Notat til Europaudvalget og Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens

præjudicielle sag C-513/12, Ayalti

1. Indledning

Verwaltungsgericht Berlin, der er en tysk domstol, har forelagt EU-Domstolen to præjudicielle spørgsmål om bl.a. fortolkningen af artikel 41,stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet og artikel13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 samt fortolkningen af direktiv2003/86/EF om ret til familiesammenføring (familiesammenføringsdirek-tivet).Sagen vedrører de såkaldte stand still-klausuler i tillægsprotokollen til As-socieringsaftalen med Tyrkiet og Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80.Den forelæggende ret spørger bl.a., om artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokol-len til Associeringsaftalen med Tyrkiet og/eller artikel 13 i Associerings-rådets afgørelse nr. 1/80 er til hinder for en ordning i national ret, der førstblev indført efter de nævnte bestemmelser trådte i kraft, og hvorefter førsteindrejse for et familiemedlem til en tyrkisk statsborger, der er omfattet afartikel 6 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 betinges af, at familiemed-lemmet inden indrejsen godtgør at være i stand til at kommunikere på ele-mentært tysk.

2. Sagens faktiske omstændigheder og juridiske problemstilling

Den forelagte sag vedrører en tyrkisk statsborger (sagsøger), der meddelesafslag på visum med henblik på familiesammenføring med sin i Tysklandbosiddende tyrkiske ægtefælle under henvisning til, at hun ikke har godt-Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

gjort, at hun er i stand til at kommunikere på elementært tysk, hvilket er enbetingelse for familiesammenføring i henhold til tysk lovgivning.Den 12. september 1963 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskabog Tyrkiet en associeringsaftale. Formålet med aftalen var at styrke deøkonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, her-under gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.Associeringsaftalen er senere blevet suppleret med en tillægsprotokol af23. november 1970 samt af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19.september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associeringsaf-talen.Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet indeholder i artikel41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul vedrørende etableringsretten ogden frie udveksling af tjenesteydelser, som medfører, at Tyrkiet og EU-medlemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden den 1. januar1970 må indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og denfrie udveksling af tjenesteydelser.Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer, som medfø-rer, at Tyrkiet og EU-medlemsstaterne ikke efter ikrafttrædelsen af Asso-cieringsrådets afgørelse nr. 1/80 den 1. december 1980 må indføre nye be-grænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for ar-bejdstagere og deres familiemedlemmer, som har opnået opholds- og ar-bejdstilladelse efter de nationale regler herom.Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at betingelsen i henhold til tysk retom godtgørelse af et vist minimumskendskab til tysk blev indførtefterikrafttrædelsen af artikel 41, stk. 1, i Associeringsaftalen med Tyrkiet ogartikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80.Det følger bl.a. af artikel 6, stk. 1, i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80,at tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i enbestemt medlemsstat efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, har rettil fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme ar-bejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse.Det må på baggrund af forelæggelseskendelsen lægges til grund, at sagsø-gers ægtefælle er omfattet af artikel 6 i Associeringsrådets afgørelse nr.1/80, idet han efter det oplyste har haft lovlig beskæftigelse i et år hossamme arbejdsgiver.

3. EU-Domstolens praksis

EU-Domstolen har ikke tidligere haft lejlighed til at tage stilling til enkonkret sag, der vedrører stand still-klausulernes anvendelse på materiellebetingelser for familiesammenføring ved første indrejse i en situation, hvoren tyrkisk statsborger med ophold i en medlemsstat ønsker familiesam-menføring med deres familiemedlemmer.EU-Domstolen har i sag C-242/06, T. Sahin, fastslået, at stand still-forpligtelserne i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsafta-len og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 er af samme art, ogat fortolkningen af artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen ligeledes gælder iforhold til stand still-forpligtelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, jf. dom-mens præmis 65.Udgangspunktet for fortolkningen af artikel 13 i Associeringsrådets afgø-relse nr. 1/80 er, at denne er til hinder for, at medlemsstaterne giver tyrki-ske statsborgere en mindre fordelagtig behandling for så vidt angår adgan-gen til beskæftigelse end den behandling, de havde ret til ved stand still-klausulens ikrafttræden, jf. de forenede sager C-317/01 og C-369/01, Aba-tay m. fl., præmis 74.EU-Domstolen har i sag C-242/06, T. Sahin, præmis 64, og sag 92/07,Kommissionen mod Nederlandene, præmis 49, præciseret, at artikel 41,stk. 1, og artikel 13 er til hinder for, at der vedtages helt nye restriktionermed hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmåden ved førsteindrejse på den pågældende medlemsstats område for tyrkiske statsborge-re, der agter at gøre brug af arbejdskraftens og tjenesteydelsernes frie be-vægelighed eller etableringsretten.I de forenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m. fl., præmis 84, harEU-Domstolen fastslået, at artikel 13 alene gælder til fordel for en tyrkiskstatsborger, hvis han har iagttaget reglerne i værtsmedlemsstaten vedrø-rende indrejse, ophold og i givet fald arbejde, og hvis han befinder sig lov-ligt på nævnte medlemsstats område.EU-Domstolen har desuden i den ovenfor nævnte sag C-242/06, T. Sahin,præmis 67, fastslået, at vedtagelsen af nye regler, der finder anvendelse påtyrkiske statsborgere på samme måde som på fællesskabsborgere, ikke er istrid med en af de stand still-klasuler, der er fastsat på de områder, der eromfattet af associeringen EØF-Tyrkiet. Domstolen tilføjede i samme præ-mis, at hvis sådanne regler fandt anvendelse på medlemsstaternes statsbor-gere uden at finde anvendelse på tyrkiske statsborgere, ville de tyrkiskestatsborgere befinde sig i en mere fordelagtig situation end fællesskabs-borgerne, hvilket ville være i strid med tillægsprotokollens artikel 59, iføl-3

