Notat til Europaudvalget og Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens

præjudicielle sag C-457/12, S

1. Indledning

Raad van State, der er det nederlandske statsråd og øverste forvaltnings-domstol, har forelagt EU-Domstolen to præjudicielle spørgsmål vedrøren-de fortolkningen af direktiv 2004/38 om unionsborgeres og deres familie-medlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes om-råde (herefter opholdsdirektivet) i sammenhæng med unionsborgerskabet,jf. artikel 21 i EUF-Traktaten (herefter TEUF) og retten til udøvelse af denfrie bevægelighed som arbejdstager efter TEUF artikel 45.De sager, der danner grundlag for de forelagte spørgsmål, vedrører den si-tuation, hvor en unionsborger efter at have benyttet retten til fri bevæge-lighed (som eksempelvis arbejdstager efter TEUF artikel 45) kan blive fa-miliesammenført i sin egen medlemsstat med en tredjelandsstatsborger påbaggrund af EU-rettens regler herom.Det første spørgsmål stillet af Raad van State omhandler, hvorvidt en tred-jelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, som bor i denmedlemsstat, i hvilken han er statsborger, men arbejder i en anden med-lemsstat for en dér hjemmehørende arbejdsgiver, vil kunne påberåbe sigretten til familiesammenføring på baggrund af EU-retten i unionsborgerenshjemland.Det andet spørgsmål omhandler, hvorvidt en tredjelandsstatsborger, der erfamiliemedlem til en unionsborger, som bor i den medlemsstat, i hvilkenhan er statsborger, men som i forbindelse med sit arbejde for en i sammemedlemsstat hjemmehørende arbejdsgiver, rejser frem og tilbage til en an-Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

den medlemsstat, vil kunne påberåbe sig retten til familiesammenføring påbaggrund af EU-retten i unionsborgerens hjemland.

2. Sagens faktiske omstændigheder og juridiske problemstilling

Spørgsmålene er forelagt EU-Domstolen på baggrund af to konkrete sager.Den ene sag vedrører en peruviansk statsborger (udlændingen), der er æg-tefælle til en nederlandsk statsborger (unionsborgeren), der er bosat i Ne-derlandene, og som siden 2003 har arbejdet som lønmodtager for en ar-bejdsgiver, der er hjemmehørende i Belgien. Den pågældende unionsbor-ger rejser hver dag til Belgien. Parret, der blev gift i Peru i 2009, har endatter, ligesom udlændingens søn er optaget i familien hos hende og uni-onsborgeren.Den anden sag vedrører en ukrainsk statsborger (udlændingen), der er svi-gerfar til en nederlandsk statsborger (unionsborgeren), som er bosat i Ne-derlandene, og som siden 2002 har været ansat som salgschef hos en i Ne-derlandene hjemmehørende arbejdsgiver. Unionsborgeren anvender 30%af sin tid på at forberede og gennemføre forretningsbesøg i Belgien.Mindst én dag om ugen rejser unionsborgeren til Belgien i forbindelse medsit arbejde. Udlændingen har oplyst, at han tager sig af sit barnebarn, der erunionsborgerens søn.

3. EU-Domstolens praksis

EU-Domstolen har i sag C-370/90, Singh, fastlået, at den fri bevægelighedfor arbejdstagere og den fri etableringsret for selvstændige erhvervsdri-vende medfører, at en statsborger i en medlemsstat, som sammen med sinægtefælle rejser til en anden medlemsstat for at udøve lønnet beskæftigelsei TEUF’s forstand, ved tilbagevenden til oprindelseslandet for at etableresig dér (dvs. udøve selvstændig erhvervsvirksomhed) kan medbringe ægte-fællen i medfør af EU-retten uanset ægtefællens nationalitet.EU-Domstolen begrundede dette med, at en unionsborger kunne opgive atforlade sit oprindelsesland for at benytte den fri bevægelighed for arbejds-tagere og den fri etableringsret, såfremt vedkommende ikke ved tilbage-venden til den medlemsstat, hvori han/hun er statsborger, er underlagt vil-kår med hensyn til indrejse og ophold, der er mindst lige så fordelagtigesom dem, vedkommende i henhold til EU-retten har krav på i en andenmedlemsstat. EU-Domstolen skabte her en særlig EU-retlig familiesam-menføringsregel, idet retten til at medbringe sin ægtefælle ved benyttelsenaf den fri bevægelighed blev udvidet til at omfatte unionsborgerens egenmedlemsstat i forbindelse med tilbagevenden.2

