro, hvoraf

146 mio. euro vil skulle afholdes af medlemsstaterne, mens 37 mio. euro

afholdes via EU’s budget. Dertil kommer en årlig driftsudgift på 88 mio.

euro, hvoraf 74 mio. euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 14

mio. euro afholdes via EU’s budget. I alt 623 mio. euro ved tre års udvik-

lingsarbejde og fem års drift.

Programmet for registrerede rejsende forventes efter Kommissionens

estimat at medføre en engangsudgift på 207 mio. euro til udvikling af

systemet på centralt og nationalt plan, hvoraf 164 mio. euro skal afholdes

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

af medlemsstaterne, mens 43 mio. euro betales via EU’s budget. Dertil

kommer en forventet årlig driftsudgift på 101 mio. euro, hvoraf 81 mio.

euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 20 mio. euro betales via

EU’s budget. I alt 712 mio. euro ved tre års udviklingsarbejde og fem års

drift.

Samlede omkostninger på nationalt og EU-plan beløber sig således til

1.335 mio. euro ved tre års udviklingsarbejde og fem års drift, hvoraf

1.085 mio. euro skal afholdes af medlemsstaterne, mens 250 mio. euro

betales via EU’s budget. Kommissionen bemærker dog, at det forventes,

at de samlede udgifter vil kunne blive ca. 30 % lavere, hvis de to syste-

mer opbygges samtidigt på den samme tekniske platform.

Det skal endvidere bemærkes, at EU’s budget er finansieret af medlems-

landene, og at Danmark således bidrager med ca. 2 % af EU’s samlede

budget.

De statsfinansielle konsekvenser, herunder de udgifter, der vil skulle af-

holdes af de enkelte medlemslande (nationale afledte merudgifter), vil

blive vurderet nærmere, hvis Kommissionen fremsætter forslag om et

system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af

Schengen-området og et system til understøttelse af et program for regi-

strerede rejsende tredjelandsstatsborgere.

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag til

retsakter, og Danmark vælger at gennemføre foranstaltningerne i national

lovgivning, vil der i forbindelse med gennemførelsen heraf skulle tages

stilling til finansieringen af de statsfinansielle konsekvenser.

For så vidt angår finansieringen af eventuelle nationale afledte merudgif-

ter henvises til gældende bestemmelser herom i budgetvejledningen.

Høring

Sagen har været drøftet på mødet i Specialudvalget vedrørende Asyl- og

Indvandringssamarbejdet (SPAIS) den 17. november 2011.

Nærhedsprincippet

Sagen rejser ikke spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet.

Såfremt meddelelsen måtte foranledige, at der bliver fremsat forslag om

et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af

Schengen-området og et system til understøttelse af et program for regi-

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

strerede rejsende tredjelandsstatsborgere, vil nærhedsprincippet blive

vurderet nærmere.

Andre landes kendte holdninger

Der foreligger ikke offentligt kendte informationer om andre landes

holdninger.

Foreløbig generel dansk holdning

Regeringen er overordnet positivt indstillet over for formålet med Kom-

missionens meddelelse, idet den på mange områder stemmer overens

med de danske holdninger på området, særligt i forhold til behovet for at

sikre interoperationalitet med andre IT systemer, databeskyttelse og mer-

værdi ved systemerne.

Det bemærkes, at den præcise danske holdning til eventuelle forslag til

retsakter vil skulle afklares, hvis Kommissionen fremsætter forslag om et

system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af

Schengen-området og et system til understøttelse af et program for regi-

strerede rejsende tredjelandsstatsborgere. Den præcise danske holdning

vil blive baseret på en grundig afdækning af konsekvenserne ved Kom-

missionens forslag, herunder finansieringen.

Orientering af andre af Folketingets udvalg

Sagen har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg den 25.

oktober 2011.

Det bemærkes, at Kommissionens meddelelse ikke var udkommet på

tidspunktet for forelæggelsen.