ge hvilken Tyrkiet ikke kan nyde godt af gunstigere betingelser end dem,som medlemsstaterne indrømmer hinanden på grundlag af traktaterne.Domstolen fastslog videre i samme doms præmis 70, at stand still-klausulen i artikel 13 ikke som sådan er til hinder for indførelsen af rets-forskrifter af en art, der gør udstedelsen af en opholdstilladelse eller for-længelsen af dennes gyldighed afhængig af betaling af gebyrer, som på-lægges udlændinge, der er bosat på den pågældende medlemsstats område.Dog kan gebyrer udgøre en begrænsning i artikel 13’s forstand, for så vidtsom de pålægger tyrkiske statsborgere, på hvilke artikel 13 finder anven-delse, betaling af gebyrer af en størrelse, som er uforholdsmæssig i forholdtil det gebyr, der under lignende omstændigheder kræves af fællesskabs-borgere, jf. præmis 74.Endelig har EU-Domstolen i sag C-325/05, Derin, fastslået, at inden forrammerne af associeringen EØF-Tyrkiet er familiesammenføring — bort-set fra det særlige tilfælde, hvor den tyrkiske statsborger er født og fortsater bosiddende i værtsmedlemsstaten —ikkeen ret for en vandrende tyr-kisk arbejdstagers familiemedlemmer, men afhænger derimod af en be-slutning fra de nationale myndigheders side udelukkende på grundlag aflovgivningen i den berørte medlemsstat med forbehold for kravet om iagt-tagelse af grundlæggende rettigheder som dem, der bl.a. fremgår af DenEuropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, jf. dommens præ-mis 64.

4. Sagens betydning for dansk ret

Sagens centrale spørgsmål er, hvorvidt stand still-klausulerne har betyd-ning for, om de nationale betingelser for familiesammenføring kan stilles ien situation, hvor den pågældende søger om familiesammenføring med entyrkisk statsborger, der er økonomisk aktiv i værtsmedlemsstaten.Det er Justitsministeriets opfattelse, at tillægsprotokollen til Associerings-aftalen og Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 ikke finder anvendelse i ensituation som den beskrevne.Spørgsmålet om meddelelse af familiesammenføring afhænger efter Ju-stitsministeriets opfattelse udelukkende af lovgivningen i de enkelte med-lemsstater.Stand still-klausulerne hindrer efter Justitsministeriets opfattelse såledesikke, at Danmark kan vedtage nye og/eller skærpede betingelser for herbo-ende tyrkiske statsborgeres adgang til at blive familiesammenført med de-res familiemedlemmer. Dette gælder, selv om de pågældende herboendetyrkiske statsborgere er økonomisk aktive i Danmark.4

Når en tyrkisk statsborger er indrejst i Danmark (f.eks. som familiesam-menført) og herefter har taget lønarbejde i Danmark eller nedsat sig somselvstændig erhvervsdrivende, vil stand still-klausulerne dog have den be-tydning, at regler, der begrænser den pågældendes mulighed for fortsat atopholde sig her (og dermed fortsætte sin status som arbejdstager eller selv-stændig erhvervsdrivende) ikke må være strengere end de regler, der gjaldtved stand still-klausulens ikrafttræden eller en senere lempelse.De danske familiesammenføringsregler blev lovfæstet med udlændingelo-ven af 1983. Reglerne er siden ændret en række gange, herunder i form afskærpelser.Ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 blev udlændingelovens § 9 nyaffattet. Mednyaffattelsen blev det hidtidige retskrav på familiesammenføring ophævetog, for så vidt angår ægtefæller og mindreårige børn, erstattet af en adgangtil at meddele opholdstilladelse, hvis en række betingelser er opfyldt.De danske regler om ægtefællesammenføring indeholder således bl.a. etkrav om en bestået danskprøve, som ikke var gældende da stand still-klausulerne trådte i kraft, og som til en vis grad er sammenligneligt meddet krav, der er beskrevet i den forelagte sag.Endvidere er de danske regler om familiesammenføring som nævnt gene-relt strammet i perioden efter stand still-klausulernes ikrafttræden.Regeringen vil på den baggrund afgive indlæg til støtte for det synspunkt,at tillægsprotokollen til Associeringsaftalen og Associeringsrådets afgørel-se nr. 1/80 ikke tillægger vandrende tyrkiske arbejdstagere en ret til at bli-ve familiesammenført med deres familiemedlemmer, at spørgsmålet ommeddelelse af familiesammenføring udelukkende afhænger af lovgivnin-gen i den pågældende medlemsstat, at stand still-klausulerne ikke hindrer,at medlemsstaterne vedtager nye begrænsninger vedrørende herboendetyrkiske statsborgeres adgang til at blive familiesammenført med deresfamiliemedlemmer, og at den herboende tyrkiske statsborgers status somarbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende ikke kan antages at havebetydning for spørgsmålet om familiesammenføring.