EU-Domstolen har endvidere i sag C-291/05, Eind, fastslået, at en unions-borgers egen medlemsstat ikke kan stille krav om, at et tredjelandsfami-liemedlem skal have haft lovligt ophold i unionsborgerens egen medlems-stat forud for tilbagekomsten. EU-Domstolen udtalte derudover, at regler-ne om fri bevægelighed finder anvendelse, selvom unionsborgeren ikkeudfører reelt og faktisk arbejde i sin egen medlemsstat, når vedkommendevender tilbage efter at have udført lønnet beskæftigelse i en anden med-lemsstat.EU-Domstolen fastslog i sag C-60/00, Carpenter, at en tredjelandsægtefæl-le kunne få familiesammenføring i en unionsborgers hjemland som konse-kvens af reglerne om fri bevægelighed for tjenesteydelser, fordi unions-borgeren, der var bosat og havde forretning i sit hjemland, leverede græn-seoverskridende tjenesteydelser til modtagere, der var bosat i andre med-lemsstater. EU-Domstolen konstaterede, at i en situation som den, der fo-relå i Carpenter-sagen, havde tredjelandsstatsborgeren efter EF-Traktatensartikel 49 (nu TEUF artikel 56) ret til familiesammenføring.EU-Domstolen fastslog endvidere i sag C-385/00, De Groot, at en unions-borger, som boede i sin egen medlemsstat, men arbejdede i både sin egenmedlemsstat og en anden medlemsstat, var omfattet af arbejdstagerbegre-bet i TEF artikel 39 (nu TEUF artikel 45). Det indebar konkret, at skatte-myndighederne i det land, som vedkommende var statsborger i, skulle tagehøjde herfor, idet den pågældende unionsborger ellers ville blive stilletringere, end hvis han havde haft hele sin indkomst derfra, og en person idenne situation dermed kunne frygtes at afstå fra at søge beskæftigelsesom arbejdstager i en anden medlemsstat. Det skal understreges, at dennedom vedrører skatteområdet og ikke retten til familiesammenføring.EU-Domstolen har desuden i sag C-127/08, Metock m.fl., fastslået, at EU-retten, nærmere bestemt opholdsdirektivet, er til hinder for, at en med-lemsstat kan stille krav om, at en tredjelandsstatsborger, som er ægtefælletil en unionsborger, som har bosat sig i en medlemsstat, hvor han ikke erstatsborger, forudgående skal have opholdt sig lovligt i en anden medlems-stat inden vedkommendes ankomst til værtsmedlemsstaten, jf. dommenspræmis 73. EU-Domstolen har således understreget, at det kun er familie-medlemmer til de unionsborgere, der har bosat sig i en anden medlemsstat,som kan blive familiesammenført efter opholdsdirektivet. I den engelskeudgave af dommen tales der om, at unionsborgeren skal være ”establis-hed” i en anden medlemsstat, og i den franske udgave af dommen anven-des formuleringen ”en s’établissant” i en anden medlemsstat.Endelig har EU-Domstolen i sag C-34/09, Zambrano, fastslået, at en tred-jelandsstatsborger, der var forælder til en mindreårig unionsborger, somtredjelandsstatsborgeren forsørgede, kunne aflede ret til ophold efter3

TEUF artikel 20, idet nægtelse af ophold til denne forælder ville indebære,at den mindreårige unionsborger ville blive frataget den effektive nydelseaf kerneindholdet i sine rettigheder som unionsborger.

4. Sagens betydning for dansk ret

Det skal indledningsvis bemærkes, at der efter Justitsministeriets opfattelseer tale om en vigtig sag, idet det er første gang, at EU-Domstolen skal tagestilling til retten til familiesammenføring på baggrund af retten til fri be-vægelighed for arbejdstagere efter TEUF artikel 45 i et tilfælde, hvor uni-onsborgeren fortsat er bosat i den medlemsstat, hvori vedkommende erstatsborger, men arbejder i en anden medlemsstat.Opholdsdirektivet vedrører som udgangspunkt ikke rent interne forhold,hvor unionsborgeren ikke har benyttet sin ret til fri bevægelighed. Op-holdsdirektivet regulerer således efter sin ordlyd ikke retten til fri bevæge-lighed i unionsborgerens hjemland. EU-Domstolen har imidlertid i en ræk-ke domme fastslået, at en statsborger også kan påberåbe sig reglerne omden fri bevægelighed over for hjemstaten i de tilfælde, hvor den pågælden-de statsborger har gjort brug af den fri bevægelighed og vender tilbage tilhjemlandet – dvs. ved anvendelsen af den såkaldte sekundære fri bevæge-lighed. I sådanne tilfælde anvendes opholdsdirektivet analogt. Denne rets-tilstand blev første gang fastslået i den såkaldte Singh-dom og er siden be-kræftet i bl.a. Eind-dommen, der er beskrevet ovenfor i afsnit 3.Denne retstilstand er i dansk ret udmøntet ved EU-opholdsbekendtgørelsens § 13, hvoraf det følger, at familiemedlemmer tilen dansk statsborger i det omfang, det følger af EU-retten, har ret til op-hold her i landet ud over de tre måneder, der følger af udlændingelovens §2, stk. 1 og 2.Efter dansk praksis, der er baseret på en fortolkning af de ovenfor nævntedomme, er det en forudsætning for familiesammenføring efter EU-reglerne, at den danske statsborger har opholdt sig som arbejdstager, selv-stændig erhvervsdrivende, udstationeret, studerende eller person med til-strækkelige midler (selvforsørgende) i en anden medlemsstat, og at denpågældende har etableret etreelt og faktisk opholdi den anden medlems-stat.Endvidere er Metock-dommens bopælskrav udmøntet i dansk praksis såle-des, at kravet om, at unionsborgeren skal have været bosat i en anden med-lemsstat, må indebære, at unionsborgeren skal have fremlagt sådanne op-lysninger, der viser, at der er tale omfaktisk og reel flytningtil en andenmedlemsstat. Flytningen skal være udtryk for en realitet. Det er altså ikke4

nok blot at have taget ophold på et hotelværelse i 14 dage i en anden med-lemsstat og så vende tilbage til Danmark.Carpenter-dommen, som er beskrevet i afsnit 3, er i dansk praksis fortolketsådan, at den ikke generelt betyder, at danske statsborgere, der leverer tje-nesteydelser til borgere i andre medlemslande, har krav på familiesammen-føring i Danmark med tredjelandsstatsborgere på baggrund af EU-retten.Der er tale om en meget konkret begrundet sag, som alene kan anvendes ilignende sager, det vil sige hvor de konkrete omstændigheder svarer til defaktiske omstændigheder i dommen. Det er bl.a. et krav, at den danskestatsborger dels leverer tjenesteydelser fra Danmark til personer i en andenmedlemsstat, dels at der er tale om forretningsrejser til de øvrige medlems-lande, hvortil der leveres tjenesteydelser. Leveringen af tjenesteydelserneskal desuden udgøre en stor del af den pågældendes erhvervsmæssige akti-vitet, dels i hjemlandet, dels i andre medlemsstater.Hvis tilsvarende sager som de forelagte blev behandlet efter dansk ret,ville der ikke blive meddelt ophold til unionsborgernes tredjelandsfami-liemedlemmer, og det er Justitsministeriets opfattelse, at unionsborgerne ide to forelagte sager ikke skal kunne opnå familiesammenføring i dereshjemlande efter EU-retten.De pågældende unionsborgere har således ikke gjort brug af retten til fribevægelighed ved at etablere etreelt og faktisk opholdi en anden med-lemsstat. Det tillægges i den forbindelse afgørende betydning, at unions-borgerne i de forelagte sager ikke har bosat sig i de medlemslande, hvor dehenholdsvis arbejder og rejser til.Endvidere er det Justitsministeriets opfattelse, at de rettigheder, der kanudledes af Carpenter-dommen, ikke skal finde anvendelse i de forelagtesager, idet der som nævnt er tale om en meget konkret begrundet dom, ogomstændighederne i nærværende sager ikke stemmer overens med om-stændighederne i de sager, der førte til Carpenter-dommen. Navnlig er depågældende unionsborgere ikke tjenesteydere efter TEUF artikel 56 somunionsborgeren i den sag, der førte til Carpenter-dommen.Herudover bemærkes, at konklusionerne i Zambrano-dommen efter Ju-stitsministeriets opfattelse ikke kan overføres til de forelagte sager, idet derher ikke er tale om, at unionsborgerne vil blive frataget den effektive ny-delse af kerneindholdet i deres rettigheder som unionsborgere.Justitsministeriet finder herudover, at konklusionerne i De Groot-dommensom beskrevet i afsnit 3 ikke kan overføres til de forelagte sager. I den eneforelagte sag, hvor unionsborgeren, der er bosat og arbejder i den med-lemsstat, hvori han er statsborger, jævnligt rejser til et andet medlemsland5

som led i sit arbejde, har vedkommende ikke gjort brug af sin ret til fri be-vægelighed som arbejdstager efter TEUF artikel 45 og bør dermed ikkekunne påberåbe sig familiesammenføring efter EU-retten. I den anden fo-relagte sag, hvor unionsborgeren, der har bevaret sin bopæl i den med-lemsstat, hvori vedkommende er statsborger, dagligt arbejder i en andenmedlemsstat (pendler-situationen), har den pågældende unionsborger gan-ske vist gjort brug af retten til fri bevægelighed, men Justitsministeriet fin-der ikke, at denne omstændighed i sig selv er tilstrækkeligt til, at han skalkunne påberåbe sig retten til familiesammenføring efter EU-retten, da hanikke har etableret et reelt og faktisk ophold i en anden medlemsstat.Regeringen vil således afgive indlæg til støtte for det synspunkt, at op-holdsdirektivet ikke skal anvendes analogt i de foreliggende sager. De på-gældende unionsborgere har ikke godtgjort at have etableret et reelt ogfaktisk ophold i en anden medlemsstat, men er tværtimod blevet boende iden medlemsstat, hvori de er statsborgere.